Площадкой для отработки задач такой модели должен стать проект Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства по централизации (специализации) полномочий (функций) по ведению бюджетного учета и формированию отчетности путем передачи полномочий по ведению бюджетного учета, составлению бюджетной отчетности (консолидированной бюджетной отчетности), начислению и выплате заработной платы от федеральных органов исполнительной власти (подведомственных им учреждений) центру компетенции в лице Федерального казначейства, реализация которого началась с 2018 года.
С учетом наделения Федерального казначейства указанными полномочиями потребуется изменение подходов к его организационно-функциональной модели в части полномочий по санкционированию расходов и контролю в финансово-бюджетной сфере.
Результатами первого этапа внедрения систем внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита являются:
законодательное закрепление бюджетных полномочий главных администраторов бюджетных средств по осуществлению внутреннего финансового контроля и аудита;
установление Правил осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации) внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 марта 2014 г. № 193 "Об утверждении Правил осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации) внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и о внесении изменения в пункт 1 Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2014 г. № 89";
осуществление Министерством финансов Российской Федерации методического руководства по вопросам проведения внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;
наличие у главных администраторов бюджетных средств ведомственных правовых актов, регламентирующих организацию и осуществление внутреннего финансового контроля, а также структурных подразделений внутреннего финансового аудита.
Однако в настоящее время полноценному развитию внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита препятствуют:
избыточная формализация процедур контроля;
искусственное обособление контроля в рамках существующей управленческой структуры и формальный подход к его осуществлению, в результате чего выявляемые системные недостатки не устраняются, а сам внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит зачастую дублирует деятельность органов государственного финансового контроля;
нераспространение внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита на процедуры, осуществляемые в рамках исполнения полномочий финансового органа, получателя бюджетных средств, а также бюджетных и автономных учреждений;
недостаточное использование инструментов оценки бюджетных рисков и управления ими.
Основными задачами по развитию систем внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита на предстоящую перспективу являются:
автоматизация процедур внутреннего финансового контроля;
расширение сферы осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита (неохваченные бюджетные полномочия);
разработка и внедрение единой системы обучения, повышения квалификации и сертификации сотрудников организаций государственного сектора в области управления бюджетными рисками и внутреннего финансового аудита;
формирование полноценных систем внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, предполагающих не только определение и проведение контрольных действий (проверок) в отношении бюджетных процедур с учетом оценки рисков, но и проведение системной работы по устранению причин и условий реализации рисков, приводящих к грубым нарушениям в финансово-бюджетной сфере и недостижению целевых значений показателей качества финансового менеджмента.
По результатам решения указанных задач и с учетом практики организации и осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита отдельными участниками бюджетного процесса предлагается перейти от внутреннего финансового аудита к осуществлению полноценного внутреннего аудита, который обеспечивает:
охват всех аспектов деятельности организаций сектора государственного управления;
определение конкретных мер по повышению эффективности их деятельности во взаимосвязи с объемами бюджетных ассигнований, утвержденных в целях финансового обеспечения выполнения возложенных на них полномочий;
гармонизацию систем ведомственного контроля и контроля учредителя.
За последние годы предприняты значительные усилия по совершенствованию правовых и организационных основ осуществления внутреннего государственного финансового контроля. Формирование нормативной правовой базы, регулирующей осуществление деятельности органов внутреннего государственного финансового контроля, находится в завершающей стадии.
К числу основных проблем в сфере проведения внутреннего государственного финансового контроля относятся:
недостаточная правовая определенность сферы внутреннего государственного финансового контроля (формально за его рамками остаются полномочия по финансовому контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, контролю за использованием средств в сфере жилищно-коммунального хозяйства, не решаются вопросы дублирования контрольной деятельности органов внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, эффективного взаимодействия органов внутреннего государственного финансового контроля с ведомственными системами внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита);
недостаточный уровень кадрового обеспечения органов внутреннего государственного финансового контроля.
