Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.05.2015 по делу n А49-9082/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

            ОДИННАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

443070, г. Самара, ул. Аэродромная, 11А, тел. [phone]     www.11aas.arbitr.ru, e-mail: [email protected]. ПОСТАНОВЛЕНИЕ

апелляционной инстанции по проверке законности и

обоснованности решения арбитражного суда,

не вступившего в законную силу

25 мая 2015 года                                                                             Дело № А49-9082/2014

г. Самара

Резолютивная часть постановления объявлена: 18 мая 2015 года

Постановление в полном объеме изготовлено:  25 мая 2015 года

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Драгоценновой И.С.,

судей Юдкина А.А., Филипповой Е.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Максимовым С.С.,

с участием:

от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области – представителя Пимуковой А.Ю., доверенность от 26.01.2015 года № 2,

от Министерства здравоохранения Пензенской области – представитель не явился, извещено,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда, в зале № 3, дело по  апелляционной жалобе Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 02 марта 2015 года по делу                     № А49-9082/2014 (судья Мещеряков А.А.),

принятое по заявлению Министерства здравоохранения Пензенской области (ОГРН 1025801361035),

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области (ОГРН 1045803006138),

об оспаривании представления,

                                                    УСТАНОВИЛ:

Министерство здравоохранения Пензенской области (далее – заявитель) обратилось в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области (далее - ответчик), об оспаривании представления.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 02 марта 2015 года заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с выводами суда, Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области подало апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, жалобу - удовлетворить.

В обоснование доводов жалобы ссылается на неправильное применение судом норм материального права, неполное исследование обстоятельств дела.

По мнению подателя жалобы судом неправильно истолкованы нормы права, а именно пункты 77 и 94 "Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере", утвержденного приказом Минфина России от 20 марта 2014 г. № 18н, в отсутствие официального толкования указанных норм Высшим арбитражным судом Российской Федерации.

Считает, что судом при толковании пункта 94 Административного регламента не применены филологический (грамматический) и логический способы толкования права, которые позволили бы суду верно понять смысл вышеуказанных норм Административного регламента, и правильно применить их.

Представитель Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области в судебном заседании просил решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

В судебное заседание представители Министерства здравоохранения Пензенской области не явились, о месте и времени судебного разбирательства надлежаще извещены, в связи с чем, апелляционная жалоба в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ рассмотрена в их отсутствие.

Апелляционная жалоба на судебный акт арбитражного суда Пензенской области рассмотрена в порядке, установленном ст.ст.266-268 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу с учетом доводов апелляционной жалобы, выступлений представителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Материалами дела подтверждаются следующие фактические обстоятельства.

Министерство здравоохранения Пензенской области зарегистрировано 27.06.2002 Администрацией Ленинского района г. Пензы и включено в Единый государственный реестр юридических лиц за основным государственным регистрационным номером 1025801361035 (т. 1 л.д. 44, 45).

Согласно пункту 1.1 Положения о Министерстве здравоохранения Пензенской области, утвержденному Постановлением Правительства Пензенской области от 31.01.2013 № 30-пП, Министерство здравоохранения Пензенской области является исполнительным органом государственной власти Пензенской области, обеспечивающим проведение государственной политики в сфере охраны здоровья, руководство системой здравоохранения в целях реализации конституционных прав граждан на медицинскую помощь на территории Пензенской области.

По приказу руководителя Территориального управления Росфиннадзора в Пензенской области от 12.05.2014 № 35-о ответчиком проведена проверка соблюдения Министерством здравоохранения Пензенской области бюджетного законодательства при осуществлении бюджетного процесса, а также исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в части предоставленных из федерального бюджета субвенций, субсидий и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение за 2013 год (т. 1 л.д. 71 – 73).

Проверка проводилась за период с 01.01.2013 по 31.12.2013.

Выявленные в ходе проверки нарушения отражены в акте выездной проверки от 04.06.2014 (том 1 л.д. 82 – 94) и составлена справка о наличии оснований для применения мер принуждения от 04.06.2014 (т. 2 л.д. 80 – 83).

Кроме того, по результатам проверки Территориальным управлением Росфиннадзора в Пензенской области вынесено представление от 30.06.2014 № 23 (т. 2 л.д. 97 – 101).

В указанном представлении содержатся выводы о допущенных Министерством здравоохранения Пензенской области нарушениях бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также требования к министерству рассмотреть информацию об указанных в представлении нарушениях и принять меры по устранению причин и условий, способствовавших совершению выявленных нарушений.

Срок для исполнения установлен длительностью в 30 календарных дней с даты получения представления. При этом в представлении указывается, что его неисполнение в установленный срок влечет за собой административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Заявитель, полагая, что оспариваемое представление противоречит закону и нарушает его права, обратился с заявлением в суд.

