Постановление Законодательного Собрания Вологодской области от 23.12.2015 № 980

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

О результатах мониторинга правоприменения

закона области от 19 февраля 2008 года № 1758-ОЗ

"О бюджетном процессе в Вологодской области"

Законодательное Собрание области постановляет:

Утвердить прилагаемые результаты мониторинга правоприменения закона области от 19 февраля 2008 года № 1758-ОЗ "О бюджетном процессе в Вологодской области".

Исполняющий обязанности

председателя Законодательного

Собрания области          А.В. Канаев

г. Вологда

23 декабря 2015 года

№ 980

Утверждены

постановлением

Законодательного Собрания

области

от 23.12.2015 № 980

Результаты

мониторинга правоприменения закона области

от 19 февраля 2008 года № 1758-ОЗ

"О бюджетном процессе в Вологодской области"

I. Общие положения

Объект мониторинга – закон Вологодской области от 19 февраля 2008 года № 1758-ОЗ "О бюджетном процессе в Вологодской области" (далее также – закон области № 1758-ОЗ).

Субъект мониторинга – постоянный комитет Законодательного Собрания области по бюджету и налогам (далее – постоянный комитет).

Цель мониторинга Закона области – проведение комплексного изучения деятельности органов государственной власти области и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проекта областного бюджета, проекта бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, а также проведение сравнительного анализа запланированных и полученных результатов действия областного законодательства по теме мониторинга с целью его дальнейшего совершенствования.

II. Сведения о деятельности постоянного комитета

Мониторинг осуществлялся постоянным комитетом в соответствии с планом мероприятий Законодательного Собрания области, утвержденным постановлением Законодательного Собрания области от 24 июня 2015 года № 455.

Постоянным комитетом осуществлены следующие мероприятия.

1. Совместно с правовым управлением Законодательного Собрания области проведен анализ законодательства Вологодской области и законодательства других субъектов Российской Федерации по практике применения законов, регулирующих бюджетный процесс.

2. Совместно с правовым управлением Законодательного Собрания области проведен анализ судебной практики по спорным региональным нормативным правовым актам по теме мониторинга.

3. Проведен анализ проблем, возникающих в ходе правоприменения закона области № 1758-ОЗ, и предложены пути их решения.

4. Проведено заседание постоянного комитета по теме мониторинга.

5. Выработаны предложения по совершенствованию законодательства области по результатам мониторинга.

III. Проведение мониторинга

1. Состояние законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего бюджетный процесс

Законы, регулирующие бюджетный процесс, приняты во всех субъектах Российской Федерации. Большинство законов имеет такое же наименование, как и закон Вологодской области о бюджетном процессе. В 8 субъектах РФ закон имеет наименование – о бюджетном устройстве и бюджетном процессе (город федерального значения Москва, Белгородская область, Кабардино-Балкарская Республика, Пензенская область, Самарская область, Республика Саха (Якутия), Тамбовская область, Республика Коми). В 4 субъектах РФ в наименовании закона указано, что он регулирует также межбюджетные отношения (Чеченская Республика, Приморский край, Республика Дагестан, Республика Хакасия).

Несмотря на разные наименования, законы субъектов РФ о бюджетном процессе сходны по содержанию: предусматривают порядок составления, принятия и исполнения бюджета субъекта РФ, порядок внешней проверки бюджета субъекта РФ, порядок составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, порядок осуществления государственного финансового контроля. При этом в 22 субъектах РФ бюджет субъекта РФ принимается в трех чтениях (например, в Мурманской области, Республике Карелия, Калужской области, Ленинградской области). В остальных субъектах РФ как и в Вологодской области – в двух чтениях.

Имеются законы субъектов РФ, в которых в отличие от закона области № 1758-ОЗ содержатся положения:

1) о бюджетных полномочиях участников бюджетного процесса (в законах 57 субъектов РФ);

2) о бюджетном послании высшего должностного лица субъекта РФ (в законах 6 субъектов РФ: Кировская область, Кемеровская область, Республика Дагестан, Архангельская область, Псковская область, Свердловская область);

3) о предварительном рассмотрении проекта закона о бюджете субъекта РФ (в законах 5 субъектов РФ: Саратовская область, Ярославская область, Республика Хакасия, Республика Коми, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра);

4) о сверке финансовым органом субъекта РФ с органами местного самоуправления исходных данных о финансовой помощи местным бюджетам (Тюменская область и Ставропольский край), о праве органов местного самоуправления вносить свои предложения по изменению и уточнению исходных данных для распределения межбюджетных трансфертов (Пермский край);

5) о рассмотрении постоянными комитетами отчетов о реализации государственных программ субъекта РФ (Псковская область);

6) об официальном опубликовании ежеквартальных сведений о ходе исполнения бюджета субъекта РФ, о численности государственных гражданских служащих и работников государственных учреждений субъекта РФ (Калининградская область, Курганская область, Ярославская область);

7) о порядке проведения публичных слушаний по проекту бюджета субъекта РФ (Ярославская область, Самарская область), о размещении информации на официальном сайте законодательного (представительного) органа в информационно-коммуникационной сети "Интернет" (Кабардино-Балкарская Республика).

