Постановление администрации Воронежской области от 28.04.2001 № 441

Администрация Воронежской области

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Утратило силу - Постановление правительства Воронежской области от 02.02.2017 № 73

от 28 апреля 2001 г. № 441

О концепции управления

государственным имуществом

и приватизации в

Воронежской области

В соответствии с законом Воронежской области "Об управлении государственной собственностью Воронежской области"

п о с т а н о в л я ю:

1. Утвердить Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Воронежской области (приложение).

2. Главному управлению государственного имущества администрации области (Сысоев) организовать работу по реализации Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Воронежской области.

3. Контроль за исполнением настоящего постановления оставляю за собой.

Исполняющий обязанности главы

администрации области                                             С.М. Наумов

Приложение

утверждено постановлением

администрации области

от 28.04.2001 № 441

КОНЦЕПЦИЯ

УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ

И ПРИВАТИЗАЦИИ В ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ

Настоящая Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Воронежской области (далее - Концепция) определяет основные цели, задачи и принципы государственной политики Воронежской области как субъекта Федерации в сфере управления государственным сектором экономики, под которым понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием имущества Воронежской области, закрепленного за областными государственными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения (далее именуются - унитарные предприятия), областными государственными учреждениями на праве оперативного управления (далее именуются - учреждения), казны Воронежской области, а также имущественных прав Воронежской области, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (акционерные общества, предприятия других организационно-правовых форм), за исключением государственного имущества области, вовлекаемого в соответствии с действующим законодательством в бюджетный процесс.

Не являются предметом рассмотрения настоящей Концепции земля, недра, леса и другие природные ресурсы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и Воронежской области, и принадлежащие непосредственно Воронежской области объекты интеллектуальной собственности и права на эти объекты.

Концепция содержит два раздела.

В первом разделе рассматриваются цели, задачи, приоритеты и механизмы, направленные непосредственно на повышение эффективности управления государственным имуществом Воронежской области.

Во втором разделе рассмотрены вопросы осуществления государственной политики в сфере приватизации государственного имущества области, включая систему взаимосвязанных целей, задач, принципов и мер а области приватизации государственного имущества, направленных на создание благоприятной экономической среды и повышение эффективности работы региональных производителей товаров и услуг.

I. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ

ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ

1. Цели, задачи и принципы управления

В сложившейся социально-экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом Воронежской области, усиления контроля и регулирования в реальном секторе экономики.

Усиление роли Воронежской области в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности области. Сегодня как никогда ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля за государственной собственностью области.

Областная политика, в основу которой положена настоящая Концепция, преследует следующие цели:

- увеличение доходов областного бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью Воронежской области;

- оптимизация структуры собственности с целью достижения максимально возможных результатов как экономического, так и социального характера;

- вовлечение максимального количества объектов государственной собственности области в процесс совершенствования управления;

- использование активов Воронежской области в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;

- улучшение финансово-экономических показателей деятельности предприятий Воронежской области, в том числе государственных унитарных предприятий, путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.

Для реализации указанных целей органом исполнительной власти Воронежской области необходимо решить следующие задачи:

полная инвентаризация объектов государственной собственности в Воронежской области, разработка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них;

повышение эффективности управления государственным имуществом Воронежской области с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления;

классификация объектов государственной собственности Воронежской области по признакам, определяющим специфику управления;

оптимизация количества объектов управления и переход к пообъектному управлению; определение цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов);

обеспечение прав Воронежской области как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;

обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества области, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих, под которыми в настоящей Концепции понимаются руководители областных унитарных предприятий, учреждений и представители области в органах управления хозяйственных обществ;

обеспечение поступления дополнительных доходов в областной бюджет путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества.

Задачи реализации настоящей Концепции являются приоритетными для всех исполнительных органов государственной власти Воронежской области.

Органом исполнительной власти области, исполняющим полномочия администрации области по управлению и распоряжению областной собственностью в соответствии со структурой администрации области является главное управление государственного имущества (далее - ГУГИ).

Оно же понимается в рамках настоящей Концепции под субъектом управления.

1.1. Построение системы управления

Важнейшим принципом является использование системы управления как неразрывного единства следующих элементов: обеспечение обязательного порядка определения способа достижения цели, регламентация порядка принятия управленческих решений государственными органами, порядка выбора управляющих, мотивации управляющих, контроль за объектами управления и деятельностью управляющих, предоставление отчетности государственными органами и управляющими, принятие управленческих решений на основании анализа результатов контроля и отчетности, ответственность за результаты управления, постоянное поступление, обработка и анализ информации о работе управляющих и объектов управления.

Функционирование системы управления и порядок взаимодействия государственных органов Воронежской области должны быть детально регламентированы.

Действующая на настоящий момент в Воронежской области система управления государственной и муниципальной собственностью является несовершенной. Все 3 уровня управления являются разрозненными и невзаимосвязанными, отсутствует системность подхода.

Практика управления федеральной собственностью минуя областную администрацию, отвечающую за положение дел в области, ошибочна и вносит элементы неразберихи и волокиты в систему управления экономикой области. Затруднены процессы определения уровня собственности памятников истории и архитектуры, объектов гражданской обороны, что приводит к не допустимым во взаимоотношениях органов госуправления судебным процессам и к бесхозяйственности в использовании объектов недвижимости.

Муниципальные органы управления имущества действуют обособленно и подчинены порой только политической воле глав муниципальных образований.

На областном уровне органами исполнительной власти зачастую по вопросам, прямо или косвенно связанным с имущественным комплексом, принимаются решения без участия и согласования с ГУГИ. В результате, подготавливаются явно дилетантские документы, которые невозможно выполнить в рамках действующей законодательно-нормативной базы.

