2.2.3. Обоснование мероприятий и пояснения
Постановлением администрации Сахалинской области по вопросам
оценки потребности в бюджетных услугах на территории области будет
обеспечено:
нормативное утверждение перечня бюджетных услуг, по которым
должен производиться умет потребности в их предоставлении;
утверждение порядка проведения ежегодной оценки потребности в
предоставлении бюджетных услуг и учета результатов оценки при
формировании расходов на очередной финансовый год.
Указанный перечень и порядок будут утверждены предлагаемым
постановлением администрации Сахалинской области.
Учитывая новизну и сложность рассматриваемой проблемы,
невозможность проведения качественных реформ одновременно во многих
направлениях, перечень бюджетных услуг планируется разработать (в
ходе первого этапа реализации Программы) для нескольких базовых
отраслей социальной сферы: здравоохранении, образовании, культуре и
социальном обслуживании населения. В ходе второго этапа реализации
Программы перечень бюджетных услуг будет расширен и охватит
практически весь спектр направлений деятельности бюджетных
организаций.
В рамках подготовки и утверждения полного перечня бюджетных
услуг, по которым должен производиться учет потребности в их
предоставлении, должны быть сформулированы следующие понятия:
бюджетная услуга;
содержание бюджетной услуги;
поставщик бюджетной услуги;
стандарт бюджетной услуги;
получатель бюджетной услуги;
контингент потребителей бюджетной услуги;
перечень бюджетных услуг.
С точки зрения ориентированности на потребителя и
себестоимости оказания бюджетные услуги предлагается разделять на
следующие подгруппы:
1) индивидуальные услуги;
2) коллективные услуги.
Индивидуальная бюджетная услуга направлена на взаимодействие с
определенной группой получателей бюджетной услуги, при этом
себестоимость и содержание бюджетной услуги могут варьироваться в
зависимости от разных категорий и групп получателей бюджетной
услуги.
Коллективная бюджетная услуга направлена на определенные
категории и группы получателей или на все население в целом, и ее
содержание и себестоимость не меняются в зависимости от получателя.
При подготовке Перечня бюджетных услуг должны быть выделены и
следующие критерии бюджетной услуги:
- направленность на реализацию прав или гарантий, закрепленных
Конституцией, федеральным или законодательством области;
- направленность на конкретного получателя, то есть для каждой
услуги можно выделить группу лиц, которая является получателем
данной услуги;
- источники финансирования бюджетных услуг (областной бюджет
(в том числе за счет доходов от предпринимательской и иной
приносящей доход деятельности) федеральный фонд компенсаций).
В ходе первого этапа реализации Программы необходимо
разработать механизм прогнозирования потребности в предоставляемых
бюджетных услугах и обеспечить формирование системы планирования
деятельности органов исполнительной власти по предоставлению
бюджетных услуг. Порядок проведения оценки потребности в
предоставлении бюджетных услуг и учета результатов оценки при
формировании расходов областного бюджета должен учитывать
утвержденный перечень бюджетных услуг, поэтому порядок проведения
ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и
учета результатов оценки при формировании расходов целесообразно
утвердить тем же нормативным правовым актом, которым будет
утверждаться перечень бюджетных услуг.
При разработке указанного порядка должны быть определены:
- данные, используемые для оценки уровня потребности в
предоставлении бюджетных услуг, их источники, а также сроки
предоставления;
- формулы и методики расчета потребностей в стоимостном
выражении;
- функции органов, осуществляющих проведение оценки;
- регламент трансляции оценок потребности в проект бюджета и
разрешения спорных ситуаций, а также иные параметры.
Обеспечение публикации в средствах массовой информации и сети
Интернет результатов оценки потребности в предоставлении бюджетных
услуг и фактически произведенных, запланированных расходов
необходимо в целях укрепления подотчетности разработчиков
региональной бюджетной политики перед населением и
налогоплательщиками области.
Инвентаризация законодательства (с точки зрения наличия
стандартов качества предоставления бюджетных услуг) производится в
целях сбора и обобщения нормативной информации, необходимой для
разработки региональных стандартов качества. Объектами
инвентаризации будут являться: федеральные и законы области;
нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации, администрации и губернатора
Сахалинской области; международные договора, соглашения и конвенции
(например, Международный пакт об экономических, социальных и
культурных правах).
Необходимость законодательного утверждения стандартов качества
бюджетных услуг обусловлена тем, что на федеральном уровне
требования к качеству услуг в основном устанавливаются в
федеральных законах.
В связи с необходимостью утверждения порядка оценки
соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг
региональным стандартам планируется принять постановление
администрации Сахалинской области по указанному вопросу.
После публикации утвержденных региональных стандартов качества
бюджетных услуг в средствах массовой информации жители области
могут сравнивать уровень и качество предоставляемых услуг.
Систематическая, ежегодная оценка функций и задач областных
ведомств необходима для определения зон ответственности тех или
иных ведомств за реализацию Программы социально-экономического
развития Сахалинской области.