Судебная практика Верховного Суда РФ по законам субъектов РФ о бюджетном процессе быстро теряет свою актуальность, так как Бюджетный кодекс РФ постоянно изменяется. Из существующих судебных решений можно отметить следующие:

1) Определение Верховного Суда РФ от 18 августа 2010 года № 65-Г10-1, в котором Суд указал, что установление порядка проведения публичных слушаний по проекту закона об областном бюджете и по проекту закона об утверждении отчета об исполнении областного бюджета отнесено к полномочиям законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации и не может регулироваться актом, принятым органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

2) Определение Верховного Суда РФ от 14 января 2002 года № 78-Г01-89, в котором Суд указал, что положения главы 2 Закона Санкт-Петербурга "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге" (о праве депутатов представлять в администрацию Санкт-Петербурга предложения по расходованию 2 % средств от общего объема доходов бюджета Санкт-Петербурга) свидетельствуют о расширении полномочий органа законодательной власти субъекта Российской Федерации, что находится в противоречии с нормами федерального законодательства;

3) Определение Верховного Суда РФ от 26 июня 2013 года № 44-АПГ13-7, в котором Суд указал, что проект закона субъекта Российской Федерации, связанный с формированием либо изменением финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, может стать предметом рассмотрения законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации только при наличии выраженной позиции высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

4) Определение Верховного Суда РФ от 29 марта 2006 года № 44-Г06-3, в котором Суд указал, что регулирование законом субъекта РФ ответственности за нарушение бюджетного законодательства, а также установление такой ответственности противоречат федеральному законодательству;

5) Определение Верховного Суда РФ от 18 марта 2009 года № 9-Г09-2, в котором Суд указал, что таких функций, как контроль за соблюдением организациями независимо от их организационно-правовых форм условий получения ими налоговых льгот, федеральным законодательством финансовому и контролирующему органу субъекта РФ не предоставлено. Контроль за соблюдением налогового законодательства осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальными органами.

2. Состояние законодательства Вологодской области о бюджетном процессе

В целях повышения качества управления финансами на территории Вологодской области был принят закон Вологодской области от 19 февраля 2008 года № 1758-ОЗ "О бюджетном процессе в Вологодской области" (принят постановлением Законодательного Собрания Вологодской области от 6 февраля 2008 года № 60, опубликован в областной газете "Красный Север" № 23-24, от 23 февраля 2008 года, вступил в силу с 1 января 2008 года).

Закон области № 1758-ОЗ регулирует правоотношения, связанные с деятельностью органов государственной власти области и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проекта областного бюджета, проекта бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, утверждению и исполнению областного бюджета, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Определяет структуру бюджетного законодательства области, основы межбюджетных отношений, формирует понятие резервного фонда области.

По информации Контрольно-счетной палаты Вологодской области, пунктом 1 части 2 статьи 11 закона области от 12 июля 2011 года № 2574-ОЗ "О Контрольно-счетной палате Вологодской области" предусмотрено проведение Контрольно-счетной палатой области экспертно-аналитических мероприятий посредством проведения экспертиз по проектам законов области об областном бюджете и бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования, проектам законов области о внесении в них изменений, результаты которых оформляются в виде заключений.

Частью 1 статьи 22 закона области № 1758-ОЗ установлено, что до рассмотрения в первом чтении проект закона области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, внесенный с соблюдением требований настоящего закона области, направляется в постоянные комитеты и правовое управление Законодательного Собрания области, Контрольно-счетную палату области и представительные органы местного самоуправления области для подготовки заключений и предложений.

В соответствии с частью 6¹ статьи 35 закона области № 1758-ОЗ проект закона области о бюджете территориального государственного внебюджетного фонда на очередной финансовый год и плановый период, внесенный в Законодательное Собрание области с соблюдением требований настоящего закона области, направляется в правовое управление Законодательного Собрания области, Контрольно-счетную палату области для подготовки заключений.

Вместе с тем статьями 26 и 35¹ закона области № 1758-ОЗ не предусмотрено представление в Контрольно-счетную палату области проектов законов области о внесении изменений в закон области об областном бюджете и о внесении изменений в закон области о бюджете территориального государственного внебюджетного фонда на очередной финансовый год и плановый период для подготовки заключений.