Важно не допускать дробления функций управления имуществом, необходимо обеспечить концентрацию всех вопросов, связанных с собственностью любых форм, в рамках одного ведомства. Для этого нужно вернуться к проверенной и действующей во всех регионах (за исключением Воронежской области) практике исполнения функций управления федеральной государственной собственностью, расположенной на территории области, областным органом управления, а также добиваться максимальной координации действий различных структур по управлению имущественными комплексами.

В конечном итоге - создание единой, взаимосвязанной и вертикально построенной системы управления имуществом (федеральная - областная - муниципальная) на территории области. Это позволит проводить единую политику в сфере управления собственностью всех видов, устранить "политические окраски" во взглядах на эти процедуры.

Кроме того, необходимо разработать и принять новую редакцию областного закона "Об управлении государственной собственностью Воронежской области", поскольку в нынешнем варианте он не отвечает требованиям дня и существу решаемых задач.

1.2. Обеспечение профессионализма управления

Воронежская область крайне заинтересована в профессиональном управлении государственным имуществом, в связи с чем необходимо создать систему подготовки и аттестации управляющих.

С целью повышения уровня и качества менеджмента необходимо разработать и утвердить многоступенчатую систему повышения квалификации работников органов по управлению имуществом (получение дополнительного высшего образования; участие на курсах, проводимых Минимуществом, Высшей школой предпринимательства и приватизации в Москве и уполномоченными образовательными учреждениями в Воронеже; проведение региональных специализированных семинаров в Воронеже и в районах области).

2. Управление унитарными предприятиями и учреждениями

2.1. Оценка состояния управления унитарными предприятиями и учреждениями

В настоящее время в Воронежской области насчитывается 58 унитарных предприятий и 205 учреждений областного уровня собственности.

По действующему законодательству Воронежской области унитарные предприятия и учреждения создаются совместными постановлениями областной Думы и администрации области по предложению областных органов исполнительной власти.

Функции по управлению унитарными предприятиями четко разделены между областными органами исполнительной власти следующим образом.

ГУГИ наделяет унитарные предприятия имуществом, относящимся к областной собственности, ведет их реестр, согласовывает вопросы распоряжения недвижимым имуществом и автотранспортом, осуществляет действия по созданию, ликвидации и реорганизации унитарных предприятий, осуществляет контроль за эффективностью использования государственного имущества, закрепленного за унитарными предприятиями и учреждениями.

Отраслевые органы исполнительной власти утверждают уставы унитарных предприятий и учреждений, назначают на должность и освобождают от должности их руководителей, заключают, изменяют и расторгают контракты с руководителями, вносят обоснованные предложения по созданию, ликвидации и реорганизации унитарных предприятий и учреждений, определяют виды их деятельности, обеспечивают принятие унитарными предприятиями бизнес-планов, антикризисных программ и контролируют их выполнение.

Нормативно-правовая база, определяющая цели и задачи создания унитарных предприятий, а также порядок их функционирования, недостаточна. Отсутствует полный реестр унитарных предприятий, содержащий информацию об их активах и основных результатах финансово-хозяйственной деятельности.

На практике широкие полномочия руководителей унитарных предприятий в отсутствие действенных инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей приводят к:

а) переводу части финансовых потоков унитарных предприятий в фирмы - спутники, создаваемые с целью изменения направления финансовых потоков. В результате вся прибыль, которую могли бы получить унитарные предприятия, оседает именно в этих фирмах;

б) заключению сделок, в которых заинтересовано руководство унитарного предприятия, что приводит к искусственному завышению себестоимости продукции, а в ряде случаев - к хищениям государственного имущества;

в) отсутствию у государственных органов актуальной информации о состоянии дел в унитарных предприятиях;

г) невозможности предотвратить негативные последствия неквалифицированной или противоправной деятельности руководителей.

Порядка 80 процентов областных унитарных предприятий отвечают признакам неплатежеспособности, что во многом спровоцировано отсутствием должного управления и бесконтрольностью со стороны органов исполнительной власти Воронежской области. Отсутствует практика получения собственником части прибыли унитарного предприятия.

Основные выводы:

а) существующая система управления унитарными предприятиями неэффективна и требует кардинального реформирования;

б) деятельность унитарных предприятий, как правило, неэффективна:

в) отсутствуют четкие критерии необходимости создания и функционирования унитарных предприятий;

г) низкая эффективность деятельности унитарных предприятий приводит к недополучению доходов в областной бюджет.

Регламентированная соответствующими правовыми актами система контроля за осуществлением учреждениями хозяйственных операций в настоящее время отсутствует. В то же время Воронежская область несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждений. Учреждения же имеют возможность осуществлять финансирование своей деятельности за счет привлечения кредитных ресурсов без согласования с собственником, что приводит к нанесению прямого ущерба государству. Кроме того на практике достаточно часто встречаются случаи не целевого использования выделенного учреждениям имущества.

2.2. Цели и задачи управления унитарными предприятиями и учреждениями

Цели и задачи управления унитарными предприятиями и учреждениями заключаются в:

а) повышении эффективности деятельности унитарных предприятий и учреждений, а также эффективности использования закрепленного за ними имущества;

б) оптимизации количества унитарных предприятий и учреждений;

в) создании системы экономического мониторинга и ужесточении контроля за деятельностью унитарных предприятий и учреждений;

г) погашении унитарными предприятиями и учреждениями кредиторской задолженности, прежде всего по налогам, обязательным платежам и по заработной плате, и, как следствие, - в увеличении поступлений в областной бюджет от использования государственного имущества, закрепленного за унитарными предприятиями;

д) снижении расходов областного бюджета на содержание учреждений.