В рамках дальнейшего развития внутреннего государственного финансового контроля предстоит обеспечить:
развитие механизмов взаимного признания (непризнания) органами внешнего государственного финансового контроля и органами внутреннего государственного финансового контроля результатов контрольной деятельности этих органов;
постепенную переориентацию внутреннего государственного финансового контроля на упреждающий контроль с применением автоматизированных механизмов выявления признаков нарушений (это подразумевает кардинальное сокращение временного разрыва между моментом совершения нарушений и моментом их выявления, пресечения и устранения), а также информирования о них объектов контроля и контролирующих органов;
совершенствование риск-ориентированного подхода к планированию контрольной деятельности, в том числе обеспечение выбора интенсивности (формы, продолжительности, периодичности и направленности) проведения контрольных действий в зависимости от степени надежности (уровня рискоемкости) деятельности объекта контроля в финансово-бюджетной сфере и применения индикаторов уровня риска в их деятельности;
обеспечение непрерывного процесса систематизации, анализа, обработки и мониторинга результатов проводимых контрольных мероприятий, а также мониторинга своевременного устранения нарушений, выявленных в ходе проведенных контрольных мероприятий, и принятие объектами контроля мер, направленных на их недопущение впредь;
повышение степени участия главных распорядителей бюджетных средств, государственных заказчиков в системе внутреннего государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств, а также их взаимодействия с контрольно-надзорными органами;
взаимный обмен информацией о результатах контрольных мероприятий, проведенных органами финансового контроля, включая информацию о выявляемых рисках в финансово-бюджетной сфере, в том числе с использованием информационных систем;
единство подходов к управлению рисками в финансово-бюджетной сфере на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, в том числе с применением взаимосвязанных карт рисков органов государственного финансового контроля и ведомственного контроля (внутреннего финансового аудита) с организацией информационного обмена о результатах контрольной деятельности и выявляемых рисках в финансово-бюджетной сфере.
Открытость бюджетного процесса и вовлечение в него институтов гражданского общества способствуют повышению эффективности бюджетных расходов и соответствуют лучшей мировой практике.
Основными результатами ранее проведенной работы в области повышения открытости бюджетного процесса являются:
формирование и представление на постоянной основе в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в понятной для граждан форме;
повышение бюджетной грамотности населения в Российской Федерации;
содействие представлению субъектами Российской Федерации в открытом доступе значительного объема бюджетных данных;
расширение охвата и развитие практик вовлечения граждан в бюджетный процесс (инициативного бюджетирования) в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
С 2014 года осуществляется информационное наполнение единого портала бюджетной системы Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - единый портал) как ключевого инструмента, обеспечивающего прозрачность и открытость бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, бюджетного процесса и финансового состояния публично-правовых образований для общества, а также официального источника информации. Единый портал был введен в эксплуатацию в 2015 году, а начиная с 1 января 2018 г. информационное наполнение единого портала осуществляется и субъектами Российской Федерации.
В соответствии с требованиями статьи 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации обеспечена возможность представления ряда документов и материалов, направляемых в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (за исключением документов и сведений, отнесенных к государственной тайне либо носящих конфиденциальный характер), в электронном виде на едином портале. При этом на едином портале размещаются не только указанные документы и материалы, но и сам проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, что обеспечивает полноту представления информации и удобство оперирования информацией в электронном виде. Сервисы единого портала также предоставляют возможность расширенной аналитической работы с информацией - формирование различных аналитических срезов информации и представление информации с использованием картографической основы и в графическом формате.
При планировании дальнейших шагов в области открытости бюджетного процесса и вовлечения в него институтов гражданского общества необходимо учитывать:
невысокую востребованность различными слоями населения открытых бюджетных данных, сопровождаемую постоянным повышением требований стандартов (рекомендаций) международных организаций;
слабую информированность граждан о наличии единого портала и его возможностях;
дефицит практической значимости для граждан инструментов и механизмов открытости деятельности органов государственной власти;
сложный формат представления целей, задач и результатов деятельности органов государственной власти (в том числе в сфере управления общественными финансами), препятствующий росту уровня интереса и доверия граждан к публикуемой информации;
отсутствие обратной связи с населением по вопросам управления общественными финансами;
отсутствие координации действий разных ведомств по внедрению механизмов вовлечения граждан в государственное (муниципальное) управление и решение вопросов социально-экономического развития территорий;
отсутствие комплексного правового регулирования инициативного бюджетирования в Российской Федерации;
недостаточно развитую информационную поддержку инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и, как следствие, недостаточную информированность граждан о реализации программ по инициативному бюджетированию.
