2.8.3. Обоснование мероприятий и пояснения
Проведение оценки уровня социально-экономического положения
муниципальных образований, дифференциации налогового потенциала и
расходных потребностей, устойчивости налоговой базы необходимо в
целях внесения изменений в систему межбюджетных отношений в
Сахалинской области.
В рамках реализации Программы планируется проведение анализа
обеспеченности муниципальных образований (муниципальных районов,
городских округов и поселений) объектами социальной и инженерной
инфраструктуры с подготовкой предложений и рекомендаций, которые в
перспективе обеспечат правильное планирование использования Фонда
муниципального развития и в перспективе сокращение разрыва.
Планируется разработка и внесение поправок в Закон Сахалинской
области от 18 июля 2000 года N 199 "О бюджетном процессе в
Сахалинской области". Они будут обеспечивать:
- утверждение методики распределения и порядка предоставления
субсидий муниципальным образованиям из областного фонда
софинансирования социальных расходов с учетом региональных
нормативов по всем направлениям предоставления субсидий;
- уточнение положения о предоставлении субсидий из областного
фонда муниципального развития с закреплением в нем требований к
отбору инвестиционных проектов с учетом оценки их бюджетной и
социальной эффективности, сроков реализации проектов и
обеспеченности муниципальных образований объектами социальной и
инженерной инфраструктуры;
- утверждение порядка применения результатов мониторинга
оценки качества управления финансами и платежеспособности
муниципальных образований при предоставлении финансовой помощи.
Постановлением администрации Сахалинской области по вопросам
предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам будет утверждена
формализованная Методика расчета распределения бюджетных кредитов
на кассовый разрыв, что позволит исключить возможность
субъективного подхода при выделении средств на эти цели из
областного бюджета.
Постановлением администрации Сахалинской области о мониторинге
качества управления общественными финансами и платежеспособностью
муниципальных образований будут утверждены:
- методика оперативной и годовой оценки качества управления
финансами и платежеспособности муниципальных образований;
- утверждение порядка применения результатов мониторинга
оценки качества управления финансами и платежеспособности
муниципальных образований при предоставлении финансовой помощи.
Начиная с 2007 года в средствах массовой информации и
Интернете планируется публиковать оценки обеспеченности объектами
социальной и инженерной инфраструктуры, что позволит организовать
связь с населением и повысит ответственность разработчиков
бюджетной политики при распределении капвложений по муниципальным
образованиям. Аналогичные цели достигаются и при публикации в
средствах массовой информации и сети Интернет данных о наличии
кассовых разрывов и объемах предоставленных бюджетных кредитов по
муниципальным образованиям.
2.8.4. Альтернативные механизмы
Порядок оценки инвестиционных проектов с учетом бюджетной и
социальной эффективности, сроков реализации проектов и
соответствующих приоритетов может быть утвержден постановлением
администрации Сахалинской области. Однако в целях унификации
регламентов предоставления инвестиционной финансовой помощи
муниципальным образованиям представляется более целесообразным
утвердить указанный порядок в качестве приложения к Закону
Сахалинской области "О бюджетном процессе в Сахалинской области".
Отказ от практики предоставления бюджетных кредитов
муниципальным образованиям на покрытие временных кассовых разрывов
из областного бюджета мог бы стать альтернативой запланированным
мероприятиям. Однако в этом случае муниципальные образования
увеличат заимствования в коммерческих банках, что приведет к
увеличению расходов на обслуживание долга и, следовательно, к
повышению их потребности во внешней финансовой поддержке, а также
образованию задолженности по заработной платы в отдельных
муниципальных образованиях.
Альтернативой может выступить Методика прогнозирования
кассовых разрывов при исполнении областного бюджета.
Перечисленные в разделе 2.8.2 мероприятия альтернативы не
содержат.