2.3. Механизм управления унитарными предприятиями и учреждениями

Достижение поставленных целей и решение задач управления унитарными предприятиями и учреждениями связаны как с построением системы взаимоотношений с их руководителями, стимулирующей эффективную деятельность последних в интересах собственника, так и с непосредственным управлением государственными органами соответствующим государственным имуществом. Для этого могут приниматься решения о создании, реорганизации, ликвидации юридических лиц, определении предмета и целей их деятельности, соответствующей целям государства, приватизации государственного имущества, согласовании предложений по распоряжению государственным имуществом, осуществлению контроля за использованием его по назначению и сохранностью, изъятию, а также иные решения в соответствии с полномочиями собственника, определенными законодательством. Реализация системы управления предполагает:

а) определение круга и количества унитарных предприятий, необходимых для выполнения государственных функций.

Для оптимизации количества унитарных предприятий необходимо, чтобы организации в форме унитарного предприятия создавались исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно - правовой формы.

В случае принятия решений о несоответствии деятельности унитарных предприятий и учреждений определенным задачам осуществляется:

- преобразование унитарных предприятий в акционерные общества, приватизация соответствующего государственного имущества иным способом;

- реструктуризация унитарных предприятий, включая при необходимости реализацию интеграционных механизмов;

- передача унитарных предприятий и учреждений в муниципальную собственность;

- ликвидация унитарных предприятий и учреждений;

б) определение цели Воронежской области применительно к каждому унитарному предприятию и учреждению, которое состоит в:

- установлении обязательных требований к представлению руководителями унитарных предприятий и учреждений в отраслевые органы исполнительной власти области сведений о текущем и перспективном планировании финансово - экономических, хозяйственных и иных результатов деятельности унитарных предприятий и учреждений;

- утверждение государственным органом области цели деятельности унитарного предприятия (учреждения), программы (плана, бизнес-плана) его деятельности, конкретизирующей способ достижения цели, что является основой взаимодействия между администрацией и руководителем. Невыполнение такой программы (плана, бизнес-плана) является основанием для привлечения к ответственности руководителя;

в) назначение руководителей только на конкурсной основе;

д) ужесточение контроля за деятельностью руководителей унитарных предприятий и учреждений и самих унитарных предприятий и учреждений, для чего:

- установить порядок утверждения уставов унитарных предприятий и учреждений, а также заключения контрактов с их руководителями ГУГИ по согласованию с отраслевыми областными органами исполнительной власти;

- осуществлять учет уставов унитарных предприятий и учреждений, а также контрактов с руководителями предприятий в ГУГИ в рамках ведения реестра областного имущества;

- провести проверки учредительных документов унитарных предприятий и привести их в соответствие с типовым уставом;

- привести организационно-правовую форму всех унитарных предприятий и учреждений в соответствие с требованиями действующего законодательства;

- привести контракты с руководителями унитарных предприятий в соответствие с типовым контрактом;

- создать и поддерживать единую информационную систему, содержащую сведения о деятельности и финансово-экономическом состоянии унитарных предприятий и учреждений;

- отраслевым органам исполнительной власти области устанавливать, по согласованию с Главным управлением экономического развития администрации области основные экономические и иные качественные показатели работы унитарных предприятий и учреждений, в соответствии с которыми оценивается эффективность их деятельности;

- отраслевым органам исполнительной власти области проводить периодический анализ финансово-хозяйственной деятельности унитарных предприятий и учреждений, достигнутых ими основных экономических показателей по результатам отчетов и данным проверок контролирующих органов;

- отраслевым органам исполнительной власти проводить обязательные ежегодные аудиторские проверки унитарных предприятий с привлечением аудиторов из числа уполномоченных органами по управлению имуществом.

е) определение размеров прибыли унитарного предприятия, подлежащей перечислению в областной бюджет в виде дохода собственника от использования имущества, и порядка такого перечисления.

Практическая реализация изложенных подходов предполагает создание соответствующей им правовой основы. В связи с этим необходимо разработать и принять в установленном порядке следующие нормативные документы:

- положение об аудиторских проверках областных унитарных предприятий;

- положение о порядке создания и деятельности областных государственных предприятий и учреждений;

- положение о порядке реорганизации и ликвидации областных государственных унитарных предприятий и учреждений;

- положение о порядке проведения конкурса на замещение должности руководителя областных государственных унитарных предприятий:

- положение о проведении аттестации руководителей областных государственных унитарных предприятий;

- типовой контракт с руководителем областного государственного унитарного предприятия;

- типовой устав областного государственного унитарного предприятия:

- типовой контракт с руководителем областного государственного учреждения:

- типовой устав областного государственного учреждения;

- положение о порядке определения и перечисления части прибыли областного государственного унитарного предприятия в областной бюджет.

2.4. Контроль эффективности управления унитарными предприятиями и учреждениями

Реализация предложенных мероприятий должна привести к следующим результатам:

- поступление дополнительных доходов в областной бюджет от коммерческого использования имущества, высвобождаемого в результате реорганизации унитарных предприятий и учреждений, а также вследствие получения части прибыли предприятий;

- снижение цен на определенные виды товаров и услуг;

- сокращение количества унитарных предприятий и учреждений, снижение расходов областного бюджета на их содержание, снижение издержек производства, улучшение финансово-экономических результатов деятельности оставшихся унитарных предприятий и учреждений.

3. Управление акциями, долями Воронежской области

в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ

3.1. Оценка состояния управления акциями (долями)

В настоящее время Воронежская область является участником (акционером) в 53 акционерных обществах. Кроме того, в отношении 2 акционерных обществ используется специальное право на участие Воронежской области в их управлении (далее именуется - специальное право ("золотая акция").

В зависимости от степени участия области в уставных капиталах акционерные общества классифицируются следующим образом:

более 50 процентов - 9 акционерных обществ,

от 25 до 50 процентов - 5 акционерных обществ,

менее 25 процентов - 39 акционерных обществ.

