Постановление Законодательного Собрания Вологодской области от 25.01.2017 № 12

5. Информация о практике применения закона области от 22 октября

2004 года № 1065-ОЗ "О квоте для приема на работу инвалидов на территории Вологодской области"

Период действия закона области № 1065-ОЗ в действующей редакции составляет 2 года (по состоянию на 1 июля 2016 года).

По данным Правительства Вологодской области на 1 ноября 2015 года не создали рабочие места 42 работодателя, из них 35,7 % (15 работодателей) составляют организации бюджетной сферы. Из 42 работодателей 54,8 % - работодатели с численностью работников от 35 до 100 человек (23 работодателя, из них 11 организаций бюджетной сферы) и 45,2 % - работодатели с численностью работников свыше 100 человек (19 работодателей, из них 4 организации бюджетной сферы). Процент не созданных (не выделенных) рабочих мест у работодателей с численностью от 35 до 100 человек (70 % от подлежащих созданию) значительно больше, чем у работодателей с численностью работников свыше 100 человек (31,8 % от подлежащих созданию), что частично объясняется большим процентом среди них организаций бюджетной сферы.

На 1 июля 2016 года информацию о выполнении квоты предоставляли 2 143 работодателя.

Общее количество созданных рабочих мест на 1 июля 2016 года по сравнению с 2013 годом увеличилось на 920 рабочих мест в связи с внесением изменений в закон области № 1065-ОЗ, устанавливающих размер квоты для работодателей с численностью работников не менее 35 человек. В связи с данными изменениями в 3 раза возросло количество работодателей, обязанных выполнять квоту (с 527 до 1640), общий объем квоты вырос на 68 % (с 2031 до 3403).

Общее количество созданных специальных мест на 1 июля 2016 года составляло 644, что больше, чем в 2013 году на 235.

По состоянию на 1 июля 2016 года 20 работодателей (0,9 %) не создали необходимого количества рабочих мест в счет квоты и 42 работодателя (2 %) не предоставили информацию о выполнении квоты. В отношении данных работодателей составлены протоколы об административных правонарушениях.

На 1 июля 2016 года 17 % работодателей, осуществляющих деятельность на территории Вологодской области, численность работников которых составляет не менее 35 человек, не трудоустроили инвалидов на созданные квотируемые рабочие места.

Департамент труда и занятости населения области уполномочен на осуществление регионального государственного контроля за приемом на работу инвалидов в пределах установленной квоты. За 2013-2015 годы и 1-е полугодие 2016 года проведено 127 проверок, выдано 15 предписаний, составлено 145 протоколов об административных правонарушениях, в том числе по ч. 1 ст. 5.42 КоАП РФ – 73, по ст. 19.7 КоАП РФ – 72.

Информация о трудоустройстве инвалидов на квотируемые рабочие места приведена в таблице.

Год	Количество вакантных квотируемых рабочих мест для инвалидов	Количество инвалидов, обратившихся в органы службы занятости области для трудоустройства	Количество инвалидов, обратившихся в органы службы занятости и трудоустроенных на квотируемые рабочие места
1	2	3	4
2014 год	475	1880	91
2015 год	661	1485	64
1 пол. 2016 года	737	581	36

Информация о выполнении обязанностей по квотированию рабочих мест для инвалидов приведена в таблице.

Показатели	2014 год	2015 год	1 пол. 2016 года
1	2	3	4
Количество работодателей, обязанных предоставлять рабочие места для инвалидов в счет квоты	1640	1935	2143
Количество подлежащих созданию (выделению) рабочих мест для трудоустройства инвалидов в счет квоты	3403	3454	3453
Количество созданных (выделенных) рабочих мест для трудоустройства инвалидов в счет квоты	3131	3407	3401
Количество созданных специальных рабочих мест	533	636	644
Количество работодателей, которые не создали (не выделили) рабочие места для трудоустройства инвалидов в счет квоты	170	24	20
Количество работодателей, которые не трудоустроили инвалидов на квотируемые места	469	388	382

Управлением Судебного департамента в Вологодской области приводится следующая статистическая информация по рассмотрению мировыми судьями Вологодской области дел по нарушениям работодателями норм законодательства в области квотирования рабочих мест для трудоустройства инвалидов.