3. Управление Программой
3.1. Механизм реализации Программы
Выполнение намеченных Программой мероприятий и достижение
запланированных результатов возможно только при условии построения
эффективной системы управления реализацией Программы. В указанной
системе планируется определить структуры (или должностных лиц)
выполняющие следующие функции:
- координации действий по реализации Программы;
- планированию мероприятий по реализации Программы;
- организации проведения мероприятий;
- мониторинг (контроля) выполнения Программы;
- подготовке информации (отчетности) о выполнении Программы.
Система управления реализацией Программы строится по
нижеприведенной следующей схеме.
Общее руководство и контроль за реализацией Программы
осуществляется администрацией Сахалинской области. Координация
совместной деятельности органов исполнительной власти и органов
местного самоуправления, также организационное и финансовое
обеспечение Программы осуществляется главным финансовым управлением
Сахалинской области.
Деятельность администрации Сахалинской области, связанная с
реализацией Программы, регламентируется собственными планами работ,
скоординированными со сроками и мероприятиями Программы. В них
указываются исполнители, которые персонально отвечают за выполнение
определенных мероприятий, обеспечивают соблюдение сроков, качества
и эффективности реализации мероприятий.
Основной орган управления Программой - межведомственная
комиссия. В состав межведомственной комиссии включаются
представители отраслевых департаментов, комитетов и управлений.
Руководство межведомственной комиссией осуществляет ее
председатель.
Для оказания помощи при выполнении мероприятий Программы могут
привлекаться компании-консультанты, специалисты и эксперты,
общественные организации, которые осуществляют свою деятельность в
рамках подрядного договора с главным финансовым управлением
Сахалинской области, являющимся государственным заказчиком по
закупкам в рамках настоящей Программы.
3.2. Механизм взаимодействия администрации Сахалинской
области и муниципальных образований
Участие муниципальных образований в реализации мероприятий
Программы осуществляется на основе принципа добровольности.
Муниципальные образования разрабатывают и представляют
межведомственной комиссии план мероприятий.
Муниципальные образования должны обеспечить на должном уровне
и в установленные сроки выполнение мероприятий, своевременно
информировать администрацию Сахалинской области о проделанной
работе, принимать меры, направленные на усиление контроля за
расходованием средств, обеспечением прозрачности и эффективности
расходов, повышением качества бюджетных услуг.
Основной целью мероприятий муниципальных образований является
повышение качества управления финансами и платежеспособности
муниципальных образований Оценка выполнения этих планов
производится в рамках мониторинга оценки качества управления
финансами и платежеспособности муниципальных образований.
Муниципальным образованиям - участникам Программы
предоставляется полная информация по вопросам реализации Программы,
оказывается необходимая консультационная помощь по разработке
планов реформирования. Органами государственной власти Сахалинской
области организуются совместные семинары с участниками Программы в
целях обсуждения мероприятий Программы.
Решения администрации Сахалинской области по вопросам
реформирования будут доводиться до муниципальных образований с
рекомендациями принятия аналогичных решений на местном уровне.
3.3. Система стимулирования
В целях своевременного и качественного исполнения
сформированных планов работ, а также обеспечения заинтересованности
участников в реализации Программы будет действовать система
стимулирования наиболее активных участников Программы. Условием
стимулирования является обязательное и в срок выполнение
мероприятий Программы и активизация процессов финансового
оздоровления.
Отраслевым департаментам, комитетам и управлениям,
муниципальным образованиям, наиболее успешно реализующим
мероприятия Программы, может быть оказана поддержка в виде
обеспечения оргтехникой финансово-экономических служб, направления
работников финансовых органов на повышение квалификации и
переподготовку, направления кандидатов на обучение по необходимым
специальностям.
Повышение качества управления финансами и платежеспособности
муниципальных образований, определяемое по результатам мониторинга,
учитывается при предоставлении муниципальным образованиям
дополнительной финансовой помощи (за счет средств, предусмотренных
Программой).
По итогам выполнения мероприятий Программы предполагается
материальное поощрение сотрудников, принимающих наиболее активное
участие в подготовке и реализации Программы. Положение о поощрении
разрабатывается межведомственной рабочей комиссией и утверждается
губернатором Сахалинской области.
