Постановление Думы Московской области от 24.12.2015 № 21/151-П

МОСКОВСКАЯ ОБЛАСТЬ

ДУМА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 24 декабря 2015 г.  № 21/151-П

Об итогах мониторинга правоприменения статьи 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Рассмотрев Отчет о проведенном мониторинге правоприменения статьи 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с пунктом 15 Положения о порядке проведения правового мониторинга в Московской областной Думе, утвержденного постановлением Московской областной Думы от 13.12.2012 № 25/37-П, Московская областная Дума

постановила:

1. Принять к сведению Отчет о проведенном мониторинге правоприменения статьи 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». (Приложение.)

2. Поручить Комитету по местному самоуправлению разработать:

1) проект закона Московской области «О поддержке территориального общественного самоуправления в Московской области»;

2) законодательную инициативу по внесению изменений в статью 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

3) законодательную инициативу по внесению изменений в Гражданский Кодекс Российской Федерации.

3. Опубликовать настоящее постановление в средствах массовой информации и разместить на официальном сайте Московской областной Думы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

4. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на первого заместителя Председателя Московской областной Думы Юдакова С.В.

Председатель

Московской областной Думы                                                И.Ю. Брынцалов

Приложение к постановлению

Московской областной Думы

от 24 декабря 2015 г.  № 21/151-П

Отчет

о проведенном мониторинге правоприменения статьи 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

I. Общие положения

Основания проведения мониторинга правоприменения статьи 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – мониторинг):

Указ Президента Российской Федерации от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»;

Закон Московской области № 46/2012-ОЗ «О правовом мониторинге в Московской области»;

постановление Московской областной Думы от 13.12.2012 № 25/37-П «О Положении о порядке проведения правового мониторинга в Московской областной Думе»;

постановление Московской областной Думы  от 23.04.2015 № 25/125-П «О проведении мониторинга правоприменения статьи 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

постановление Московской областной Думы от 22.01.2015 № 19/112-П «О плане мероприятий Московской областной Думы по реализации основных положений Послания Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 года»;

постановление Московской областной Думы от 26.03.2015 № 27/121-П «О плане работы Московской областной Думы на 2 квартал 2015 года»;

постановление Московской областной Думы от 25.06.2015 № 10/133-П «О плане работы Московской областной Думы на 3 квартал 2015 года».

Цель проведения мониторинга:

комплексное изучение правового обеспечения и практики организации и деятельности территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях Московской области;

оценка эффективности реализации норм статьи 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ);

подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и Московской области в части вопросов организации и деятельности территориального общественного самоуправления.

Объект мониторинга: статья 27 Федерального закона № 131-ФЗ.

Субъект мониторинга: Московская областная Дума.

Период проведения мониторинга: с 1 января 2015 года по 30 сентября 2015 года.

Срок проведения мониторинга: 2–4 кварталы 2015 года.

II. Деятельность комиссии по мониторингу

Мониторинг осуществлялся комиссией по мониторингу, созданной постановлением Московской областной Думы от 23.04.2015 № 25/125–П «О проведении мониторинга правоприменения статьи 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Комиссия по мониторингу), в следующем составе:

Юдаков С.В. – депутат Московской областной Думы, член фракции «ЕДИНАЯ РОССИЯ»;

Наумов А.А. – депутат Московской областной Думы, член фракции КПРФ;

Волнушкин А.Н. – депутат Московской областной Думы, член фракции «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ»;

Калтайс А.В. – депутат Московской областной Думы, член фракции ЛДПР;

Орда В.В. – руководитель аппарата Комитета по местному самоуправлению Московской областной Думы;

Мерцалова Т.С. – консультант отдела правовой экспертизы Государственно-правового управления Московской областной Думы.

По согласованию с Губернатором Московской области в состав Комиссии по мониторингу включены:

Ковалевская А.С. – консультант отдела нормативных правовых актов Правового управления Губернатора Московской области;

Сердюкова Ю.Е. – заместитель заведующего отделом по взаимодействию с представительными и исполнительными органами местного самоуправления Главного управления территориальной политики Московской области.

По предложению Совета муниципальных образований Московской области в состав Комиссии по мониторингу включен Иванов О.Б. – исполнительный директор Совета муниципальных образований Московской области.

Председателем Комиссии по мониторингу избран Наумов А.А. – депутат Московской областной Думы, член фракции КПРФ.

Комиссией по мониторингу был утвержден План проведения мониторинга, который предусматривал проведение анкетирования муниципальных образований Московской области, выездного заседания Комиссии по мониторингу и круглого стола на тему «Состояние и перспективы территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях Московской области».

Утвержденные Комиссией по мониторингу анкеты были направлены в муниципальные образования. Информация, полученная из муниципальных образований, была обобщена и проанализирована.

За время проведения мониторинга Комиссией по мониторингу проведено три заседания, в том числе одно выездное заседание в городе Мытищи Московской области.

