Постановление Законодательного Собрания Вологодской области от 23.12.2015 № 907

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

О результатах мониторинга правоприменения

 нормативных правовых актов муниципальных образований области,

регулирующих пенсионное обеспечение за выслугу лет

муниципальных служащих

Законодательное Собрание области постановляет:

Утвердить прилагаемые результаты мониторинга правоприменения нормативных правовых актов муниципальных образований области, регулирующих пенсионное обеспечение за выслугу лет муниципальных служащих.

Исполняющий обязанности

председателя Законодательного

Собрания области          А.В. Канаев

г. Вологда

23 декабря 2015 года

№ 907

Утверждены

постановлением Законодательного

Собрания области

от 23.12.2015 № 907

Результаты

мониторинга правоприменения нормативных правовых

актов муниципальных образований области, регулирующих

пенсионное обеспечение за выслугу лет муниципальных служащих

I. Общие положения

Объект мониторинга правоприменения (далее – мониторинг) – нормативные правовые акты муниципальных образований области, регулирующие пенсионное обеспечение за выслугу лет муниципальных служащих.

Субъект мониторинга – постоянный комитет Законодательного Собрания области по вопросам местного самоуправления (далее также – постоянный комитет).

Цель мониторинга – проведение комплексного изучения муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих пенсионное обеспечение за выслугу лет муниципальных служащих, в том числе порядка и условий назначения пенсии за выслугу лет в муниципальных образованиях области, и разработка предложений по правовому совершенствованию областного законодательства в части пенсионного обеспечения за выслугу лет муниципальных служащих.

II. Сведения о деятельности постоянного комитета

Мониторинг осуществлялся постоянным комитетом в соответствии с планом мероприятий Законодательного Собрания области на второе полугодие 2015 года, утвержденным постановлением Законодательного Собрания области от 24 июня 2015 года № 455.

Постоянным комитетом осуществлены следующие мероприятия:

1. Проведена работа по систематизации информации, поступившей от муниципальных образований области, по следующим разделам: наличие и наименование муниципального правового акта, устанавливающего пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы; условия и порядок назначения пенсии за выслугу лет; максимальный и минимальный размеры пенсии за выслугу лет; проблемы, возникающие при регулировании вопросов пенсионного обеспечения муниципальных служащих.

2. Совместно с правовым управлением Законодательного Собрания области:

проведен анализ законодательства Вологодской области и других субъектов Российской Федерации, регулирующего вопросы пенсионного обеспечения за выслугу лет муниципальных служащих;

проведен анализ судебной практики по оспариванию региональных нормативных правовых актов по теме мониторинга.

3. При проведении мониторинга запрошена следующая информация:

в Правительстве области – о проблемах, возникающих при реализации на территориях муниципальных образований области муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы пенсионного обеспечения муниципальных служащих, а также об имеющихся предложениях по совершенствованию областного законодательства в части урегулирования отдельных вопросов, связанных с пенсионным обеспечением за выслугу лет муниципальных служащих;

в прокуратуре области – о проблемах, возникающих при реализации на территориях муниципальных образований области муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы пенсионного обеспечения муниципальных служащих, а также об имеющихся предложениях по совершенствованию областного законодательства в части урегулирования отдельных вопросов, связанных с пенсионным обеспечением за выслугу лет муниципальных служащих;

в управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Вологодской области – о предложениях по совершенствованию областного законодательства в части урегулирования отдельных вопросов, связанных с пенсионным обеспечением за выслугу лет муниципальных служащих.

4. Проведено заседание постоянного комитета по теме мониторинга.

5. Выработаны предложения по совершенствованию законодательства области по результатам мониторинга.

III. Проведение мониторинга

 Состояние законодательства Вологодской области, муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы пенсионного обеспечения за выслугу лет муниципальных служащих

В соответствии с положениями пункта 12 части 1 статьи 11 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации закреплено в числе основных прав муниципального служащего.

В соответствии с частью 2 статьи 24 вышеуказанного Федерального закона определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

Необходимо отметить, что на территории Вологодской области действует закон области от 9 октября 2007 года № 1663-ОЗ "О регулировании некоторых вопросов муниципальной службы в Вологодской области", в соответствии с которым установлено соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы области в зависимости от статуса муниципального образования (городской округ, муниципальный район, городское и сельское поселения). Норма по применению данного соотношения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы области вступит в силу с 1 июля 2016 года.

