Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.10.2015 по делу n А49-4024/2015. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

установлен запрет  федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Частью 3 статьи 15 Закона «О защите конкуренции» запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Антимонопольный орган вменяет заявителям совершение нарушений антимонопольного законодательства, связанные с деятельностью муниципального учреждения «Правое управление».

Как установлено ответчиком, Комитет по управлению имуществом обратился к главе города Заречного (письмо от 14.04.2006 – том 9 л. д. 85), в котором сообщил, что в Комитете по управлению имуществом сложилась неблагоприятная ситуация в части решения юридических вопросов при взаимоотношениях с организациями всех форм собственности. Комитет по управлению имуществом просил рассмотреть вопрос о создании в г. Заречном единой юридической службы в форме муниципального учреждения с целью правового обеспечения деятельности муниципальных организаций.

02.06.2006 Собрание представителей города Заречного Пензенской области приняло решение № 209 (том 8 л. д. 114) о создании муниципального учреждения «Правовое управление».

05.06.2006 и. о. главы г. Заречного издал постановление № 451 (том 8 л. д. 115) о создании МУ «Правовое управление», определив предметом деятельности учреждения консультационную и информационно-аналитическую деятельность в правовой сфере в соответствии с уставом учреждения.

Распоряжением от 05.06.2006 № 01-05/179 (том 13 л. д. 49) Комитет по управлению имуществом утвердил Устав МУ «Правовое управление». Государственная регистрация МУ «Правовое управление» осуществлена 13.06.2006 (свидетельство о государственной регистрации – том 8 л. д. 118).

Первая редакция Устава МУ «Правовое управление» содержит следующие положения.

Учреждение является некоммерческой организацией, не преследует цели получения прибыли в качестве основной цели своей деятельности, финансируется за счёт средств бюджета г. Заречного (пункт 1.2 Устава).

Учреждение создано в целях (раздел 2 Устава):

- ведения комплексного правового анализа работы органов местного самоуправления, муниципальных учреждений, предприятий (далее муниципальных организаций) для выявления причин и условий, способствующих нарушению ими действующего законодательства (пункт 2.1.1 Устава);

- правового содействия оптимизации взаимоотношений муниципальных организаций (пункт 2.1.2 Устава)

Предмет деятельности:

- осуществление мониторинга нормотворческой деятельности муниципальных организаций г. Заречного (пункт 2.2.1 Устава);

- разработка предложений по совершенствованию правового регулирования общественных отношений с участием муниципальных организаций г. Заречного (пункт 2.2.2 Устава);

- разработка предложений по совершенствованию правовых актов органов местного самоуправления г. Заречного (пункт 2.2.3 Устава);

- правовой анализ действующего законодательства Российской Федерации и Пензенской области (пункт 2.2.4 Устава);

- систематизация и ведение баз данных по действующему законодательству Российской Федерации и Пензенской области (пункт 2.2.5 Устава);

- правовой анализ проектов нормативных правовых актов и иных актов, выносимых на рассмотрение органов местного самоуправления г. Заречного (пункт 2.2.6 Устава);

- подготовка предложений (заключений) по приведению действующих нормативных правовых и иных актов органов местного самоуправления г. Заречного в соответствие с действующим законодательством (пункт 2.2.7 Устава);

- ведение банка правовой информации по нормативным правовым актам органов местного самоуправления г. Заречного (пункт 2.2.8 Устава);

- правовое содействие оптимизации деятельности муниципальных организаций по подготовке проектов нормативных правовых и иных актов, вносимых на рассмотрение органов местного самоуправления г. Заречного (пункт 2.2.9 Устава).

Учреждение может осуществлять предпринимательскую и иную деятельность, приносящую доход, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано. Такой деятельностью признаются приносящие прибыль производство товаров и услуг, отвечающие целям создания учреждения, в том числе оказание платных юридических услуг юридическим и физическим лицам, и другая не запрещённая законодательством деятельность (пункт 2.3 Устава).