3.4. Контроль за реализацией Программы
Контроль за реализацией Программы осуществляется
администрацией Сахалинской области. Департаменты, комитеты и
управления администрации Сахалинской области ежемесячно
представляют межведомственной комиссии информацию о проведенной
согласно плану работе, а также пояснения о причинах невыполнения
того или иного мероприятия. Невыполнение плана мероприятий или
положений Программы межведомственная комиссия отражает в своем
отчете с указанием причин невыполнения и виновных лиц. К
должностным лицам, не обеспечившим в установленные сроки исполнение
предусмотренных Программой мероприятий или допустивших нецелевое
использование средств, выделенных на реализацию Программы,
администрацией Сахалинской области применяются меры дисциплинарного
воздействия.
Муниципальные образования ежеквартально представляют
межведомственной рабочей комиссии информацию о выполнении планов
реформирования, информацию о реализации отдельных мероприятий
Программы, материалы мониторинга качества управления. На основании
указанных документов осуществляется оценка участия муниципальных
образований в реализации Программы.
4. Финансовое обеспечение Программы
4.1. Бюджет Программы
Общий бюджет Программы реформирования системы управления
общественными финансами составит 200 млн. руб. Источниками
финансирования Программы являются субсидии из Фонда реформирования
региональных и муниципальных финансов, образуемого в составе
федерального бюджета в сумме 160 млн. руб., и собственные средства
областного бюджета Сахалинской области в сумме 40 млн. руб.
Финансирование направлений Программы:
1) разработка и внедрение автоматизированной системы
управления бюджетным процессом в Сахалинской области, техническая
модернизация главного финансового управления Сахалинской области и
финансовых органов муниципальных образований, финансово
экономических служб отраслевых департаментов, комитетов и
управлений Сахалинской области Расходы на эти цели планируются в
сумме 50 млн. руб.;
2) оплата научно-исследовательских работ и консультационных
услуг, осуществляемых в целях содействия реализации Программы.
Расходы на эти цели планируются в сумме 32 млн. руб.;
3) расходы на управление программой - 1,2 млн. руб.;
4) повышение квалификации, подготовка и переподготовка
специалистов органов исполнительной власти - 15 млн. руб.;
5) расходы на обеспечение перевода бюджетных учреждений в
форму негосударственных организаций, связанные с предоставлением
социальных гарантий работникам ликвидируемых бюджетных учреждений,
а также необходимостью обеспечения полной компенсации всех затрат
на предоставление социальных услуг негосударственными учреждениями
(без чего невозможно обеспечить возникновение конкуренции и,
соответственно, получение в перспективе экономического эффекта) - 6
млн. руб.;
6) консультационная поддержка малого предпринимательства - 0,6
млн. руб.;
7) проведение оценки рыночной стоимости объектов недвижимости,
находящихся в областной собственности, - 0,6 млн. руб.;
8) стимулирование муниципальных образований в целях повышения
качества управления муниципальными финансами (по результатам
мониторинга) - 90 млн. руб.;
9) прочие расходы (на обеспечение публикации в средствах
массовой информации и сети Интернет информации о состоянии
финансовой системы Сахалинской области, о проведении
инвентаризаций, об организации и ведении кадастров, баз данных,
учета налогоплательщиков и лиц, нуждающихся в финансовой помощи, о
результатах проведения аудита бюджетных организаций,
государственных и муниципальных унитарных предприятий и т.д.) - 4,6
млн. руб.
Обязательным условием получения и расходования субсидий из
Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов является
софинансирование расходов, предусмотренных на реализацию Программы,
из областного бюджета. Размер софинансирования из областного
бюджета мероприятий по направлению "Реализация Программы
реформирования" составляет 20% от суммы совокупных расходов.
В ходе реализации Программы главному финансовому управлению
Сахалинской области предоставляется право вносить изменения в План
использования средств по видам расходов в пределах 30%.
4.2. План финансирования Программы
Постатейная разбивка плана использования денежных средств на
реализацию Программы приводится в Приложении к областной целевой
Программе "Реформирование системы управления финансами Сахалинской
области в 2006-2008 годах" (прилагается). Этапы финансирования
перечисленных мероприятий определены с учетом плана реализации
Программы.