Иными словами, Воронежская область обладает контрольным пакетом акций 9-ти АО, в 5-ти АО она обладает фактическим контролем, в остальных же является простым участником (акционером), в определенных случаях практически отстраненная от управления и способная рассчитывать только на получение дивидендов по имеющемуся пакету.

Большая часть пакетов закреплена в собственность области при приватизации государственных предприятий, шесть пакетов приобретены на условиях капитализации, 9 созданы по решению органов власти области с оплатой акций областным имуществом.

Дивиденды 110 областным пакетам акций составили:

в 2000 году - 77 тыс. руб.,

в 1999 году - 39.4 тыс. руб.,

в 1998 году - 36,5 тыс. руб.

Деятельность по управлению акциями, находящимися в областной собственности, а также по осуществлению прав участника в хозяйственных товариществах и обществах регулируется следующим образом:

а) областная Дума и администрация области с учетом требований федерального и областного законов о государственной программе приватизации ежегодно определяет прогнозный перечень предполагающихся к продаже акций акционерных обществ;

б) администрация области принимает решения о продаже акций, о закреплении акций открытых акционерных обществ в областной собственности, об использовании в отношении указанных обществ специального права ("золотой акции"), определяет порядок назначения (избрания) представителей Воронежской области в органы управления и ревизионные комиссии открытых акционерных обществ, акции которых находятся в областной собственности или в отношении которых используется специальное право ("золотая акция");

в) администрация области по представлению ГУГИ дает разрешение на передачу в залог, в доверительное управление в уставные капиталы хозяйственных обществ и иное распоряжение (за исключением продажи) акциями, находящимися в областной собственности;

г) областная Дума и администрация области определяют порядок и условия приобретения акций в областную собственность, в том числе - путем погашения просроченной задолженности областному бюджету;

д) ГУГИ реализует решения о продаже акций, от имени Воронежской области осуществляет права акционера (участника) хозяйственных обществ, дает представителям Воронежской области в письменной форме директивы на голосование по вопросам повестки дня заседаний органов управления акционерных обществ, заключает контракты с физическими лицами, не являющимися государственными служащими, на представление интересов Воронежской области в акционерных обществах, организует учет акций, находящихся в областной собственности, и ведение соответствующего реестра;

е) ГУГИ владеет переданными ему акциями до момента их продажи, в том числе осуществляет полномочия Воронежской области как акционера в акционерных обществах, проводит аукционы (конкурсы) по продаже акций, ведет учет обязательств покупателей, определенных договорами купли-продажи акций, осуществляет контроль за выполнением инвестиционных и (или) социальных условий коммерческих конкурсов;

ж) администрация области и областная Дума ходатайствуют перед федеральными органами государственной власти о передаче в собственность области федеральных пакетов акций организаций, находящихся на территории области, а также предприятий, которые входят в единый технологический комплекс области;

з) отраслевые органы исполнительной власти области представляют в ГУГИ кандидатуры для назначения представителей Воронежской области в органы управления акционерных обществ, акции которых находятся в областной собственности, а также предложения по голосованию представителей Воронежской области по вопросам повестки дня заседаний органов управления акционерных обществ, участвуют в принятии решений о закреплении акций, находящихся в областной собственности, их продаже и ином распоряжении этими акциями.

Воронежская область управляет принадлежащими ей акциями, а также осуществляет свои права участника в хозяйственных товариществах и обществах через институт своих представителей, назначенных постановлением администрации Воронежской области.

Учитывая количество хозяйственных товариществ и обществ, в которых Воронежская область является участником (акционером), их значимость для экономики области, отраслевую специфику указанных организаций и ряд иных факторов, нельзя признать эффективной систему управления посредством института таких представителей по следующим причинам:

а) существующий порядок назначения государственных служащих представителями не предусматривает действенных механизмов оценки их профессиональных качеств, квалификации и подготовки с учетом специфики конкретного объекта управления;

б) отсутствие обязательной практики постановки конкретных задач перед представителями области и закрепления в договорах с управляющими программы мероприятий по реализации этих задач приводит, с одной стороны, к непоследовательности в деятельности управляющих, искажению их понимания государственных интересов, с другой - к отсутствию оснований для применения мер ответственности за неэффективность управления;

в) размер доли в уставных капиталах, принадлежащей Воронежской области, не всегда обеспечивает возможность влияния на принятие определенных решений органами управления этих организаций. Таким образом, не представляется возможным достижение цели усилиями управляющего вследствие незначительности влияния;

г) отсутствует порядок передачи акций, принадлежащих Воронежской области, в доверительное управление.

3.2. Цели управления акциями (долями)

Целями управления акциями (долями) являются:

- увеличение неналоговых доходов областного бюджета, создающее предпосылки для снижения налогов на результаты деятельности;

- обеспечение выполнения хозяйственными товариществами и обществами общегосударственных функций (безопасность, социальные программы, регулирование естественных монополий), а также достижения иных целей, определенных в соответствии с настоящей Концепцией;

- стимулирование развития производства, улучшение финансово-экономических показателей деятельности хозяйственных товариществ и обществ, привлечение инвестиций;

- оптимизация управленческих затрат, сокращение расходов, связанных с управлением;

- осуществление институциональных преобразований в экономике (реструктуризация предприятий и отраслей).

3.3. Механизм управления акциями (долями)

Принципы и подходы к управлению акциями (долями), принадлежащими Воронежской области, аналогичны механизму, описанному в настоящей Концепции применительно к унитарным предприятиям и учреждениям. Наряду с построением взаимоотношений с управляющими, необходима реализация системы управления областным имуществом, заключающейся в непосредственном принятии органами государственной власти Воронежской области решений о распоряжении акциями и имущественными правами, принятии решений об участии в хозяйственных товариществах и обществах.