Распоряжением от 11.01.2007 № 01-05/1 (том 17 л. д. 72) Комитет по управлению имуществом утвердил изменения в Устав МУ «Правовое управление», изменив редакцию пункта 2.2.1 Устава («Осуществление мониторинга нормотворческой деятельности органов местного самоуправления») и исключил пункты 2.1.2, 2.2.2, 2.2.9.

Распоряжением от 27.10.2008 № 01-05/394 (том 1 л. д. 75) Комитет по управлению имуществом утвердил изменение в Устав МУ «Правовое управление», дополнил устав пунктом 2.2.8 «Организация бесплатной юридической помощи жителям города».

Распоряжением от 23.01.2009 № 01-05/7 (том 17 л. д. 77) Комитет по управлению имуществом утвердил изменения в Устав МУ «Правовое управление», дополнив устав пунктами 2.2.9 «Антикоррупционная экспертиза правовых актов Администрации г. Заречного и их проектов» и пунктом 2.2.10 «Правовое просвещение жителей города Заречного».

Распоряжением от 07.04.2009 № 01-05/107 (том 17 л. д. 79) Комитет по управлению имуществом утвердил изменение в Уставе МУ «Правовое управление», дополнив Устав пунктом 2.2.11 «Правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления и муниципальных органов города Заречного».

Распоряжением от 10.02.2010 № 01-05/53 (том 17 л. д. 81) Комитет по управлению имуществом утвердил изменения в устав МУ «Правовое управление», дополнив устав пунктами 2.2.12 «Деятельность страховых агентов» и пунктом 2.2.13 «Предоставление услуг при оценке недвижимого имущества, транспортных средств и иного имущества, а также предоставление посреднических услуг при оценке недвижимого имущества, транспортных средств и другого имущества».

Распоряжением от 13.02.2012 № 01-05/83 (том 17 л. д. 84) Комитет по управлению имуществом утвердил вторую редакцию Устава МУ «Правовое управление» (вторая редакция Устава – том 17 л. д. 85).

Во второй редакции устава сформулированы следующие цели деятельности Учреждения:

- ведение комплексного правового анализа работы органов местного самоуправления, муниципальных учреждений, предприятий (далее муниципальных организаций) для выявления причин и условий, способствующих нарушению ими действующего законодательства, в соответствии с предметом деятельности Учреждения (пункт 2.1.1 Устава);

- осуществление деятельности, направленной на противодействие коррупции (пункт 2.1.2 Устава).

В части видов деятельности сохранены положения первой редакции Устава с учётом внесённых ранее изменений.

Источником формирования имущества Учреждения определены регулярные и единовременные поступления от Учредителя, добровольные имущественные взносы и пожертвования, выручка от реализации товаров, работ и услуг, другие не запрещённые законом поступления (пункт 4.2 Устава).

Распоряжением от 03.04.2012 № 01-05/213 (том 17 л. д. 95) Комитет по управлению имуществом утвердил изменение в Устав МУ «Правовое управление», дополнив пункт 2.3 Устава словами «деятельность по обеспечению процедуры медиации».

Распоряжением от 26.06.2013 № 01-05/369 (том 17 л. д. 97) Комитет по управлению муниципальным имуществом утвердил изменение в Устав МУ «Правовое управление», изложив второй абзац пункта 2.3 в редакции «Для осуществления такой деятельности Учреждение вправе заключать договоры на оказание соответствующих услуг и выполнение работ с муниципальными предприятиями и муниципальными учреждениями города Заречного Пензенской области».

Таким образом, Уставом МУ «Правовое управление» определено, что Учреждение является муниципальным учреждением, финансируемым из бюджета муниципального образования. Учредитель – муниципальное образование, функции которого исполняет Администрация г. Заречного. Основные цели – правовой анализ работы органов местного самоуправления, муниципальных учреждений, предприятий, осуществление деятельности, направленной на противодействие коррупции. При этом, в силу положений Устава, Учреждение вправе осуществлять предпринимательскую и иную деятельность, приносящую доход.