Судом первой инстанции в обжалуемом решении приведены мотивы и ссылки на нормативно-правовые акты, на основании которых заявление удовлетворено.

Анализируя и оценивая представленные сторонами в материалы дела доказательства в совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Согласно статье 166.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора обладает бюджетными полномочиями, установленными данным Кодексом и Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 № 77, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. Согласно пункту 1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 № 89н, территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляют функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Под представлением в целях названного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений (пункт 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с подпунктом «а» пункта 99 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 20.03.2014 № 18н при осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений руководитель (заместитель руководителя) Службы (территориального органа) направляет представления, содержащие обязательную для рассмотрения в установленные в них сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Согласно положениям пункта 108 Административного регламента № 18н результатом исполнения административной процедуры реализации результатов проведения контрольного мероприятия является предписание, представление, уведомление о применении бюджетной меры принуждения.

Следовательно, представление территориального органа Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, составленное по итогам контрольного мероприятия, отвечает признакам ненормативного правового акта, поскольку выдано государственным органом по контролю и надзору, адресовано конкретному лицу, содержит выводы о допущенных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, обязательно для рассмотрения и включает в себя требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений в установленный представлением срок, то есть затрагивает права и порождает обязанности соответствующего лица в сфере его экономической деятельности.

В связи с этим, как вверено указал суд, оспариваемое представление согласно положениям пункта 2 части 1 статьи 29, статей 197, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации может быть предметом обжалования в арбитражном суде.

Кроме того, в материалах дела имеется сопроводительное письмо Территориального управления Росфиннадзора в Пензенской области от 30.06.2014 № 55-05-06/1061 в адрес прокурора Пензенской области, в котором перечисляются допущенные министерством нарушения и содержится информация о выдаче ему оспариваемого представления, что также может иметь негативные последствия для заявителя (т. 2 л.д. 102, 103).

Согласно пунктам 74, 76, 77 Административного регламента № 18н результаты выездной проверки (ревизии) оформляются актом. Акт выездной проверки (ревизии) в течение 3 рабочих дней со дня его подписания вручается представителю объекта контроля. Объект контроля вправе представить письменные возражения на акт выездной проверки (ревизии), которые прилагаются к материалам выездной проверки (ревизии).

В соответствии с пунктом 94 Административного регламента № 18н по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки руководителем (заместителем руководителя) Службы (территориального органа) принимается одно из решений, указанных в этом пункте. При этом согласно подпункту «в» данного пункта при наличии письменных возражений от объекта контроля принимается решение о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии).

Судом установлено и следует из материалов дела, на акт выездной проверки от 04.06.2014 Министерством здравоохранения Пензенской области 23.06.2014 представлены письменные возражения (т. 2 л.д. 89 – 92), которые имелись в распоряжении управления на момент вынесения оспариваемого представления.

Однако, в нарушение положений пункта 94 Административного регламента № 18н, управлением не принято решение о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии), а 30.06.2014 года вынесено оспариваемое представление.

Исходя из изложенных обстоятельств, суд верно указал, что при наличии письменных возражений на акт проверки непринятие управлением решения о проведении внеплановой выездной проверки, в нарушение норм пункта 94 Административного регламента № 18н, является существенным нарушением процедуры рассмотрения материалов проверки. При этом нарушение существенных условий процедуры рассмотрения материалов выездной проверки, к которым в согласно пункту 77 Административного регламента № 18н относятся письменные возражения объекта контроля, может служить самостоятельным основанием для признания оспариваемого представления недействительным, поскольку, не назначив обязательную в этом случае внеплановую проверку, управление тем самым лишило министерство права на объективное, полное и всестороннее рассмотрение материалов проверки, а также на дополнительное обоснование своей позиции, что в итоге привело к вынесению неправомерного представления.

Суд, делая вывод о незаконности оспариваемого представления по существу отраженных в нем нарушений, правомерно исходил из следующего.

Согласно материалам дела Министерством здравоохранения Российской Федерации с Правительством Пензенской области заключено соглашение от 06.05.2013 № ВМП-СУ-45/13/4-4а-08/44 о предоставлении в 2013 году субсидии из федерального бюджета бюджету Пензенской области на софинансирование расходных обязательств Пензенской области, возникающих при оказании высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации (далее – соглашение о предоставлении субсидии, т. 1 л.д. 95 – 100).

Согласно пункту 1 соглашения его предметом является предоставление в 2013 году субсидии из федерального бюджета бюджету Пензенской области на софинансирование ее расходных обязательств, возникающих при оказании высокотехнологичной медицинской помощи