Применительно к каждому случаю участия Воронежской области в хозяйственных товариществах и обществах должна быть определена и зафиксирована цель такого участия, которой руководствуются лица, привлекаемые в качестве управляющих.

Необходимо определить:

- пределы полномочий управляющих в зависимости от категории управляющих и характера объекта управления, порядок взаимодействия управляющих и государственных органов при принятии последними решений, выходящих за пределы полномочий управляющего;

- порядок получения информации о деятельности управляющих и состоянии дел соответствующих хозяйственных товариществ и обществ, ведения соответствующих баз данных, обработки информации;

- обязательные требования к форме и содержанию предложений о способе достижения целей государства (программы деятельности управляющего), отчетов управляющих, критерии оценки достижения результата управления деятельностью хозяйственных товариществ и обществ;

- порядок взаимодействия государственных органов при принятии управленческих решений о выборе (назначении) управляющих, а также решений, принимаемых по результатам отчетности управляющих, контроля за их деятельностью и оценки иной информации о состоянии дел соответствующих хозяйственных товариществ и обществ.

Ключевым элементом системы взаимоотношений с управляющими является принцип приоритета привлечения в качестве доверительных управляющих и управляющих компаний юридических лиц, имеющих в штате аттестованных специалистов, а также опыт соответствующей деятельности, безупречную деловую репутацию и предоставляющих надежное обеспечение выполнения своих обязательств в сфере управления.

Назначение государственных служащих представителями в хозяйственные товарищества и общества производится при наличии обоснования такого назначения (экономия ресурсов по управлению, в целях безопасности).

Цели и задачи управления акциями (долями), находящимися в областной собственности, предполагают осуществление следующих мероприятий:

1) классификация хозяйственных товариществ и обществ по количественным и качественным показателям. Целью классификации является определение основных групп находящихся в государственной собственности акций, долей Воронежской области, по отношению к которым необходимо применять различные механизмы управления.

2) осуществление государственных функций при управлении акциями, закрепленными в областной собственности, в том числе:

- координация работы органов государственной власти Воронежской области в процессе управления пакетами акций ГУГИ;

- назначение представителей Воронежской области в органы управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в областной собственности, из числа специалистов отраслевых областных органов исполнительной власти, ГУГИ;

- обеспечение представления интересов Воронежской области в органах управления наиболее крупных акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую значение для экономики Воронежской области, как правило, государственными служащими - сотрудниками ГУГИ и заместителями Главы администрации Воронежской области, курирующими данную отрасль;

- выдача ГУГИ письменных указаний для голосования представителям государства в органах управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в областной собственности, по согласованию с отраслевыми органами исполнительной власти;

- установление порядка использования пакетов акций в качестве гарантий от имени Воронежской области с отнесением этих гарантий на государственный долг, обеспеченный имуществом, а не доходами областного бюджета;

- консолидация пакетов акций акционерных обществ, осуществляющих однородную деятельность или деятельность по достижению аналогичных целей;

- приобретение акций акционерных обществ для усиления государственного участия в этих обществах, если это необходимо для выполнения общегосударственных задач и если для этого есть необходимые механизмы и (или) ресурсы:

- установление механизма сохранения размера пакета акций (доли участия государства в уставном капитале) при осуществлении дополнительных эмиссий;

- замена закрепленного в областной собственности пакета акций на специальное право ("золотую акцию"):

- принятие мер по пересмотру уставов хозяйственных товариществ и обществ для обеспечения интересов государства;

3) проведение мероприятий, направленных на увеличение неналоговых доходов применительно к хозяйственным обществам, функционирующим в высокодоходных отраслях экономики, производящим ликвидную продукцию, имеющим стабильное финансовое положение и не требующим значительных инвестиционных вложений, в том числе:

- покупка акций для формирования их в пакеты, последующая продажа которых обеспечит наибольший доход в бюджет:

- выпуск и реализация производных ценных бумаг, обеспеченных акциями;

- выпуск производных ценных бумаг, дающих право на приобретение акций через определенный срок, с одновременной передачей указанных акций в доверительное управление покупателю производных ценных бумаг;

- приватизация акций с осуществлением предпродажной подготовки и санации акционерных обществ перед продажей;

- в отношении товариществ и обществ с ограниченной ответственностью - выход из общества с получением действительной стоимости доли, определяемой из расчета чистых активов организации;

4) привлечение инвестиций в реальный сектор экономики и поддержка местных товаропроизводителей, в том числе:

- использование акций, находящихся в государственной собственности Воронежской области, в качестве обеспечения инвестиций или кредитов, направляемых на реализацию целевых проектов;

- привлечение эффективного собственника, приобретающего акции в приватизации с условием инвестирования в предприятие;

- приобретение акций Воронежской областью в результате капитализации просроченной задолженности организаций и последующая продажа или передача в доверительное управление этих акций;

5) оптимизация управленческих затрат, в том числе сокращение количества находящихся в областной собственности пакетов акций до уровня, позволяющего реализовать регулирующую и контролирующую функции органов исполнительной власти Воронежской области. Сокращение может осуществляться не только путем продажи акций, но и путем их консолидации в вертикально интегрированных структурах для оптимизации управления однородными с точки зрения технологии или рынка сбыта компаниями, передачи управления с областного на муниципальный уровень. Отчуждение акций (долей) производится в тех случаях, когда цель, преследуемая Воронежской областью при осуществлении деятельности хозяйственного товарищества или общества может быть достигнута иным, кроме участия, способом;

- внесение в уставный капитал компании, создаваемой по типу "портфельных фондов", мелких пакетов акций, решение о продаже которых было принято, но продажа не состоялась, и пакетов акций, продажа которых не принесет значительных поступлений в бюджет. Такая компания получит право самостоятельно распоряжаться своими активами, определять порядок и сроки продажи акций, цены на них. Необходима разработка механизма контроля за деятельностью компании (наблюдательный совет, попечительский совет);

- продажа мелких неликвидных пакетов акций с последующим их выкупом при необходимости акционерным обществом по рыночной стоимости, определяемой в соответствии с федеральными законами "Об акционерных обществах" и "Об оценочной деятельности в Российской Федерации";

- продажа мелких неликвидных пакетов акций работникам по номинальной стоимости в случае невозможности реализации этих пакетов на аукционе.