Распределение средств на реализацию Программы определяется с
учетом приоритетности отбора мероприятий, финансирование которых
позволит качественно изменить систему управления финансами
Сахалинской области.
В случае выделения субсидии из Фонда реформирования
региональных и муниципальных финансов в объеме, меньшем от
предусмотренного в настоящем плане, объемы расходных статей плана,
финансируемые за счет субсидий и собственных средств бюджета, будут
сокращены на соответствующие суммы. Объемы софинансирования в
процентном соотношении при этом не изменятся.
В случае увеличения размера субсидии из Фонда реформирования
региональных и муниципальных финансов от запланированного уровня
дополнительные поступления также будут направлены на финансирование
мероприятий по реализации Программы.
4.3. Порядок финансирования Программы
При выполнении плана финансирования первоначально
осуществляются расходы за счет средств областного бюджета и
впоследствии компенсируются за счет субсидий из Фонда
реформирования региональных и муниципальных финансов.
Расходы, связанные с закупкой техники, программным
обеспечением и предоставлением консультационных услуг, планируется
осуществлять на конкурсной основе.
4.4. Оценка эффективности планируемых расходов
Ожидаемые результаты от осуществления расходов:
повышение уровня технической оснащенности государственных
органов власти и органов местного самоуправления муниципальных
образований в Сахалинской области;
повышение уровня квалификации, информированности и
компетентности государственных и муниципальных служащих;
обеспечение прозрачности бюджетной системы и бюджетного
процесса, деятельности органов государственной власти и органов
местного самоуправления;
повышение оперативности управления государственной и
муниципальной собственностью в Сахалинской области;
снижение долговой нагрузки на областной бюджет.
Достижение указанных результатов является необходимым условием
повышения эффективности системы управления общественными финансами.
5. Эффективность реформы
5.1. Экономический эффект
Общая сумма экономического эффекта от реализации Программы
реформирования составит 415,2 млн. руб. Экономический эффект
ожидается:
1) за счет исключения расходов на финансирование
необоснованных потребностей планируется получить экономию бюджетных
средств в сумме 26,2 млн. руб. Сумма экономии определена из расчета
26,2 = 0,1% х 13102,7 млн. руб. х 2 года, где
0,1 % - экспертная оценка доли возможных необоснованных
потребностей;
13102,7 млн. руб. - прогнозируемая сумма текущих расходов
областного бюджета на 2006 год;
2) за счет исключения расходов на финансирование из областного
бюджета завышенных стандартов качества планируется получить
экономию бюджетных средств в сумме 6,6 млн. руб. Сумма бюджетной
экономии определена из следующего расчета 6,6 = 0,1% х 13102,7 млн.
руб. х 50% т.р., где
0,1% - экспертная оценка доли возможного завышения стандартов
качества;
13102,7 млн. руб. - прогнозируемая сумма текущих расходов
областного бюджета на 2006 год;
50% - плановый объем бюджетных расходов, подкрепленных
стандартами качества;
3) за счет исключения бюджетных расходов на оплату
некачественных бюджетных услуг планируется получить экономию
бюджетных средств в сумме 65,5 млн. руб. Сумма бюджетной экономии
определена из следующего расчета 65,5 = 0,5% х 13102,7, где
0,5% - экспертная оценка доли отклонений от стандартов
качества услуг;
13102,7 млн. руб. - прогнозируемая сумма текущих расходов
областного бюджета на 2006 год;
4) за счет устранения негативных последствий кассовых разрывов
в сумме 3,8 млн. руб. Сумма экономии бюджетных средств за счет
устранения финансовых потерь от кассовых разрывов рассчитана по
формуле 3,8 млн. руб. = 1535 млн. руб. х 3% / 12, где
П - сумма потерь бюджета по причине кассовых разрывов;
1535 млн. руб. - сумма кассового разрыва в 2005 году;
3% - сумма стандартной банковской маржи;
1/12 - период кассового разрыва;
5) повышение квалификации кадров снизит потери бюджета в
результате возможных профессиональных ошибок на 131 млн. руб. Сумма
бюджетной экономии определена из следующего расчета 131,0 = 1% х
13102,7 млн. руб., где
1% - экспертная оценка цены возможных профессиональных ошибок;
13102,7 млн. руб. - прогнозируемая сумма текущих расходов
областного бюджета на 2006 год;
6) сокращение недоимки по налогам и дебиторской задолженности
в сумме 15 млн. руб. за счет активизации работы с должниками и
повышения качества процедур мониторинга дебиторской задолженности;
7) увеличение эффективности (производительности) работы
персонала за счет модернизации главного финансового управления
Сахалинской области, а также ускорения процессов обмена данными при
финансировании расходов даст экономию бюджетных средств в сумме
167,1 млн. руб. (1% от суммы расходов бюджета 2006 года - 16713,8
млн. руб.).