В рамках проведения мониторинга был проведен круглый стол на тему «Состояние и перспективы территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях Московской области», в котором приняли участие депутаты Московской областной Думы, члены Экспертного совета Московской областной Думы, представители Совета муниципальных образований Московской области, депутаты Советов депутатов муниципальных образований Московской области, председатели территориальных общественных самоуправлений, действующих в муниципальных образованиях Московской области.

III. Проведение мониторинга

Под территориальным общественным самоуправлением в соответствии со статьей 27 Федерального закона № 131-ФЗ понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения.

Право граждан на территориальное общественное самоуправление закреплено Уставом Московской области, статьей 72 которого устанавливается, что порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Важность института территориального общественного самоуправления обусловлена тем, что территориальное общественное самоуправление, как одна из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления является эффективным способом вовлечения населения в решение актуальных проблем. По степени развитости территориального общественного самоуправления можно судить о степени зрелости гражданского общества, о способности населения решать местные вопросы без вмешательства государства.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.

Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.

Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах подъездов многоквартирных жилых домов; многоквартирных жилых домов; групп жилых домов; жилых микрорайонов; сельских населенных пунктов, не являющихся поселениями; иных территорий проживания граждан.

Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующих поселений. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

Следует отметить, что  соответствии с подпунктом 2 пункта 3 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в организационно-правовых формах общественных организаций, к которым относятся в том числе политические партии и созданные в качестве юридических лиц профессиональные союзы (профсоюзные организации), общественные движения, органы общественной самодеятельности, территориальные общественные самоуправления. Таким образом, ГК РФ не предусматривает в качестве самостоятельной организационно-правовой формы территориального общественного самоуправления, при этом, в отличие от ранее действовавшей редакции, содержит закрытый перечень некоммерческих юридических лиц.

При этом для общественных организаций (статьи 123⁴–123⁷ ГК РФ) и в целом для корпоративных некоммерческих организаций (§ 6 ГК РФ) предусматривает обязательное (фиксированное) членство. В то же время юридическая конструкция территориального общественного самоуправления, закрепленная в статье 27 Федерального закона № 131-ФЗ, фиксированного членства не предусматривает.

Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся:

установление структуры органов территориального общественного самоуправления;

принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений;

избрание органов территориального общественного самоуправления;

определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;

утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении;

рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления:

представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;

обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;

могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;

вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

Уставом территориального общественного самоуправления определяются: территория, на которой оно осуществляется; цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления; порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления; порядок принятия решений; порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами; порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления.

Условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Таким образом, органы местного самоуправления регулируют большинство вопросов, связанных с деятельностью территориального общественного самоуправления.

IV. Результаты мониторинга

По результатам мониторинга установлено, что в муниципальных образованиях Московской области зарегистрировано более 400 территориальных общественных самоуправлений. Из них только 20 имеют статус юридического лица.

В границах территорий, на которых действуют территориальные общественные самоуправления, проживает более 500 тысяч человек.

Основными направлениями деятельности территориальных общественных самоуправлений являются: управление недвижимым имуществом, благоустройство территории, жилищно-коммунальное хозяйство, работа с населением по решению социальных проблем, организация досуга, осуществление деятельности в области просвещения, культуры и искусства, участие в благотворительной деятельности, осуществление общественного контроля, оказание содействия правоохранительным органам в поддержании общественного порядка, решение иных вопросов.

Право граждан на создание территориального общественного самоуправления закреплено в уставах всех муниципальных образований Московской области. При этом в большинстве муниципальных образований, принявших участие в анкетировании, представительными органами муниципальных образований приняты нормативные правовые акты, регулирующие порядок создания территориальных общественных самоуправлений и регистрации их уставов.

Комиссия по мониторингу отмечает положительный опыт организации и деятельности территориальных общественных самоуправлений в городских округах: Балашиха, Дзержинский, Домодедово, Котельники, Подольск, а также в поселениях, входящих в состав Коломенского, Сергиево-Посадского, Ступинского, Чеховского муниципальных районов.

При этом в поселениях ряда муниципальных районов – Воскресенского, Истринского, Клинского, Пушкинского, Шатурского и некоторых других, несмотря на наличие правовой базы, территориальные общественные самоуправления не созданы.

В ходе мониторинга в ряде муниципальных образований Московской области выявлена практика участия территориальных общественных самоуправлений в реализации муниципальных программ, таких как:

подпрограмма «Развитие и координация территориального общественного самоуправления (ТОС) в муниципальном образовании «Городской округ Дзержинский» на 2015–2019 годы» муниципальной программы «Муниципальное управление в муниципальном образовании «Городской округ Дзержинский» на 2015–2019 годы» (утверждена решением Совета депутатов городского округа Дзержинский от 14.10.2014 № 730-ПГА);

программа «Эффективная власть городского поселения Мытищи на период 2014–2018 г.г.» (утверждена постановлением Администрации городского поселения Мытищи Мытищинского муниципального района от 18.11.2013 № 1866);

программа «Муниципальное управление в городском поселении Кубинка на 2015–2019 годы» (утверждена постановлением Администрации городского поселения Кубинка Одинцовского муниципального района от 06.11.2014 № 5);

муниципальная целевая программа «Капитальный ремонт жилищного фонда и поддержка жилищного фонда с высоким уровнем износа на территории городского поселения Сергиев Посад на 2015–2019 годы» (утверждена постановлением Главы городского поселения Сергиев Посад Сергиево-Посадского муниципального района от 24.02.2015 № 62).