Большинство крупных промышленных акционерных обществ имеют громоздкую структуру, используемую для производства разных видов продукции. В отношении таких обществ должна осуществляться реструктуризация с выделением имущественного комплекса, необходимого государству для решения общегосударственных задач, с созданием на базе этого имущественного комплекса 100-процентного государственного акционерного общества и продажей остального имущества для развития нового производства либо проводиться диверсификация производства, обеспечивающая повышение эффективности функционирования указанного общества.

Помимо этого целесообразно осуществлять приобретение и последующую продажу акций за счет внесения земельных участков в уставный капитал акционерных обществ.

Совершенствование правовой базы, регулирующей отношения в области управления акциями, находящимися в областной собственности, долями Воронежской области должно осуществляться путем разработки и принятия следующих нормативных правовых актов:

- об упорядочении регистрации акционерных обществ в Воронежской области:

- о порядке назначения представителей области в органы управления акционерных обществ;

- договора сотрудничества с ФКЦБ РФ.

3.4. Контроль эффективности управления акциями (долями)

Осуществление контроля за эффективностью управления связано с оценкой:

- достижения целей управления акциями;

- динамики увеличения доходов от управления находящимися в областной собственности акциями;

- сокращения количества закрепленных в областной собственности пакетов акций;

- функционирования механизма учета и контроля за деятельностью организаций, в которых Воронежская область участвует, а также отчетности и контроля управляющих;

- полноты реестра пакетов акций;

- результатов сокращения числа мелких неликвидных пакетов акций, находящихся в областной собственности.

4. Управление областной недвижимостью

4.1. Оценка состояния управления объектами недвижимости

В областной собственности находятся объекты нежилого фонда общей площадью 2029560 кв. метров. Через ГУГИ сдаются в аренду 18562,9 кв. м, из них с 5959,9 кв. м. вся арендная плата поступает балансодержателям, с 12603 кв. м - в областной бюджет. От аренды в областной бюджет поступило: в 1997 году - 611,8 тыс. руб., в 1998 году - 1061,2 тыс. руб., в 1999 году - 1678,2 тыс. руб., в 2000 году - 2036 тыс. руб. Таким образом, наблюдается устойчивая тенденция повышения доходности недвижимости.

Предоставленные рядом правовых актов льготы по перечислению арендной платы в областной бюджет оцениваются в 560 тыс. руб.

Вместе с тем, существующая система управления недвижимостью в Воронежской области нуждается в совершенствовании с учетом того, что:

- не сформирован полный реестр государственной недвижимости, что не позволяет провести четкое разграничение собственности и не дает возможности осуществить контроль реальных денежных потоков, провести достоверный анализ эффективности использования недвижимости, составить прогноз поступления средств в областной бюджет;

- отсутствует система рыночной оценки объектов, а также четкое определение прав пользования недвижимостью, что приводит (особенно в условиях инфляции) к постоянному занижению стоимости имущества, недополучению рентных платежей;

- полномочия государства как собственника недвижимости осуществляются разными органами государственной власти, деятельность которых часто не взаимоувязана;

- права области на принадлежащие ей объекты недвижимости не зарегистрированы в установленном законом порядке, что затрудняет распоряжение ими;

- слабо используется многовариантный и индивидуальный подход к использованию недвижимости;

- большое количество объектов незавершенного строительства не вовлечено в оборот и утрачивает инвестиционную привлекательность;

- распоряжение областными землями осуществляют органы местного самоуправления.

Пользователю областной недвижимости приходится заключать два не связанных между собой договора, что противоречит мировой практике;

- развитие земельного законодательства отстает от развития иных отраслей законодательства, регулирующих оборот недвижимости, что приводит к нестыковке режимов правового использования земельных участков и расположенных на них зданий и сооружений при объективной связанности их в единый объект хозяйствования.

Таким образом, несмотря на устойчивую тенденцию повышения доходов, получаемых от использования недвижимости, эти доходы значительно отстают от сложившихся рыночных показателей, что является основанием для изменения подходов к управлению недвижимым имуществом.

4.2. Цели и задачи управления объектами недвижимости

Совершенствование системы управления недвижимостью должно обеспечить достижение следующих целей:

- максимально возможное повышение доходности объектов областной недвижимости;

- наиболее эффективное выполнение государством своих социальных функций в процессе использования областной недвижимости;

- стимулирование за счет недвижимости развития реального сектора экономики, обеспечение максимально простого и удобного доступа предпринимателей к объектам недвижимости;

- исключение возможности для коррупции в процессе управления недвижимостью;

- вовлечение в хозяйственный оборот объектов незавершенного строительства.

Для достижения указанных целей необходимо:

а) сформировать полный реестр государственной недвижимости (баштане недвижимости), содержащий количественные, стоимостные, технические и правовые характеристики объектов недвижимости, включающий объекты незавершенного строительства:

б) четко разграничить и скоординировать полномочия всех государственных органов власти, участвующих в процессе управления недвижимостью;

в) сформировать объекты управления, исключить возможность распоряжения одной частью объекта без другой в случаях, когда они составляют единое целое (земельные участки и расположенные на них здания и сооружения);

г) установить, в каких случаях и на каком праве должны предоставляться земельные участки.