5.2. Структурный эффект
В результате реализации Программы будет получен структурный
эффект в виде сокращения доли первоочередных расходов областного
бюджета. Эффект достигается за счет привлечения негосударственных
организаций к оказанию бюджетных услуг. В итоге это будет
способствовать сокращению численности занятых в бюджетной сфере,
количества бюджетных учреждений и количества бюджетополучателей.
Сокращение доли первоочередных расходов в областном бюджете и
увеличение доходной его части создадут условия для роста
капитальных вложений, увеличения доли капитальных вложений в
расходах бюджета.
Мероприятия, направленные на рост собственных доходов бюджета
и повышение эффективности бюджетных расходов, позволят снизить
зависимость бюджета от финансовой помощи, и, как следствие, снизить
риск выпадения доходов в результате уменьшения финансовой помощи и
его негативное воздействие на обслуживание долговых обязательств.
В результате реализации Программы будет получен эффект в виде
снижения долговой нагрузки, в том числе по таким показателям, как
снижение соотношения объема кредиторской задолженности бюджетных
учреждений к расходам бюджета, снижение уровня внешнего долга к
доходам бюджета, снижение объема выданных гарантий (поручительств)
к доходам бюджета. Обстоятельством возникновения эффекта в данном
случае является проведение комплекса мероприятий, направленных на
совершенствование системы управления долгом, в том числе создание
системы мониторинга состояния долга, разработка методики расчета
платежеспособности бюджета, методики расчета объема возможного
привлечения новых долговых обязательств, формализация процедур
привлечения гарантий.
Проведение мероприятий по внедрению системы мониторинга
дебиторской задолженности, активизация сотрудничества с
территориальными подразделениями Федеральной налоговой службы
Российской Федерации позволят оперативно реагировать на процессы,
связанные с наполнением регионального бюджета. В результате
проведения перечисленных мероприятий будет получен эффект по
снижению показателя отношения недоимки по налоговым платежам в
бюджет к налоговым доходам бюджета.
6. Оценка рисков
Существуют две группы факторов, воздействующих на процесс
реализации Программы и определяющих риск осуществления реформ
внешние факторы и внутренние факторы. К группе внешних факторов
воздействия относятся возможные политические изменения, как на
федеральном, так и на региональном уровне, возможные изменения в
финансово-экономической ситуации, возможные изменения в социальной
обстановке, стихийные бедствия, катастрофы. К группе внутренних
факторов относятся фактор ограниченности сроков, технический
фактор, ограниченность финансирования.
6.1. Анализ рисков воздействия внешних факторов
На момент начала реализации Программы в Сахалинской области
сложилась относительно стабильная политическая ситуация. Высшие
должностные лица Российской Федерации, Сахалинской области и
должностные лица большинства муниципальных образований
продекларировали приверженность к курсу реформ, частью которых
является и реформа финансовой системы области. Позиция Сахалинской
областной Думы и администрации Сахалинской области носит в целом
конструктивный характер, что способствует проведению реформ в
бюджетной сфере.