В связи с этим для повышения открытости бюджетного процесса и дальнейшего вовлечения в него институтов гражданского общества необходимы:
развитие системы общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов, положения которых затрагивают интересы граждан, изложение наиболее социально значимых проектов нормативных правовых актов в формате, понятном для широкой общественности;
обеспечение понятности для широкой общественности информации, публикуемой на официальных информационных ресурсах о результатах деятельности органов государственной власти, в том числе по управлению государственными финансами;
развитие системы публичных слушаний по проектам бюджетов и отчетам об их исполнении, а также совершенствование механизмов рассмотрения и учета предложений граждан, высказанных при их проведении;
определение правовых основ инициативного бюджетирования и наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления полномочиями по установлению особенностей реализации инициативного бюджетирования;
включение инициативного бюджетирования в состав возможных механизмов реализации различных мероприятий, направленных в том числе на развитие городской среды;
разработка методических рекомендаций для органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и граждан по подготовке и реализации проектов инициативного бюджетирования;
обобщение и распространение лучших региональных (муниципальных) практик реализации проектов инициативного бюджетирования;
формирование и обеспечение свободного доступа к обучающим и информационным материалам по практикам инициативного бюджетирования для граждан - потенциальных участников этих практик и их организаторов, а также популяризация среди различных слоев населения знаний по бюджетной тематике и инструментов участия в управлении общественными финансами, а также популяризация общественного контроля.
Особое внимание необходимо уделить совершенствованию форматов представления бюджетов для граждан и отчетов о результатах исполнения бюджетов.
Совершенствование принципов представления информации предусматривает переход от размещения брошюр в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" к использованию возможностей единого портала как основного инструмента, обеспечивающего прозрачность и открытость бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с использованием современных интерактивных инструментов визуального представления информации. Для этого необходимо обеспечение постоянной актуализации информационного ресурса единого портала, наполнение его данными субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также популяризация информации, размещаемой на едином портале.
X. Развитие межбюджетных отношений
Поддержка субъектов Российской Федерации, в том числе повышение доходной базы и обеспечение устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также повышение прозрачности и предсказуемости планирования межбюджетных трансфертов являются приоритетными направлениями государственной политики в сфере межбюджетных отношений.
С 2014 по 2017 год доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации имеют положительную динамику. Темп роста доходов составил от 104,5 процента в 2015 году до 108,4 процента в 2017 году. За 4 года доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации выросли более чем на 20 процентов. Основной рост приходится на налоговые и неналоговые доходы - более 25 процентов за 4 года.
Совместная работа Правительства Российской Федерации и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по повышению налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, а также по сдерживанию расходов указанных бюджетов (их темп прироста за 4 года составил 15,6 процента, а темп прироста по доходам - 20,8 процента) позволила сократить дефицит консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
Количество субъектов Российской Федерации, бюджеты которых исполнены с профицитом, увеличилось с 11 в 2014 году до 38 в 2017 году, а исполненных с дефицитом - сократилось с 74 в 2014 году до 47 в 2017 году.
В 2012 - 2014 годах реализованы меры по совершенствованию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях и поэтапному повышению в 2013 - 2016 годах бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В результате принятых мер в 2013 - 2017 годах в доходы местных бюджетов зачислялись отдельные налоговые и неналоговые доходы, поступавшие ранее в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации. За 2013 - 2017 годы объем таких дополнительных поступлений в местные бюджеты составил 227,4 млрд. рублей.
Разрыв в уровне бюджетной обеспеченности между 10 наиболее обеспеченными и 10 наименее обеспеченными субъектами Российской Федерации за 5 лет, с 2014 по 2018 год, сократился с 6,2 до 5,6 раза.
В 2016 году принято решение о централизации 1 процента налога на прибыль организаций на 2017 - 2020 годы. Объем прироста 1 процента налога, централизованного в федеральный бюджет, направляется на увеличение объемов дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.
Предоставление из федерального бюджета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации позволяет сократить указанный разрыв в уровне бюджетной обеспеченности между субъектами Российской Федерации.
В 2014 - 2017 годах проводилось замещение дорогих рыночных заимствований субъектов Российской Федерации более дешевыми бюджетными кредитами из федерального бюджета. Ставка по бюджетным кредитам составляет 0,1 процента.
В целях снижения долговой нагрузки бюджетов субъектов Российской Федерации в 2017 году проведена реструктуризация задолженности по бюджетным кредитам 73 субъектов Российской Федерации, что способствовало созданию условий для стабилизации и снижения долговой нагрузки бюджетов субъектов Российской Федерации.