2014 год

Наименование вида правонарушения	ч. 1 ст. 5.42	ст. 19.7
1	2	3
Всего рассмотрено дел (по числу лиц)	6	79
Всего лиц, подвергнутых наказанию, из них:	5	70
юридические лица	-	28
должностные лица	5	16
лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица	-	1
иные физические лица	-	25
Предупреждение (письменное)	-	32
Штраф	5	38
Сумма штрафов (руб.)	25 000	66 500

2015 год

Наименование вида правонарушения	ч. 1 ст. 5.42	ст. 19.7
1	2	3
Всего рассмотрено дел (по числу лиц)	26	165
Всего лиц, подвергнутых наказанию, из них:	18	143
юридические лица	-	90
должностные лица	10	31
лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица	-	7
иные физические лица	8	15
Предупреждение (письменное)	-	95
Штраф	18	48
Сумма штрафов (руб.)	90 000	116 200

1 полугодие 2016 года

Наименование вида правонарушения	ч. 1 ст. 5.42	ст. 19.7
1	2	3
Всего рассмотрено дел (по числу лиц)	12	95
Всего лиц, подвергнутых наказанию, из них:	6	86
юридические лица	-	48
должностные лица	5	23
лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица	-	1
иные физические лица	1	14
Предупреждение (письменное)	-	41
Штраф	6	49
Сумма штрафов (руб.)	35 000	78 100

6. Информация о проблемах,

возникающих при реализации закона области № 1065-ОЗ

1. По информации Правительства области существуют следующие проблемы при реализации закона области № 1065-ОЗ:

1) работодатели не создают рабочие места для трудоустройства инвалидов в связи с отсутствием производственной необходимости в новых рабочих местах (существующие места заняты) и отсутствием денежных средств для создания новых рабочих мест (в частности, у организаций бюджетной сферы);

2) в качестве причин низкого трудоустройства инвалидов на созданные (выделенные) рабочие места Департамент труда и занятости населения области отмечает установление определенных требований к должностям и размеру оплаты труда, не позволяющих подобрать работника при отсутствии предусмотренной административной ответственности;

3) возникают трудности с привлечением виновных лиц к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.42 КоАП РФ (не создание (не выделение) рабочих мест в счет квоты для приема на работу инвалидов, отказ в приеме на работу инвалидов на квотируемые рабочие места). Согласно данной статье к административной ответственности может быть привлечено только должностное лицо. Как правило, отказывают в приеме на работу инвалидам специалисты кадровых служб работодателей, которые непосредственно ведут собеседование. Вместе с тем, полномочия по принятию решения о приеме на работу, отказе в приеме на работу принадлежат руководителю организации. Также возникают трудности при установлении виновного лица (например, обязанности по созданию рабочих мест для инвалидов не предусмотрены уставными документами юридических лиц, их филиалов, должностными инструкциями) и его персональных данных для составления протокола об административном правонарушении (например, когда лицо не является для составления протокола). В таких ситуациях привлечение к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.42 КоАП РФ об административных правонарушениях невозможно;

4) ряд вакансий на квотируемые рабочие места длительно не заполняется. Проблема заключается в создании работодателями специфических рабочих мест (например, концертмейстер, переводчик с китайского языка), рабочих мест с высокими требованиями по профессиональным качествам к соискателям (специалисты в банковской сфере, инженеры). Инвалиды, которые обращаются в органы службы занятости, как правило, не обладают необходимым уровнем образования и опыта работы для трудоустройства на данные рабочие места. В связи с отсутствием необходимых профессиональных качеств работодатели отказывают инвалидам в приеме на квотируемое рабочее место. Законодательством не предусмотрены соразмерные требования к квотируемым рабочим местам.

2. В ответе исполняющего обязанности заместителя мэра города Череповца С.Ю. Шахомирова указывается на фрагментарный характер правового регулирования квотирования рабочих мест для инвалидов. Отмечается, что главной проблемой при трудоустройстве инвалидов является отсутствие единого, детализированного, проработанного правового акта, который регулировал бы вопросы квотирования рабочих мест для инвалидов, определял требования к рабочим местам для лиц с ограниченными возможностями здоровья.

3. В ответе Вологодской областной организации общероссийской общественной организации "Всероссийское общество инвалидов" содержится указание на отсутствие с 2016 года финансирования предприятий и организаций на создание рабочих мест для инвалидов, а также на то, что в основном инвалидам предлагаются места с минимальной оплатой труда.