Участие представителей территориального общественного самоуправления в программах муниципальных образований осуществляется в следующих формах:

подготовка предложений для включения в муниципальную программу;

участие в заседаниях профильных комитетов и комиссий Советов депутатов муниципальных образований;

участие в публичных слушаниях по утверждению муниципальных программ;

участие в осуществлении контроля за качеством и сроками выполнения муниципальных программ.

Вместе с тем, в ходе мониторинга не получено данных о реализации территориальными общественными самоуправлениями права вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов.

В ходе выездного заседания, прошедшего 23 июня 2015 года в городе Мытищи Московской области, Комиссия по мониторингу познакомилась с практикой деятельности территориальных общественных самоуправлений в городском поселении Мытищи Мытищинского муниципального района. Был изучен более чем десятилетний опыт активного участия территориальных общественных самоуправлений в решении вопросов благоустройства территорий, работы с молодежью, культурно-просветительской деятельности, массового спорта и многих других вопросов.

При этом отмечалось тесное взаимодействие органов местного самоуправления (администрации, Совета депутатов) с руководителями и активистами территориальных общественных самоуправлений. Это позволяет реализовывать инициативы территориальных общественных самоуправлений и повышать эффективность деятельности органов местного самоуправления.

В процессе мониторинга отмечалось, что финансирование деятельности территориальных общественных самоуправлений происходит преимущественно за счет собственных средств граждан, спонсорской помощи, благотворительных пожертвований. Вместе с тем, есть примеры финансирования отдельных мероприятий, организуемых и проводимых территориальными общественными самоуправлениями за счет местных бюджетов, например, путем выделения субсидий некоммерческим организациям, путем заключения гражданско-правовых договоров с председателями территориальных общественных самоуправлений и иными способами.

Основными предложениями по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы организации и деятельности территориального общественного самоуправления, являются:

упрощение процедуры организации территориального общественного самоуправления;

урегулирование вопроса организационно-правовой формы территориального общественного самоуправления как юридического лица;

установление перечня вопросов, решение которых должно согласовываться с органами территориального общественного самоуправления;

закрепления на законодательном уровне института старост;

установление возможности финансирования из местных бюджетов мероприятий, проводимых территориальным общественными самоуправлениями во взаимодействии с органами местного самоуправления.

V. Выводы и предложения

Подводя итоги мониторинга, Комиссия по мониторингу считает целесообразным отметить следующее.

В Московской области имеется значительный положительный опыт организации и деятельности  территориального общественного самоуправления, который необходимо пропагандировать и распространять.

Вместе с тем, состояние территориального общественного самоуправления показывает необходимость государственной, в том числе, финансовой его поддержки, а также упрощения на законодательном уровне порядка организации и деятельности территориального общественного самоуправления.

  Не везде налажено взаимодействие органов территориального общественного самоуправления с органами местного самоуправления. В условиях проходящего в Московской области укрупнения муниципальных образований территориальное общественное самоуправление может стать серьезным партнером в решении органами местного самоуправления вопросов местного значения.

Отмечается дефицит методических рекомендаций, которые помогали бы энтузиастам территориального общественного самоуправления в практической деятельности, а также учебных программ по подготовке специалистов в этой сфере. Необходима систематизация и обобщение практики успешной организации и деятельности территориального общественного самоуправления и распространение такого положительного опыта в муниципальных образованиях.

В целях решения выявленных проблем в сфере организации и деятельности территориального общественного самоуправления Комиссия по мониторингу предлагает поручить Комитету по местному самоуправлению Московской областной Думы:

в 1 квартале 2016 года разработать и внести на рассмотрение Московской областной Думы проект закона Московской области «О поддержке территориального общественного самоуправления в Московской области»;

в 1 квартале 2016 года подготовить и внести на рассмотрение Московской областной Думы проект законодательной инициативы Московской областной Думы о внесении изменений в статью 27 Федерального закона № 131-ФЗ в части уменьшения доли жителей территорий,  на которых осуществляется территориальное общественное самоуправление, при которой собрание жителей считается правомочным, а также возможность проведения таких собраний в заочной форме;

в 1 квартале 2016 года подготовить и внести на рассмотрение Московской областной Думы проект законодательной инициативы Московской областной Думы о внесении изменений в Гражданский Кодекс Российской Федерации в части уточнения организационно-правовой формы территориального общественного самоуправления;

в 1–2 кварталах 2016 года проанализировать документы, регламентирующие деятельность территориальных общественных самоуправлений, и на их основе подготовить типовые образцы, таких документов, разместив их на сайте Московской областной Думы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».