В силу статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления. Таким образом, пенсионное обеспечение муниципальных служащих осуществляется за счет средств местных бюджетов и определяется актами органов местного самоуправления.

При проведении мониторинга нормативной правовой базы муниципальных образований области на предмет принятия и действия правовых актов, определяющих порядок установления доплаты к пенсии лицам, замещающим должности муниципальной службы, было выявлено следующее.

1. В настоящее время в 19 муниципальных районах области (Белозерском, Вашкинском, Великоустюгском, Вологодском, Вытегорском, Грязовецком, Кадуйском, Кирилловском, Междуреченском, Никольском, Сокольском, Сямженском, Тотемском, Усть-Кубинском, Устюженском, Харовском, Чагодощенском, Череповецком, Шекснинском) приняты и действуют правовые акты, регулирующие порядок назначения и выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим. Также в поселениях, входящих в состав указанных муниципальных районов области, приняты и действуют нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы пенсионного обеспечения муниципальных служащих.

Анализ указанных муниципальных правовых актов муниципальных образований показал следующее.

Большинство муниципальных образований области устанавливает размер доплаты к пенсии в размере от 30 % до 50 % месячного денежного содержания муниципального служащего на момент увольнения, но не более 70-80 % общей суммы пенсионного обеспечения муниципального служащего (муниципальные образования Бабаевского муниципального района, муниципальное образование "город Белозерск", муниципальное образование "город Тотьма", муниципальное образование "город Харовск", муниципальные образования Великоустюгского, Вологодского, Грязовецкого, Кадуйского, Кирилловского, Усть-Кубинского, Череповецкого муниципальных районов).

При установлении размера пенсии за выслугу лет некоторые муниципальные образования определяют фиксированный размер указанной доплаты, а именно:

в муниципальных образованиях Белозерского муниципального района (Глушковское, Куностьское сельские поселения), в муниципальных образованиях Вологодского муниципального района (Кубенское, Старосельское, Федотовское сельские поселения) – 1 000 рублей, 2 000 рублей;

в муниципальных образованиях Междуреченского муниципального района (сельские поселения Ботановское, Старосельское) – 1 500 рублей;

в муниципальном образовании город Никольск Никольского муниципального района доплата к пенсии в фиксированном размере устанавливается в зависимости от должности муниципального служащего: от 1 000 до 2 500 рублей;

в муниципальном образовании Устюженское Устюженского муниципального района – 1 000 рублей;

в сельском поселении Чуровское Шекснинского муниципального района – 4 000 рублей.

Отдельные муниципальные образования области устанавливают минимальный и максимальный размеры пенсии за выслугу лет муниципальным служащим, в частности:

в муниципальных образованиях Сидоровское, Юровское Грязовецкого муниципального района пенсия за выслугу лет устанавливается в размере не менее 500 и не более 15 000 рублей;

в сельском поселении Сямженское пенсия за выслугу лет устанавливается в размере не менее 2 300 и не более 5 000 рублей;

в муниципальном образовании "Толшемское" Тотемского муниципального района пенсия за выслугу лет устанавливается в размере не менее 2 000 рублей и не более 8 000 рублей;

в муниципальном образовании поселок Чагода пенсия за выслугу лет устанавливается в размере не менее 500 рублей и не более 10 000 рублей.

В некоторых муниципальных образованиях Верховажского муниципального района размер пенсии за выслугу лет определяется исходя из размера установленного на территории Российской Федерации минимального размера оплаты труда или размера прожиточного минимума, установленного Правительством Вологодской области.

2. В четырех муниципальных районах (Бабаевском, Бабушкинском, Нюксенском, Тарногском) действие правовых актов, регламентирующих выплату доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности муниципальной службы, временно приостановлено на основании решений представительных органов местного самоуправления.

3. В двух муниципальных районах (Кичменгско-Городецком, Вожегодском) в связи с ограниченностью местных бюджетов вышеуказанные выплаты не предусматривались никогда.

Необходимо отметить, что при установлении муниципальными актами пенсии за выслугу лет многие муниципальные образования по аналогии с положениями закона области от 5 июля 1996 года № 87-ОЗ "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Вологодской области и должности государственной гражданской службы Вологодской области" определяют основное условие для назначения выплаты за выслугу лет – наличие стажа муниципальной службы не менее 12,5 календарных лет у мужчин и 10 календарных лет у женщин.