На момент принятия Программы сохраняются отдельные негативные
экономические факторы в Сахалинской области, которые не смогут
оказывать существенного неблагоприятного влияния на ход реализации
Программы. Мероприятия Программы направлены на повышение
эффективности использования денежных средств, усиление контроля за
их расходованием, а в случае ухудшения финансовой ситуации
необходимость проведения реформ в области управления региональными
финансами станет актуальной.
Наиболее существенным является риск отказа в предоставлении
финансовой помощи из федерального Фонда развития региональных и
муниципальных финансов. В этом случае мероприятия по реализации
Программы придется выполнять государственными служащими Сахалинской
области с минимальным привлечением сторонних организаций, что
отразится на качественной стороне реализации отдельных мероприятий.
Кроме того, будет сокращен объем финансирования расходов на
техническое перевооружение финансовых органов Сахалинской области.
Социальная обстановка в области способствует реализации
программных мероприятий: заработная плата выплачивается
своевременно, постоянно индексируется, задолженность по пособиям
отсутствует. Вероятность изменения социальной обстановки находится
в прямой корреляционной связи с характером проходящих экономических
процессов. В условиях сжатых сроков реализации Программы
неблагоприятные изменения в социальной обстановке не успеют
привести к негативным политическим последствиям и, следовательно, к
свертыванию Программы.
Кроме этого, основная цель Программы - укрепление бюджета как
главного гаранта благосостояния и качества жизни населения
Сахалинской области, в итоге - стабилизация социального климата.
Негативное влияние нейтрализуется за счет подготовки и создания
положительного общественного мнения населения Сахалинской области в
необходимости проведения реформ.
В целях обеспечения реализации Программы в социальной сфере
необходимо провести разъяснительную работу для руководителей
бюджетных учреждений по пропаганде целей и задач Программы.
Географическое положение Сахалинской области предполагает
вероятность природных катаклизмов и вызванных ими рисков при
реализации Программы, в случае которых реализация ряда мероприятий
может быть приостановлена в связи с введением особого режима работы
органов государственной власти области.
6.2. Анализ рисков под воздействием внутренних факторов
Программа построена исходя из принципа реалистичности
реализации мероприятий в установленный срок. Более высокую степень
риска имеет принятие новых нормативных правовых актов на
законодательном уровне из-за сложности процедуры законотворческого
процесса.
Высокая загруженность финансовых органов Сахалинской области
текущей работой повышает степень риска в реализации программных
мероприятий. На устранение влияния этого фактора направлена
разработка методических, проектно-нормативных материалов
привлеченными консультантами.
В целом в финансовой системе Сахалинской области сложился
квалифицированный кадровый потенциал, что благоприятствует
проведению реформ, однако отсутствие опыта реализации крупных
проектов в области общественных финансов осложнит работу по
реализации Программы. В данном случае минимизация риска должна
произойти за счет привлечения к работе по поддержке Программы на
муниципальном уровне компаний-консультантов.
Несмотря на то, что финансирование Программы определено
установленным объемом бюджетных назначений, использование механизма
конкурса при размещении заказов на выполнение работ и услуг
позволит уложиться в составленные сметы расходов.
Значительная часть финансов предусмотренных Программой,
направлена на техническую модернизацию финансовых органов области.
Валютные риски возникают при приобретении высокотехнологичного
оборудования, но они сглаживаются относительно устойчивым курсом
рубля по отношению к иностранной валюте.
Таким образом, наличие внешних и внутренних факторов риска не
окажут влияние на успешную реализацию Программы.
7. Статус Программы
Программа разработана рабочей группой при главном финансовом
управлении Сахалинской области с привлечением иных специалистов
органов исполнительной власти Сахалинской области. Программа
согласована с главами муниципальных образований и главами
администраций муниципальных образований в Сахалинской области.
Программа утверждается законом Сахалинской области. Программа
публикуется в средствах массовой информации, а также размещается на
сайте администрации Сахалинской области.
Программа может предусматривать дополнительные разделы по
направлениям, отражающим проблемы реформирования управления
региональными финансами.
|