Постановлением от 29.12.2011 № 2788 (том 1 л. д. 85) Администрация утвердила «Перечень муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) муниципальными учреждениями, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет Администрации города Заречного Пензенской области, в качестве основных видов деятельности». Для МУ «Правовое управление» указанным Перечнем определены следующие муниципальные услуги (работы) том 1 л. д. 86-88):

-осуществление мониторинга нормотворческой деятельности органов местного самоуправления г. Заречного;

- правовой анализ действующего законодательства российской Федерации и Пензенской области;

- правовой анализ проектов нормативных правовых и иных актов, выносимых на рассмотрение органов местного самоуправления г. Заречного;

- подготовка предложений (заключений) по приведению действующих нормативных правовых и иных актов органов местного самоуправления г. Заречного в соответствии с действующим законодательством;

- организация бесплатной юридической помощи жителям города;

- антикоррупционная экспертиза правовых актов Администрации г. Заречного и их проектов;

- правовое просвещение жителей города;

-правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления и муниципальных органов г. Заречного.

Таким образом, указанный перечень соответствует видам деятельности, указанным в Уставе МУ «Правовое управление».

Аналогичные положения содержатся в муниципальных заданиях МУ «Правовое управление» на 2013 год (том 14 л. д. 53), на 2014 год (том 8 л. д. 131), на 2015 год (том 16 л. д. 1).

Исходя из анализа материалов дела, суд верно указал, что фактически МУ «Правовое управление» осуществляет деятельность, определённую его уставом и муниципальными заданиями, в сфере правового обеспечения деятельности муниципальных организаций г. Заречного (в том числе проводит антикоррупционную экспертизу правовых и иных актов Администрации г. Заречного и их проектов), финансируемую за счёт средств муниципального бюджета (платёжные документы на перечисление субсидий – том 12 л. д. 61-150, том 13 л. д. 1-16, 99-150, том 14 л. д. 1-51), а также осуществляет предпринимательскую деятельность по оказанию услуг, оплачиваемых заказчиками (договоры – том 8 л. д. 105-108, том 9 л. д. 7-12, том 10 л. д. 1-16; платёжные поручения на оплату услуг – том 10 л. д. 123-150, том 11 л. д. 1-60). Сотрудники МУ «Правовое управление» по доверенностям (том 12 л. д. 11-27) представляют интересы органов местного самоуправления в судах (реестры судебных дел за 2013-2014 годы – том 11 л. д. 141-50, том 12 л. д. 1-10).

Частью 1 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент учреждения МУ «Правовое управление») предусмотрено, что учреждением признаётся некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Согласно части 1 статьи 123.21 действующей редакции Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением признаётся унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Коммерческая организация преследует извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (часть 1 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 5 статьи 4 Закона «О защите конкуренции» хозяйствующий субъект – коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Суд верно указал, что поскольку МУ «Правовое управление» осуществляет, в том числе и приносящую доход деятельность, данное Учреждение является хозяйствующим субъектом, в соответствии с антимонопольным законодательством и в связи с осуществлением данным Учреждением своей деятельности как на него, так и на органы местного самоуправления во взаимоотношениях с Учреждением распространяются ограничения, установленные антимонопольным законодательством.

Заявители в обоснование правомерности своей позиции ссылаются на то, что МУ «Правовое управление» оказывает муниципальные услуги в соответствии с уставной целью деятельности. Эти услуги не могут быть квалифицированы как обеспечение муниципальных нужд, поэтому не требуется обеспечения выбора исполнителя услуг на конкурсной основе.

Суд апелляционной инстанции соглашается с судом первой инстанции, отклонившим указанный довод, по следующим основаниям.

Согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010 № 210-ФЗ муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Заявитель – физическое или юридическое лицо либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий муниципальные услуги с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги (пункт 3 статьи 2 Закона № 210-ФЗ).

Таким образом, предоставление муниципальных услуг входит в компетенцию органов местного самоуправления и предоставляться такие услуги могут только указанными органами.

При этом, согласно пункту 3 статьи 13 Федерального закона Российской Федерации «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ, заказчиками осуществляются закупки для обеспечения муниципальных нужд, а именно, для выполнения функций и полномочий муниципальных органов. В данном случае деятельность МУ «Правовое управление»