При этом коммерческим организациям земельные участки должны предоставляться в собственность или на условиях аренды в целях повышения доходов бюджета от использования земли и стимулирования организаций в целях оптимизации размеров занимаемых ими земельных участков.

Земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования должны предоставляться только организациям, финансируемым из бюджета, и гражданам для использования в некоммерческих целях;

д) обеспечить безусловное применение механизма рыночной оценки при использовании недвижимости, выровнять ставки арендной платы, взимаемой за использование государственной недвижимости, со ставками, сложившимися на рынке;

е) создать необходимую правовую базу, позволяющую использовать различные способы распоряжения областным имуществом (залог, доверительное управление, внесение прав пользования в уставный капитал);

ж) создать условия для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики путем максимального вовлечения недвижимости в гражданский оборот, в том числе путем предоставления на максимально льготных условиях инвесторам объектов незавершенного строительства;

з) урегулировать вопросы приобретения государством объектов недвижимости, в том числе определив цели, для достижения которых осуществляется приобретение указанных объектов;

и) установить жесткий контроль за использованием недвижимости, закрепленной на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Определить правовые возможности изъятия имущества у унитарных предприятий (например, в случае неправомерного распоряжения недвижимостью);

к) выявить излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество государственных учреждений (исходя из использования его исключительно для выполнения тех функций, для которых создано учреждение). Изъять указанное имущество;

л) использовать для эффективного управления недвижимостью механизм возмещения расходов на управление недвижимостью (в том числе на инвентаризацию и на оценку), аналогичный гражданско-правовому, поскольку государство при использовании своей недвижимости участвует в гражданском обороте наравне с другими его участниками. Определить норматив отчисления средств органам по управлению недвижимостью с последующим зачетом их в счет финансирования из бюджета;

м) изменить существующий механизм продажи недвижимости, так как он допускает приобретение объектов по низким ценам. Право на приобретение недвижимости подобным образом принадлежит ограниченному кругу лиц в соответствии с законодательством о приватизации. Указанное право должно быть сохранено, но на ограниченный срок. Цена продажи должна определяться на основании рыночной оценки;

н) обеспечить профессиональную подготовку государственных служащих, осуществляющих управление областной недвижимостью.

4.3. Механизм управления объектами недвижимости

Достижение целей управления объектами недвижимости возможно при сосредоточении функций распоряжения этими объектами в одном ведомстве.

Основным объектом управления становится комплексный объект, состоящий из земельного участка (или его доли) и всех связанных с ним зданий, сооружений (или их частей).

Первым шагом должна стать сплошная инвентаризация объектов недвижимости, результатом которой станет получение информации, позволяющей оперативно провести рыночную оценку объектов недвижимости на основе учета их основных характеристик и использования методов статистической обработки информации о рыночных стоимостных характеристиках реальных объектов недвижимости.

С учетом данных реестра областной собственности Воронежская область, государственные унитарные предприятия и учреждения должны регистрировать свои права на проинвентаризированные и оцененные объекты недвижимости.

Следующим шагом должна стать выработка единых правил и процедур принятия решения по распоряжению объектами недвижимости. Они должны основываться на следующих принципах:

безусловный приоритет возмездного вида пользования с определением исключительных случаев предоставления недвижимости на безвозмездной основе;

использование высокодоходной недвижимости в коммерческих целях;

запрет на предоставление объектов недвижимости в аренду по ставкам ниже уровня рыночных цен, сложившихся в регионе;

сокращение льгот при использовании объектов недвижимости;

прозрачность действий по предоставлению в пользование объектов недвижимого имущества с обязательной публикацией списка объектов для всех заинтересованных лиц. При наличии двух и более заявителей необходимо предоставлять в пользование объекты путем проведения торгов;

упрощение процедуры оформления прав пользования объектами недвижимого имущества и сокращение ее сроков. Арендаторам, вносящим арендную плату за пользование объектом по рыночной стоимости н выполняющим все условия договора, заключенного в установленном порядке, может разрешаться субаренда с соблюдением уведомительного порядка:

продажа объектов незавершенного строительства на инвестиционных условиях исходя из их рыночной стоимости. Объекты, не имеющие рыночной стоимости, могут предоставляться инвесторам в безвозмездное пользование под соответствующие государственным интересам инвестиционные проекты.

Изложенные принципы должны быть реализованы в следующих нормативных актах:

- положение о порядке приобретения недвижимости в собственность;

- новое положение об аренде;

- порядок расчета арендной ставки;

- пакет документов по земле.

4.4. Контроль эффективности управления объектами недвижимости

Контроль за достижением целей управления может осуществляться по следующим направлениям:

увеличение доходов бюджета от использования государственного имущества Воронежской области;

своевременная разработка и принятие соответствующей нормативной правовой базы;

сближение ставок за аренду государственного имущества Воронежской области и рыночных ставок арендной платы;

обеспечение полноты реестра объектов недвижимого имущества.

II. ПРИВАТИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ИМУЩЕСТВА

ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ

1. Цели, задачи и принципы областной

политики приватизации

Несмотря на то, что в результате массовой приватизации 74 процента государственных предприятии области стали частными, ряд поставленных целей не был достигнут:

не сформирован широкий слой эффективных частных собственников;

структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективной деятельности предприятий;

привлеченных в процессе приватизации инвестиций явно недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий:

в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на региональном и общероссийском рынках.

Для устранения перечисленных негативных тенденций необходимо изменить приоритеты областной политики в области приватизации, разработать и реализовать новые подходы к решению вопросов, связанных с управлением государственным имуществом Воронежской области.