Кроме того, осуществлялось оказание методологической поддержки и формирование рекомендаций по росту доходов, оптимизации расходов и совершенствованию долговой политики субъектов Российской Федерации при разработке программ оздоровления государственных финансов субъектов Российской Федерации, имеющих высокий уровень долговой нагрузки.
Реализация указанных мер способствовала снижению объема дефицита и государственного долга регионов.
За последние несколько лет в области межбюджетных отношений также был реализован ряд мер, направленных на повышение качества планирования расходов. Если раньше основной объем межбюджетных трансфертов распределялся в течение всего года, что способствовало образованию остатков неиспользованных бюджетных ассигнований, то в настоящее время основной объем межбюджетных трансфертов распределяется между субъектами Российской Федерации федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, что позволяет минимизировать риски неопределенности при формировании бюджетов субъектов Российской Федерации. Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" распределено 86,2 процента межбюджетных трансфертов, в том числе распределены все субсидии (93) и все субвенции.
В 2016 - 2017 годах в бюджетный процесс на постоянной основе был введен механизм предоставления целевых межбюджетных трансфертов в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств по расходам получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации с перечислением таких межбюджетных трансфертов органом Федерального казначейства по поручению получателя средств федерального бюджета. Это позволило обеспечить усиление контроля за использованием целевых межбюджетных трансфертов и их предоставление в объеме, необходимом для оплаты соответствующих денежных обязательств.
При этом с 2017 года перечисление Федеральным казначейством из федерального бюджета субсидий бюджету субъекта Российской Федерации осуществляется в пределах суммы, необходимой для софинансирования оплаты денежных обязательств получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации, с учетом установленного для соответствующего субъекта Российской Федерации уровня софинансирования. Такой порядок предоставления субсидий обеспечил безусловное соблюдение субъектами Российской Федерации установленного для них уровня софинансирования.
В целях обеспечения распределения субсидий Правительством Российской Федерации ежегодно утверждаются на очередной финансовый год и плановый период предельные уровни софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации. При этом ранее утвержденные предельные уровни не подлежат изменению, что позволяет повысить прозрачность и предсказуемость планирования расходов регионами и не дестимулировать регионы при росте налогового потенциала и повышении уровня расчетной бюджетной обеспеченности.
В целях реализации национальных проектов предусмотрено установление более высокого предельного уровня софинансирования из федерального бюджета (до 99 процентов) при предоставлении субсидий в рамках реализации национальных (федеральных) проектов.
Вместе с тем остается ряд нерешенных проблем, препятствующих развитию межбюджетных отношений.
В области системы разграничения полномочий в целях уточнения и совершенствования полномочий уровней публичной власти проводится инвентаризация федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, устанавливающих требования к осуществлению собственных полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в отраслях экономики и социальной сферы.
По результатам анализа 109 полномочий установлено, что 85 полномочий субъектов Российской Федерации (около 77 процентов), закрепленных Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в качестве собственных полномочий субъектов Российской Федерации, дополнительно регулируются 280 нормативными правовыми актами Российской Федерации, из которых 105 - федеральные законы, 10 - указы Президента Российской Федерации, 141 - нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации и 24 - акты федеральных органов исполнительной власти.
Кроме того, подходы к оценке субъектами Российской Федерации потребности в финансовом обеспечении собственных полномочий и действующие механизмы финансового обеспечения таких полномочий зачастую не коррелируют друг с другом.
В области повышения качества финансового управления, несмотря на позитивные результаты исполнения консолидированных бюджетов в 2017 году, в ряде регионов сохраняется напряженная ситуация с финансовой дисциплиной, государственным долгом, дефицитом и ростом задолженности по бюджетным обязательствам.
Причиной роста государственного долга и просроченной кредиторской задолженности зачастую является ежегодное нереалистичное планирование доходов и расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также отсутствие грамотно выстроенных приоритетов в бюджетной политике.
Кроме того, на сегодняшний день отмечается недостаточная предсказуемость определения объемов межбюджетных трансфертов, планируемых к предоставлению из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в плановый период, а также неравномерность доведения указанных трансфертов в течение финансового года.
В области организации местного самоуправления сохраняется значительная дифференциация бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Отмечается невысокая эффективность решения вопросов местного значения на территориях небольших муниципальных образований в связи с низким доходным потенциалом и обязательствами по решению стандартного набора вопросов местного значения независимо от объемов собственных ресурсов и размера территории муниципального образования, наличием условий, сдерживающих процесс преобразования (укрупнения) муниципальных образований, и отсутствием межмуниципальных связей.