Таким образом, анализ муниципальных правовых актов, предусматривающих порядок установления доплаты к пенсии лицам, замещающим должности муниципальной службы, показал, что в указанных муниципальных актах отсутствует единый подход при установлении доплаты к пенсии за выслугу лет. Отмечаются различные подходы при определении минимальных и максимальных размеров указанных выплат.

Состояние законодательства субъектов Российской Федерации,

регулирующих вопросы пенсионного обеспечения за выслугу лет

муниципальных служащих

Проанализировав законодательство субъектов Российской Федерации по рассматриваемому вопросу по данным справочно-правовой системы "КонсультантПлюс", отмечаем следующее.

1. Законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее вопросы пенсионного обеспечения за выслугу лет муниципальных служащих, можно разделить на несколько групп:

1) более чем в 10 субъектах (г. Санкт-Петербург, республики Башкортостан, Саха (Якутия), Ненецкий автономный округ, Московская, Курская, Липецкая, Магаданская, Мурманская, Псковская, Смоленская, Тамбовская, Тульская области) приняты специальные законы, регулирующие вопросы установления пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности или должности муниципальной службы;

2) более чем в 10 субъектах (Архангельская, Мурманская, Ярославская, Самарская, Иркутская, Еврейская автономная области, республики Коми, Крым, Татарстан, Удмуртия, Ставропольский, Хабаровский, Красноярский края) в общие законы, регулирующие вопросы муниципальной службы, включены отдельные статьи о пенсии муниципальных служащих. При этом объем регулирования в таких законах весьма разный: в основном предъявляются требования к стажу и устанавливаются основания увольнения с муниципальной службы, дающие право на пенсию. Но встречаются и другие положения, регулирующие порядок расчета размера среднемесячного заработка при установлении пенсии;

3) в ряде регионов (Республика Алтай, Алтайский край, Забайкальский край, Краснодарский край, Приморский край, Ямало - Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа, а также Амурская, Астраханская, Волгоградская, Воронежская, Ивановская, Кемеровская, Костромская, Сахалинская, Нижегородская и Челябинская области) в законы, регулирующие вопросы муниципальной службы, включена отсылочная норма, предусматривающая, что порядок назначения, перерасчета и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы, устанавливается представительным органом муниципального образования;

4) последняя группа регионов – их законы о муниципальной службе содержат норму, аналогичную той, которая была в ранее действовавшем законе Вологодской области от 12 ноября 1997 года № 208-ОЗ "О муниципальной службе в Вологодской области", – в области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, устанавливаемые федеральными законами и законами соответствующего субъекта.

Многие законы субъектов РФ содержат норму о том, что пенсия за выслугу лет назначается только после назначения в соответствии с федеральными законами одной из следующих пенсий: страховой пенсии по старости; страховой пенсии по инвалидности; пенсии, предусмотренной Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" при отсутствии возможности для трудоустройства безработных граждан.

В части установления размера пенсии необходимо отметить следующее: во многих субъектах Российской Федерации установлено, что при минимальном необходимом стаже пенсия за выслугу лет устанавливается в таком размере, чтобы сумма пенсии (пенсий), выплачиваемой (выплачиваемых) в соответствии с федеральным законодательством, и пенсии за выслугу лет составляла 55 (часто встречается также 45) процентов от расчетной суммы, равной либо определенному количеству должностных окладов лица, обратившегося за назначением пенсии (например – 2,3 или 2,8), либо среднему заработку. При этом размер пенсии увеличивается, как правило, на 3 процента за каждый полный год стажа сверх минимального.

2. Изучив соответствующую судебную практику Верховного Суда Российской Федерации, необходимо отметить, что она касается в основном конкретных вопросов применения законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, устанавливающих порядок выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим, в частности касающихся перерасчета пенсии, перерасчета стажа для пенсии, правильного применения оснований ее назначения и т.д.

3. Конституционный Суд Российской Федерации в своих определениях отмечает, что Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" включил право муниципального служащего на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации в круг основных прав муниципального служащего. При этом отношения в области пенсионного обеспечения муниципальных служащих строятся с учетом принципиального единства природы муниципальной службы и государственной гражданской службы, что обусловлено объективной схожестью условий и порядка их прохождения.