Целью областной политики в области приватизации в соответствии с настоящей Концепцией является кардинальное повышение эффективности функционирования областных предприятий и народно - хозяйственного комплекса в целом.

Для достижения указанной цели необходимо решение следующих задач:

создание благоприятной экономической среды для развития бизнеса, прежде всего в реальном секторе экономики области;

вовлечение в гражданский оборот максимального количества объектов государственной собственности Воронежской области, оптимизация структуры государственной собственности в Воронежской области, включая структуру участия области в хозяйственных товариществах и обществах, уменьшение расходов областного бюджета на управление государственным имуществом;

привлечение инвестиций в реальный сектор экономики области, прежде всего за счет инвесторов, заинтересованных в долгосрочном развитии предприятий, готовых взять на себя обязательства по реализации инвестиционных и (или) социальных условий и безусловно их выполнять;

создание широкого слоя эффективных собственников, ориентированных на долгосрочное развитие предприятий, насыщение продукцией регионального рынка и ее дальнейшее продвижение на российский рынок, расширение производства и создание новых рабочих мест;

обеспечение контроля за выполнением обязательств собственниками приватизируемого имущества;

существенное повышение качества менеджмента и эффективности управления за счет усиления ответственности собственников приватизированных предприятий и заинтересованности руководства и персонала предприятий в результатах их производственной деятельности;

формирование более эффективной структуры горизонтальных н вертикальных связей в реальном секторе экономики области;

восстановление активного функционирования фондового рынка;

рациональное пополнение доходной части бюджета области с акцентом на бюджет развития Воронежской области;

усиление социальной направленности процесса приватизации государственного имущества Воронежской области.

Настоящая Концепция основывается на следующих основных принципах:

а) решение о целесообразности приватизации государственного имущества Воронежской области разрабатывает ГУГИ совместно с заинтересованными исполнительными органами государственной власти Воронежской области с позиций повышения эффективности его использования. В необходимых случаях Воронежская область должна сохранять свое участие в управлении предприятиями путем закрепления акций либо путем использования специального права ("золотой акции"):

б) способ приватизации каждого объекта государственной собственности области определяется ГУГИ на основе анализа предложений отраслевых органов управления, оценщиков, аудиторов, финансовых и юридических консультантов:

в) нормативная правовая база, режим и методы регулирования процессов приватизации должны быть едины на территориях всех муниципальных образований Воронежской области.

2. Основные меры по реализации государственной

политики приватизации

Основными мерами, призванными обеспечить достижение цели государственной политики в области приватизации, должны стать:

1) дифференцированный подход к приватизации предприятий в зависимости от их ликвидности.

Высоко ликвидные предприятия приватизируются исходя из необходимости соблюдения баланса между размером инвестиций, направляемых на развитие предприятий, и размером средств, поступающих в областной бюджет от продажи предприятий, с учетом их реальной ценовой оценки, максимально приближенной к федеральному уровню.

Приватизация низко ликвидных предприятий осуществляется в основном путем привлечения эффективных собственников, подтвердивших свою готовность н умение осуществлять реальные инвестиции и в полном объеме выполнять инвестиционные и социальные обязательства перед предприятием и Воронежской областью (сохранение или дополнительное создание рабочих мест, решение экологических задач). Продажа низко ликвидных предприятий таким собственникам может осуществляться по минимальной цене при условии тщательного анализа представленного бизнес-плана и реализации мер контроля за системой показателей деятельности приватизированного предприятия.

2) расширение инструментария приватизации:

а) выпуск производных ценных бумаг, обеспеченных государственным имуществом, позволяющих размещать их на российских и зарубежных рынках ценных бумаг;

б) купля-продажа акций на биржевом и внебиржевом рынках в целях оптимизации участия Воронежской области в хозяйственных товариществах и обществах;

в) продажа государственного имущества области по результатам прямых переговоров с инвесторами, в том числе в случае признания аукциона (конкурса) несостоявшимся. Цена этого имущества при проведении прямой продажи должна быть определена исходя из рыночной стоимости, определенной независимым оценщиком;

г) продажа государственного имущества области с рассрочкой оплаты под гарантии банков;

3) принятие приватизационных решений на основе тщательного анализа представленных потенциальными инвесторами долгосрочных планов развития предприятий и заключения приватизационных договоров, детально регламентирующих взятые инвестором на себя обязательства;

4) ориентация на интересы потенциальных инвесторов при безусловном не противоречие этих интересов интересам области;

5) обязательный учет российского и мирового опыта приватизации, в том числе по предпродажной подготовке предприятии с привлечением финансового консультанта, аудитора, оценщика, юридического консультанта. Консультанта по менеджменту;

6) сочетание долгосрочных и краткосрочных интересов области при приватизации.

Приватизация должна рассматриваться как структурный элемент единой государственной политики по управлению государственным имуществом, направленной на получение в краткосрочной, среднесрочной н долгосрочной перспективе отдачи от приватизации в форме расширения налогооблагаемой базы, создания дополнительных рабочих мест, наполнение регионального рынка товарами и услугами областных товаропроизводителей, повышения эффективности функционирования всего народно-хозяйственного комплекса Воронежской области.

7) усиление социальной направленности приватизации.

Способы, методы и инструментарии приватизации должны обеспечивать равные права и возможности для всех слоев общества, включая социально незащищенные слои населения. При принятии решений о приватизации государственного имущества необходимо учитывать социальные последствия приватизации, включая вопросы социального развития приватизируемых предприятий и территорий, охраны окружающей среды и здоровья граждан. Необходимо шире практиковать приватизацию государственного имущества области путем проведения коммерческих конкурсов с социальными условиями.

3. Методы реализации государственной политики

в области приватизации

Методы реализации государственной политики в области приватизации имеют свою специфику в зависимости от вида государственного имущества области.