4. Общество с ограниченной ответственностью "Вологодское производственное объединение "Экран" указывает на то, что существующая система квотирования рабочих мест не в полной мере решает проблему занятости инвалидов:

- инвалиды по зрению, окончившие средние специальные и высшие учебные заведения, практически не имеют возможности трудоустройства, особенно это касается инвалидов 1 группы;

- специфика деятельности некоторых предприятий и организаций не предусматривает трудоустройство инвалидов;

- создание рабочего места требует больших затрат, так, по программе "Доступная среда" стоимость одного рабочего места оценивается в сумме 307 тыс. руб.;

- закон о квотировании не учитывает интересов работодателей (непросто создать рабочее место инвалида, соответствующее предписанию МСЭ). Механизм действия закона не отработан;

- факторы, снижающие заинтересованность инвалидов в трудоустройстве: низкая заработная плата, непривлекательность рабочего места.

7. Информация о предложениях по совершенствованию

закона области № 1065-ОЗ

1. Правительство области отмечает, что действующие размеры квот не затрудняют осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, установлены с учетом сбалансированности публичных и частных интересов. При этом возможны иные альтернативные варианты установления процентов квот:

1) размер квоты для работодателей с численностью от 35 человек до 100 человек снизить до 1 %;

2) размер квоты для работодателей с численностью свыше 100 человек увеличить до 3 %;

3) размер квоты для работодателей с численностью свыше 100 человек увеличить до 3 %, а размер квоты для работодателей с численностью от 35 до 100 человек снизить до 1 %;

4) размер квоты для работодателей с численностью свыше 100 человек увеличить до 4 %, а квоту для работодателей с численностью от 35 до 100 человек отменить.

Предлагаемые альтернативные варианты 3 и 4 позволят, по мнению Правительства области, сохранить на прежнем уровне количество подлежащих созданию (выделению) рабочих мест для инвалидов и снизить (отменить) квоту для категории работодателей с численностью работников от 35 до 100 человек, являющихся "группой риска" и относящихся к малым предприятиям по критерию численности, установленному в Федеральном законе от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации".

Правительство области также предлагает:

- закрепить в Федеральном законе от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" положения, которые будут определять требования к квотируемым рабочим местам (создание рабочих мест по профессиям, наиболее подходящим для трудоустройства инвалидов; перечень профессий, наиболее подходящих для трудоустройства инвалидов, определяется субъектом Российской Федерации);

- внести изменения в часть 1 статьи 5.42 КоАП РФ в части установления ответственности юридических лиц за неисполнение обязанности по созданию или выделению рабочих мест для трудоустройства инвалидов, а также за отказ в приеме на работу инвалида в пределах установленной квоты.

2. Департамент социальной защиты населения области предлагает дополнить механизм квотирования другими формами исполнения квоты, например, в случае отсутствия по объективным причинам возможности выполнить квоту (при отсутствии рабочих мест, на которые могли бы быть приняты инвалиды в рамках квоты, либо при отсутствии инвалидов, имеющих необходимую профессию) работодателям предоставить возможность в счет исполнения квоты разместить заказ на поставку товаров, работ или услуг в организации (на предприятии), единственным учредителем которого является общественная организация инвалидов.

3. Общество с ограниченной ответственностью "Вологодское производственное объединение "Экран" предлагает в качестве мер, повышающих конкурентоспособность лиц с ограниченными возможностями, следующие меры: создание безбарьерной среды, наличие необходимых им тифло-приспособлений, профессиональная подготовка, доступность места работы. Предлагается также внести изменения в закон области № 1065-ОЗ, предусматривающие порядок исполнения квоты, который был предусмотрен в законе области от 25 декабря 2002 года  № 858-ОЗ "О квотировании рабочих мест для трудоустройства инвалидов на территории Вологодской области", а именно: в абзацы второй и третий статьи 4 (право арендовать в счет квоты на договорной основе рабочие места для трудоустройства инвалидов; право на уменьшение установленной организациям квоты на количество рабочих мест, созданных хозяйственными организациями общественных объединений инвалидов для выполнения заказов этих организаций).