Следовательно, условия пенсионного обеспечения муниципальных и государственных гражданских служащих должны быть сходными по своим основным параметрам, хотя и не обязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в целях установления единого подхода в сфере пенсионного обеспечения за выслугу лет для государственных гражданских служащих органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих законодательство большинства субъектов Российской Федерации направлено на урегулирование отдельных положений, касающихся установления, назначения и выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим.

Информация о правоприменительной практике муниципальных

нормативных правовых актов, регулирующих вопросы пенсионного обеспечения за выслугу лет муниципальных служащих

При рассмотрении вопроса пенсионного обеспечения лиц, замещающих должности муниципальной службы, следует отметить, что согласно статье 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статье 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органами местного самоуправления самостоятельно осуществляется формирование, утверждение, исполнение местного бюджета, устанавливаются расходные обязательства муниципального образования, исполняемые за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета.

В этой связи органы местного самоуправления наделены правом самостоятельно устанавливать, изменять порядок и условия предоставления за счет средств местных бюджетов пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы. Таким образом, указанные доплаты устанавливаются в первую очередь в тех муниципальных образованиях, где имеются финансовые возможности местных бюджетов.

Данная позиция подтверждается судебной практикой.

Так, в частности, Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 6 октября 2015 № 2309-О установлено, что органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок предоставления за счет собственных средств для лиц, замещавших должности муниципальной службы, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей.

В Определении Верховного Суда Российской Федерации от 24 августа 2015 года № 16-КГ15-17 указано, что поскольку финансирование пенсии за выслугу лет муниципальных служащих осуществляется за счет собственных доходов соответствующих муниципальных образований, они с учетом бюджетных возможностей могут вводить и изменять порядок и условия выплат такой пенсии муниципальным служащим как в отношении вновь, так и ранее назначенных пенсий.

В ряде муниципальных образований имеются финансовые ресурсы для выплаты доплаты к пенсии данным лицам, а некоторые местные бюджеты могут не выдержать расходов на обеспечение указанных гарантий, в связи с чем в некоторых муниципальных образованиях не рассматривается вопрос об установлении данных выплат или в силу сокращения доходной базы местного бюджета органами местного самоуправления принимаются решения о приостановлении выплаты указанных доплат.

Органы государственной власти не вправе обязать органы местного самоуправления принимать на себя расходные обязательства, исполняемые за счет средств местных бюджетов, в то же время участие субъектов Российской Федерации в регулировании вопросов дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих не выходит за пределы их компетенции.

Участие субъектов Российской Федерации в первую очередь направлено на достижение унификации правового регулирования отношений по пенсионному обеспечению муниципальных служащих и обусловлено целями поддержания необходимого уровня гарантирования пенсионных прав для соответствующей категории граждан с учетом конкретных социально-экономических особенностей субъектов Российской Федерации, включая специфику развития на данной территории отношений местного самоуправления.

Рассматривая законодательство Вологодской области в сфере регулирования отдельных вопросов муниципальной службы, необходимо отметить, что на территории области действует закон области от 9 октября 2007 года № 1663-ОЗ "О регулировании некоторых вопросов муниципальной службы в Вологодской области". В соответствии со статьей 2² указанного закона области установлено соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы области, которым муниципальные образования обязаны руководствоваться при установлении пенсии за выслугу лет муниципальным служащим, в том числе максимального размера указанной пенсии.

В то же время указанный закон области не содержит положений, направленных на установление на территории области единых подходов в сфере регулирования пенсионного обеспечения муниципальных служащих, что в свою очередь позволяет муниципальным образованиям области произвольно подходить к вопросам правового регулирования пенсии за выслугу лет муниципальным служащим.

Результаты проведения мониторинга

В связи с изложенным, а также учитывая выявленные в ходе мониторинга несовершенства регионального правового регулирования в части отсутствия единых подходов и критериев в сфере регулирования пенсионного обеспечения лиц, замещающих должности муниципальной службы, постоянный комитет Законодательного Собрания области по вопросам местного самоуправления полагает необходимым подготовить проект закона области "О внесении изменений в закон области "О регулировании некоторых вопросов муниципальной службы в Вологодской области" в части установления единых подходов правового регулирования отдельных вопросов в сфере пенсионного обеспечения муниципальных служащих.