Установлено неоднозначное правовое регулирование содержания вопросов местного значения, полномочий и прав органов местного самоуправления, снижающее эффективность бюджетных расходов.
Таким образом, необходимо принять меры для решения проблем, препятствующих развитию межбюджетных отношений.
В целях повышения эффективности системы разграничения полномочий планируется принятие следующих мер:
инвентаризация регулирующего воздействия актов, принятых на федеральном уровне, вплоть до отмены отдельных актов, устанавливающих излишнее регулирование;
уточнение разграничения полномочий между публично-правовыми образованиями (с соответствующими уточнениями их финансового обеспечения и разграничением доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации);
передача на федеральный уровень отдельных полномочий субъектов Российской Федерации, исполнение которых более эффективно на федеральном уровне.
Для совершенствования определения объемов средств, предоставляемых на реализацию полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, планируется совершенствование методики определения расчетного объема расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на финансовое обеспечение реализации этих полномочий в целях учета особенностей их реализации в субъектах Российской Федерации.
Результаты инвентаризации расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на основе расчетных объемов могут быть использованы при предоставлении нецелевых межбюджетных трансфертов.
Кроме того, необходимо осуществлять мониторинг исполнения принятых субъектами Российской Федерации обязательств, установленных в соглашениях о предоставлении бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов, в рамках проведенной в 2017 году реструктуризации задолженности бюджетов субъектов Российской Федерации по бюджетным кредитам, предоставленным из федерального бюджета.
Также предполагается осуществление контроля за обеспечением проведения субъектами Российской Федерации взвешенной долговой политики, в том числе реализация мер, направленных на снижение долговой нагрузки бюджетов субъектов Российской Федерации, и реализация планов мероприятий по оздоровлению государственных финансов субъекта Российской Федерации.
Вместе с тем необходимо обеспечить дальнейший рост предсказуемости и прозрачности межбюджетных трансфертов, распределение межбюджетных трансфертов не только на очередной финансовый год, но и на плановый период, создать условия, обеспечивающие абсолютную прозрачность в отношениях между федеральным центром и регионами.
В рамках повышения уровня предсказуемости предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и эффективности их использования при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период планируется обеспечить преимущественное распределение межбюджетных трансфертов федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и доведение указанных средств до субъектов Российской Федерации в начале финансового года, а также сокращение количества целевых межбюджетных трансфертов при одновременном повышении самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в выборе способов достижения поставленных целей при использовании целевых межбюджетных трансфертов.
В целях оптимизации количества субсидий (исходя из необходимости объединения предоставляемых на одинаковые или близкие цели межбюджетных трансфертов), создания дополнительных стимулов для их получения при одновременном повышении самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в выборе способов достижения поставленных целей следует продолжить работу по укрупнению субсидий.
В первоочередном порядке необходимо обеспечить стимулирование субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к межрегиональной кооперации и интеграции (в том числе путем введения "горизонтальных" межбюджетных трансфертов).
Дальнейшему совершенствованию нормативной правовой базы в части предоставления иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, будут способствовать подготовленные изменения в бюджетное законодательство Российской Федерации, предусматривающие новый подход к оказанию финансовой поддержки субъектам Российской Федерации, в том числе для реализации региональных проектов, обеспечивающих достижение целей, показателей и результатов федеральных проектов, входящих в состав национальных проектов (программ), определенных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года", такие, как предоставление иного межбюджетного трансферта (гранта), условиями получения которого является достижение результатов, определенных в соглашении о предоставлении трансферта.
В рамках реализации мер по созданию стимулирующих механизмов, направленных на предоставление грантовой поддержки органам государственной власти субъектов Российской Федерации, демонстрирующим высокую динамику наращивания собственного экономического потенциала, предлагается:
установление на уровне субъектов Российской Федерации ограниченного периода действия налоговых льгот с обязательной оценкой эффективности каждой налоговой льготы;
снижение регулирования налоговых доходов субъектов Российской Федерации;
стимулирование субъектов Российской Федерации, обеспечивающих прирост налогового потенциала, в том числе по налогу на прибыль организаций.
Для повышения эффективности решения вопросов местного значения на территориях небольших муниципальных образований предлагается введение вида муниципального образования "муниципальный округ", используемого для муниципальных образований, образуемых в сельской местности, аналогичных городским округам, а также упрощение возможности преобразования муниципальных образований посредством их объединения (укрупнения).