Кроме того, согласно пункту 8 статьи 142 Регламента Законодательного Собрания Вологодской области, утвержденного постановлением Законодательного Собрания области от 30 июня 2010 года № 502, проекты законов области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, о внесении изменений в закон области об областном бюджете на текущий финансовый год и плановый период, об исполнении областного бюджета рассматриваются в порядке и сроки, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации и законом области № 1758-ОЗ.

Бюджетный кодекс Российской Федерации не регулирует порядок внесения изменений в вышеуказанные законы субъекта Российской Федерации. Закон области № 1758-ОЗ определяет лишь перечень документов, представляемых одновременно с проектами законов области о внесении изменений в закон области об областном бюджете и о внесении изменений в закон области о бюджете территориального государственного внебюджетного фонда на очередной финансовый год и плановый период, а также срок рассмотрения проекта закона области о внесении изменений в закон области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

С учетом изложенного в статьях 26 и 35¹ закона области № 1758-ОЗ предлагается определить порядок рассмотрения проектов законов области о внесении изменений в закон области об областном бюджете и о внесении изменений в закон области о бюджете территориального государственного внебюджетного фонда на очередной финансовый год и плановый период, в том числе предусмотрев их направление в Контрольно-счетную палату области для подготовки соответствующего заключения.

Также по мнению Контрольно-счетной палаты области необходимо рассмотреть вопрос о включении в закон области № 1758-ОЗ положений, определяющих поименованный список участников бюджетного процесса областного уровня и перечень их полномочий. В подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации (например, Республике Карелия, Республике Коми, Архангельской области, Калининградской области, Ленинградской области, Новгородской области, Псковской области, г. Санкт-Петербурге, Ненецком автономном округе и др.) в законах о бюджетном процессе соответствующие нормы содержатся.

Согласно экспертному заключению управления Министерства юстиции Российской Федерации по Вологодской области от 4 августа 2015 года № 35/02-4200 указанный нормативный правовой акт не содержит положений, противоречащих федеральному законодательству, коррупциогенных факторов не выявлено. Вместе с тем с 1 января 2016 года вступают силу изменения в Бюджетный кодекс РФ, в т.ч. в статью 184² (Документы и материалы, представляемые одновременно с проектом бюджета). Данное предложение отражено в действующей редакции закона, изменение внесено 8 октября 2015 года.

3. Информация о правоприменительной практике закона области

"О бюджетном процессе в Вологодской области"

Согласно постановлению Правительства области от 16 августа 2005 года № 882 "Об утверждении Положения о Департаменте финансов Вологодской области" Департамент финансов области реализует полномочия финансового органа области как субъекта Российской Федерации в сфере бюджетных правоотношений, в том числе составляет проект областного бюджета, организует исполнение областного бюджета. В рамках исполнения указанных полномочий Департамент финансов области осуществляет систематический анализ закона области от 19 февраля 2008 года № 1758-ОЗ "О бюджетном процессе в Вологодской области" на предмет приведения в соответствие с федеральным законодательством, устранения невостребованных или не применимых на практике положений указанного закона, повышения качества изложения нормативного материала.

Так, в 2014-2015 годах проводилась работа по приведению норм рассматриваемого закона области № 1758-ОЗ в соответствие с Федеральным законом от 4 октября 2014 года № 283-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 30 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" и Федеральным законом от 22 октября 2014 года № 311-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации". В связи с этим в 2014 году подготовлен и принят закон области от 5 декабря 2014 года № 3516-ОЗ "О внесении изменений в закон области "О бюджетном процессе в Вологодской области". В целях осуществления данной работы в 2015 году принято распоряжение Департамента финансов области от 17 декабря 2014 года № 466, которое утверждает план мероприятий по приведению областного законодательства в соответствие с названными выше изменениями федеральных законов.

IV. Результаты проведения мониторинга

По результатам проведения мониторинга, а также правовой экспертизы закона области "О бюджетном процессе в Вологодской области" постоянный комитет предлагает следующее.

1. В статьях 26 и 35¹ закона области № 1758-ОЗ определить порядок рассмотрения проектов законов области о внесении изменений в закон области об областном бюджете и о внесении изменений в закон области о бюджете территориального государственного внебюджетного фонда на очередной финансовый год и плановый период, в том числе предусмотрев их направление в Контрольно-счетную палату области для подготовки соответствующего заключения.

2. Часть 2 статьи 17 закона области № 1758-ОЗ дополнить вторым предложением следующего содержания: "В случаях, предусмотренных законом области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, государственные внутренние заимствования области от имени Вологодской области могут осуществляться Департаментом финансов области.".

3. Предусмотреть в законе области № 1758-ОЗ механизм предварительного рассмотрения проектов государственных программ в рамках "нулевых" чтений областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

В связи с изложенным постоянный комитет полагает необходимым в 2016 году рассмотреть возможность внесения изменений в закон области "О бюджетном процессе в Вологодской области".