4. В ответе, поступившем из мэрии г. Череповца, содержатся следующие предложения:

1) устанавливая квоту для приема на работу инвалидов, в законе необходимо четко предусмотреть, с какого момента квота считается выполненной: с момента обустройства рабочего места для инвалида или непосредственно с момента приема инвалида на работу. Установление данного условия позволит в дальнейшем избежать двоякого толкования нормы закона и снизит количество судебных дел по данному спору;

2) предусмотреть порядок действий, обязанности и ответственность работодателя при создании рабочих мест для инвалидов, установить сроки создания рабочего места для инвалида с момента обращения инвалида к работодателю с учетом характера производства конкретной организации и заболевания инвалида;

3) определить конкретные цели расходования денежных средств, полученных работодателем из соответствующего бюджета для трудоустройства инвалида, в зависимости от конкретного заболевания;

4) предусмотреть условия и механизм квотирования рабочих мест для инвалидов на предприятиях с наличием вредных и опасных производственных факторов. В этом случае, во избежание наступления административной ответственности для предпринимателей за невыполнение требования закона о квотировании рабочих мест, необходимо предусмотреть какую-либо законодательную альтернативу выполнения работодателем данного требования закона, например, создание и обустройство специальных рабочих мест для инвалидов на других предприятиях города или целых специализированных предприятий (цехов, участков);

5) с целью стимулирования работодателей к созданию дополнительных рабочих мест для инвалидов в законе также можно предусмотреть меры поощрения работодателей в случае трудоустройства инвалидов сверх установленной квоты (например, компенсация затрат организаций по содержанию и оборудованию рабочих мест для инвалидов сверх установленных квот, финансовая поддержка работодателей за счет средств областного бюджета по созданию и сохранению обычных рабочих мест, предоставление преимущественного права на аренду земельных участков, при выделении нежилых помещений и т.д.);

6) внести изменения в перечень приоритетных профессий и специальностей, которые могут быть доступны инвалидам, утвержденный Постановлением Минтруда РФ от 08.09.1993 № 150, так как с развитием рынка труда появились новые профессии и специальности, которые не учитываются в данном перечне.

5. Вологодская областная организация общероссийской общественной организации "Всероссийское общество инвалидов" предлагает расширить перечень профессий, на которые трудоустраиваются инвалиды.

6. Администрация Сямженского муниципального района предлагает:

- увеличить размер квоты для приема на работу инвалидов с 2 до 7 % от среднесписочной численности работников;

- установить обязанность по квотированию рабочих мест для трудоустройства инвалидов для работодателей со среднесписочной численностью работников не менее 15 человек.

7. Члены Общественной палаты Вологодской области предлагают активнее внедрять в сферу занятости положения закона области от 7 декабря 2015 года № 3806-ОЗ "Об отдельных вопросах осуществления общественного контроля в Вологодской области" для выявления конкретных ситуаций.

8. Молодежный парламент Вологодской области подготовил законопроект, которым предлагается урегулировать вопросы, связанные с квотированием рабочих мест для трудоустройства инвалидов на территории Вологодской области, а именно:

- ввести определения понятий "квотирование рабочих мест", "квота", "специальные рабочие места для трудоустройства инвалидов";

- установить размер квоты для инвалидов;

- определить перечень работодателей, освобождаемых от обязательного квотирования рабочих мест;

- ввести положения о трудоустройстве инвалидов в счет установленной квоты для приема на работу инвалидов;

- определить права работодателей в области квотирования рабочих мест для инвалидов;

- ввести положения о соглашениях об организации рабочих мест для трудоустройства инвалидов в счет установленной квоты для приема на работу инвалидов;

- ввести положения об ответственности работодателей.

Кроме того, предлагается признать утратившим силу закон области от 22 октября 2004 года № 1065-ОЗ "О квоте для приема на работу инвалидов на территории Вологодской области".

По предлагаемым законопроектом изменениям правовое управление дало юридико-лингвистическое заключение, в котором отмечает следующее:

1) в действующем федеральном законодательстве отсутствуют определения понятий "квота" и "квотирование рабочих мест". Определение данных понятий на уровне области не противоречит действующему законодательству. Что касается определения понятия "специальные рабочие места для трудоустройства инвалидов", то оно установлено в статье 22 Федерального закона №181-ФЗ. Между тем дублирование его в рассматриваемом законопроекте допускается;

2) в законопроекте определено, что порядок установления квоты в организациях определяется Правительством области. В настоящее время норма об обязанности квотировать рабочие места распространяется как на организации, так и на индивидуальных предпринимателей. Поэтому вышеуказанное положение законопроекта требует уточнения;

3) законопроектом устанавливается, что от обязанности квотирования рабочих мест освобождаются:

- общественные объединения инвалидов и образованные ими организации, в том числе хозяйственные товарищества и общества, уставный (складочный) капитал которых состоит из вклада общественного объединения инвалидов (необходимо отметить, что работодатели данной категории уже освобождены от обязательного квотирования частью 3 статьи 21 Федерального закона № 181-ФЗ);