В целях снижения дифференциации бюджетной обеспеченности муниципальных образований необходимо при предоставлении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований обеспечить возможность снижения значений критериев выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности (финансовых возможностей) муниципалитетов, возможность учета в составе доходного потенциала местных бюджетов при расчете размеров бюджетной обеспеченности и при предоставлении субсидий из местных бюджетов бюджетам субъектов Российской Федерации отдельных неналоговых поступлений в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду, доходов, получаемых в виде арендной платы за земельные участки, и средств от продажи права на заключение договоров аренды земельных участков.
Для повышения эффективности бюджетных расходов следует разграничить полномочия органов местного самоуправления на обязательные к исполнению полномочия и добровольные полномочия, а также уточнить понятия "участие" и "организация", используемые при установлении полномочий в целях финансового обеспечения минимально необходимого гарантированного объема расходных обязательств, связанных с исполнением полномочий по решению вопросов местного значения.
XI. Совершенствование форм и методов государственного управления
Сложившаяся система государственного управления Российской Федерации характеризуется избыточностью и дублированием функций (полномочий) органов государственной власти, а также наличием тенденции к постоянному увеличению их количества.
Излишняя фрагментация функций (полномочий) органов государственной власти снижает гибкость системы государственного управления, приводит к затягиванию сроков принятия и реализации решений. При этом расходы федерального бюджета на содержание органов государственной власти постоянно увеличиваются.
При принятии руководством страны решений о сокращении предельной численности государственных гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти наблюдается рост количества подведомственных им учреждений, создаваемых для реализации функций (полномочий) федеральных органов исполнительной власти, увеличение численности работников действующих учреждений, что приводит в целом к расширению государственного сектора.
Вместе с тем система государственного управления Российской Федерации обладает существенным потенциалом к оптимизации.
В целях оптимизации расходов федерального бюджета на содержание органов государственной власти и подведомственных им организаций, созданных в целях оказания услуг (выполнения работ) в интересах органов-учредителей, предлагается создать реестр функций (полномочий) федеральных органов исполнительной власти, определив его структуру и разработав порядок его формирования и ведения.
Ведение указанного реестра в электронном виде позволит на постоянной основе осуществлять мониторинг функций федеральных органов исполнительной власти и своевременно реагировать на увеличение количества функций, приводящее к их дублированию.
Значительные расходы федерального бюджета предусматриваются на содержание в структурах федеральных органов исполнительной власти и подведомственных им учреждений подразделений, занятых решением вопросов организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности (отделы материально-технического снабжения, транспортные отделы, отделы закупок, отделы кадров, отделы начисления заработной платы, отделы бюджетного учета и отчетности, отделы по профилактике коррупционных и иных правонарушений, отделы по защите государственной тайны, организации мероприятий по мобилизационной подготовке и мобилизации, отделы по международному взаимодействию).
Однако действующее правовое регулирование устанавливает единые требования к порядку планирования и осуществления закупок товаров, работ, услуг, кадрового обеспечения, начисления и выплаты заработной платы сотрудникам, ведения бюджетного учета и формирования бюджетной отчетности, взаимодействия с налоговыми и статистическими органами, органами управления государственными внебюджетными фондами, что приводит к высокой степени унификации (типизации) деятельности обеспечивающего характера у большинства государственных органов и учреждений.
В связи с этим одним из основных направлений оптимизации системы государственного управления является централизация (специализация) обеспечивающих функций федеральных органов исполнительной власти и подведомственных им учреждений.
Реестр функций (полномочий) федеральных органов исполнительной власти позволит сформировать закрытые перечни функций (полномочий) федеральных органов исполнительной власти, подлежащих централизации (специализации) или передаче на аутсорсинг.
Централизацию (специализацию) функций предполагается осуществлять путем их передачи специализированным учреждениям и (или) уполномоченным государственным органам.
В 2018 году Федеральное казначейство уже приступило к централизации функций по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности Министерства науки и высшего образования Российской Федерации, Министерства просвещения Российской Федерации и Федеральной службы по аккредитации.
Подобная практика будет распространена на федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, и подведомственные им казенные учреждения путем передачи Федеральному казначейству функций по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности указанных органов и учреждений.
Основными ожидаемыми результатами централизации указанных функций в Федеральном казначействе являются снижение рисков недостоверности учетных данных, повышение прозрачности и подотчетности, улучшение финансовой дисциплины, а также оптимизация численности федеральных служащих и расходов федерального бюджета.
Ключевым условием качественной и эффективной централизации обеспечивающих функций является комплексная автоматизация финансово-хозяйственной деятельности получателей бюджетных средств на базе современных информационных технологий.
XII. Совершенствование механизмов управления федеральным имуществом
Российская Федерация является собственником большого количества объектов имущества - зданий, сооружений, земли, ресурсов недр, объектов интеллектуальной собственности, транспортных средств, ценных бумаг. Совокупная стоимость объектов федерального имущества составляет несколько десятков триллионов рублей. Часть указанных объектов имущества закреплена за соответствующими балансодержателями, а часть составляет государственную казну Российской Федерации.
В процессе финансово-хозяйственной деятельности Российской Федерации как публично-правового образования объекты имущества создаются (приобретаются, выбывают, передаются), что с учетом больших объемов проводимых операций требует развитых механизмов учета, управления и контроля.
В предыдущие годы проделана значительная нормативная, организационная и технологическая работа по совершенствованию механизмов управления федеральным имуществом. В то же время принятые меры пока не позволяют считать вопросы управления федеральным имуществом решенными.
Актуальность вопросов совершенствования механизмов управления федеральным имуществом подтверждается и результатами проверок, проводимых Счетной палатой Российской Федерации и Федеральным казначейством.
Так, например, отмечаются факты неполного отражения в бухгалтерском учете нефинансовых активов, составляющих имущество казны Российской Федерации и их расхождения с данными реестра федерального имущества, некорректность учета доходов от прибыли (дивидендов) государственных (муниципальных) унитарных предприятий, иных организаций с государственным участием в капитале, нарушения при распоряжении объектами, находящимися в федеральной собственности, и при предоставлении прав пользования ими иным юридическим лицам.
Обобщение сложившейся практики позволяет выявить следующие системные проблемы, оказывающие влияние на эффективность управления федеральным имуществом и требующих решения:
отсутствие исчерпывающего перечня имущества, составляющего государственную казну Российской Федерации, и порядка оценки ее объектов;
несоответствие практики учета имущества государственной казны Российской Федерации международным стандартам (в том числе в части лесных и водных ресурсов, ресурсов недр и земельных участков);
недостаточная координация данных реестрового учета имущества, осуществляемого уполномоченными федеральными органами, и данных бухгалтерского учета, осуществляемого балансодержателями указанного имущества;
отсутствие унифицированных подходов к оценке потребности в имуществе при выполнении федеральными государственными органами и федеральными государственными учреждениями своих функций и полномочий;
отсутствие унифицированных показателей определения эффективности управления имуществом;
низкий уровень интеграции планирования и исполнения федерального бюджета с процедурами управления федеральным имуществом;
несовершенство механизмов финансового обеспечения функций по содержанию имущества казны Российской Федерации;
недостаточность контроля за распоряжением и использованием федерального имущества.
Таким образом, дальнейшее развитие механизмов управления федеральным имуществом должно исходить из следующих принципов:
полнота признания, оценки и учета имущества;
соответствие состава имущества функциям и полномочиям государства;
открытость информации об объектах имущества, а также сделок с ними;
подконтрольность процедур распоряжения имуществом и его использования.
Для реализации указанных принципов представляется целесообразной реализация в 2019 - 2022 годах следующих мероприятий:
обеспечение отражения в бюджетном учете и раскрытия в бюджетной отчетности уполномоченных федеральных органов информации о состоянии активов государственной казны Российской Федерации в соответствии с международными стандартами и практиками;
разработка и внедрение унифицированных подходов к оценке потребности в имуществе при выполнении федеральными государственными органами и федеральными государственными учреждениями своих функций и полномочий, а также показателей определения эффективности управления имуществом;
проработка вопроса об использовании единого портала в целях обеспечения открытости и доступности информации об имуществе Российской Федерации, его правообладателях и осуществляемых с ним операциях;
включение в состав мероприятий финансово-бюджетного контроля мероприятия по контролю за распоряжением федеральным имуществом и его использованием;
введение унифицированных требований к отчетности по распоряжению государственным (муниципальным) имуществом перед заинтересованными органами власти;
обеспечение соответствия реестровой формы учета всех видов федерального имущества и бухгалтерского учета указанного имущества в том числе путем интеграции государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" с государственными информационными системами, содержащими соответствующие реестровые записи.
____________