- организации, находящиеся в процессе ликвидации, и работодатели, в отношении которых применяются процедуры о несостоятельности (банкротстве). Правовое управление отмечает, что в статье 21 Федерального закона № 181-ФЗ, содержащей положения об установлении квоты для приема на работу инвалидов, иных категорий работодателей, которые освобождаются от квотирования рабочих мест, не предусмотрено, а также не предоставлено и права определять их органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Учитывая это, правовое управление считает, что предложения об освобождении работодателей, находящихся в процессе ликвидации и в процедурах банкротства, от квотирования требуют дополнительного обсуждения;

4) в статье 5 законопроекта определены следующие права работодателей:

- финансирование создания рабочих мест в организациях, находящихся в собственности общественных объединений инвалидов;

- создание по договоренности между несколькими работодателями совместных специальных цехов, участков в одной из организаций для трудоустройства инвалидов;

- заключение соглашения об организации рабочих мест для трудоустройства инвалидов в другой организации;

- размещение производственного заказа или заказа на выполнение работы, предоставление услуги в общественных объединениях инвалидов и образованных ими организациях.

Правовое управление отмечает, что права и обязанности работодателей определены в статье 25 Закона Российской Федерации № 1032-1. Кроме того, права и обязанности работодателей в сфере обеспечения занятости инвалидов установлены в статье 24 Федерального закона № 181-ФЗ. Так, согласно указанной статье работодатели вправе запрашивать и получать информацию, необходимую при создании специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов. Работодатели в соответствии с установленной квотой для приема на работу инвалидов обязаны:

- создавать или выделять рабочие места для трудоустройства инвалидов и принимать локальные нормативные акты, содержащие сведения о данных рабочих местах;

- создавать инвалидам условия труда в соответствии с индивидуальной программой реабилитации или абилитации инвалида;

- предоставлять в установленном порядке информацию, необходимую для организации занятости инвалидов.

Таким образом, статья 24 Федерального закона № 181-ФЗ предполагает личное исполнение работодателем установленных юридических обязанностей без использования альтернативного способа их обеспечения за иного работодателя.

Как отмечает Правительство Вологодской области, под выполнением квоты понимается создание или выделение рабочих мест для трудоустройства инвалидов. Иные способы выполнения квоты Федеральным законом не предусмотрены. Данной точки зрения придерживаются Минтруд России (письмо от 30.04.2015 № 16-5/В-245) и прокуратура Вологодской области (письмо от 15.09.2015 № 22-16-2015). Правительство области уведомляет, что вопрос о закреплении иных способов выполнения квоты на федеральном уровне рассматривался членом Совета Федерации И.Н. Чернышевым. С вопросом о целесообразности разработки соответствующего закона он обращался в Правовое управление Совета Федерации. Согласно их ответу данная инициатива не поддерживается Министром труда и социальной защиты Российской Федерации, так как она не будет способствовать стимулированию работодателей к обеспечению безопасных условий труда (письмо от 08.05.2014 № 5.1.-1391);

5) статья 7 законопроекта, содержащая положение о том, что неисполнение работодателем обязанности по созданию или выделению рабочих мест для трудоустройства инвалидов в соответствии с установленной квотой для приема на работу инвалидов, а также отказ работодателя в приеме на работу инвалида в пределах установленной квоты влекут административную ответственность в соответствии с действующим законодательством, по мнению правового управления, является излишней, так как административная ответственность за данные правонарушения установлена статьей 5.42 КоАП РФ.

9. Вышеуказанные предложения по совершенствованию закона области № 1065-ОЗ обсуждались на тематическом заседании постоянного комитета.

IV. Предложения по результатам проведения мониторинга

По результатам мониторинга постоянный комитет считает необходимым:

1) подготовить проект федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", предусматривающий право субъектов Российской Федерации устанавливать перечень профессий и должностей, в соответствии с которым создаются (выделяются) рабочие места для трудоустройства инвалидов;

2) проработать вопрос о внесении изменений в федеральное и областное законодательство в части уточнения понятий "квота", "выполнение квоты", обязанности работодателей и ответственности за невыполнение квоты;

3) подготовить проект федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", предусматривающий освобождение от квотирования работодателей, находящихся в процессе ликвидации, и работодателей, в отношении которых применяются процедуры несостоятельности (банкротства);

4) рекомендовать Правительству области проработать вопрос о возможности установления налоговых льгот либо иных преимуществ для работодателей, трудоустроивших инвалидов сверх установленной квоты.