Постановлением администрации Сахалинской области "Об
утверждении количественных показателей результатов деятельности
главных распорядителей бюджетных средств" ежегодно будет
утверждаться система количественных показателей для оценки
результатов осуществления функций и задач ведомств количественных
показателей для оценки результатов осуществления функций и задач
ведомств (отраслевых департаментов, комитетов и управлений и иных
главных распорядителей бюджетных средств). Количественные
показатели при этом будут утверждаться на среднесрочную перспективу
и будут увязаны с результатами оценки потребностей в предоставлении
бюджетных услуг, показателями среднесрочного финансового плана и
стратегическими целями и задачами администрации Сахалинской
области.
Распоряжением губернатора Сахалинской области "О
стратегических целях и задачах администрации Сахалинской области на
трехлетний период" будут определены: в 2007 году стратегические
цели и задачи администрации области на 2008-2010 год, а в 2008 году
- на 2009-2011 год. Выбор целей и определение задач администрации
Сахалинской области осуществляется на основе утвержденной стратегии
развития Сахалинской области на период до 2020 года (путем
вычленения из целей и задач на долгосрочный период достигаемых и
решаемых в предстоящей трехлетке), посланий Президента Российской
Федерации и губернатора Сахалинской области, иных документов,
определяющих развитие области в указанный период. Данный подход
обеспечит стратегию развития области.
Постановлением администрации Сахалинской области "О применении
программно-целевых методов в Сахалинской области" будут определены
принципы и процедуры формирования системы среднесрочных целевых
программ, которая будет состоять из подсистемы ведомственных
целевых программ (ВЦП) и подсистемы областных целевых программ
(ОЦП). При этом к подсистеме ОЦП будут отнесены ориентированные на
развитие Программы, требующие скоординированных действий различных
ведомств и организаций, также - централизации ресурсов на решение
межведомственных задач, а к подсистеме ВЦП будут отнесены
Программы, раскрывающие основные направления и планы деятельности
отраслевых ведомств, которые финансируются за счет средств
областного бюджета по расходам соответствующей отрасли.
Этим постановлением будут утверждены:
порядок разработки, утверждения и реализации ВЦП, система
индикаторов оценки результативности и планируемых результатов, а
также корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средств
исходя из уровня достижения результатов;
порядок разработки, реализации и мониторинга реализации ОЦП, а
также закрепление процедуры изменения (корректировки) или
досрочного прекращения реализации Программы;
требования к стратегическим целям, тактическим задачам и
мероприятиям региональных целевых программ, а также показателей
непосредственных и конечных результатов региональных целевых
программ, включающих показатели общественной и экономической
эффективности реализации программ.
Постановлением администрации Сахалинской области по вопросам
формирования среднесрочного финансового плана будет обеспечено
утверждение методики формирования перспективного (среднесрочного)
финансового плана. Методика формирования перспективного финансового
плана будет разработана в первоочередном порядке, так как до 1 июля
2007 года планируется утвердить перспективный финансовый план
региона на 2008-2010 годы.
В целях обеспечения практической значимости среднесрочного
финансового плана в вышеуказанном постановлении будет предусмотрен
порядок обязательного учета показателей перспективного финансового
плана при подготовке закона о бюджете на очередной финансовый год.
Публичность бюджетного процесса является залогом стабильности
финансово-бюджетной политики, проводимой администрацией Сахалинской
области; перечень работ, связанный с разработкой перспективного
финансового плана, будет опубликован в средствах массовой
информации и сети Интернет, где на официальном сайте администрации
Сахалинской области будут опубликованы не только перспективный
финансовый план и объем долга, но также показатели доходов и
расходов по основным статьям бюджетной классификации
(функциональной, экономической и ведомственной).
Изменения и дополнения в постановление администрации
Сахалинской области от 30 декабря 2005 года N 251-па "О реестре
расходных обязательств Сахалинской области" обеспечат детальную
регламентацию процедур формирования реестра расходных обязательств
Сахалинской области, а также определят порядок использования
(учета) данных реестра расходных обязательств.
2.2.4. Альтернативные механизмы
Альтернативы созданию системы учета потребности в
предоставляемых бюджетных услугах не существует, так как сама
идеология учета вытекает из требований Бюджетного кодекса
Российской Федерации. Определенные альтернативные варианты
предлагаемого способа решения этой задачи связаны с повышением (или
снижением) степени детализации бюджетных услуг. Их перечень может
быть составлен по укрупненным позициям, а может предусматривать
большую специфику отраслевых услуг (например, в здравоохранении
перечень может включать в себя несколько десятков услуг).
Определение потребности в предоставляемых бюджетных услугах
планируется осуществлять с помощью социологических опросов, которые
могут проводиться сторонними организациями. Однако определение
потребности в предоставляемых бюджетных услугах может производиться
и силами отраслевых департаментов, комитетов и управлений.
Использование результатов опросов общественного мнения,
безусловно, повысит качество оценки потребности, но проведение
социологических опросов и исследований потребует дополнительных
финансовых и временных издержек, поэтому такие мероприятия могут
быть реализованы при наличии небольшого резерва времени и при
условии выделения дополнительного финансирования (например, за счет
возможной экономии по отдельным статьям утвержденного финансового
плана). Тем не менее, при оценке потребности в объемах
предоставления услуг могут использоваться и иные, не затратные,
формы изучения общественного мнения, например, конференции с
потребителями бюджетных услуг.
Альтернативой разработке региональных стандартов качества
предоставления бюджетных услуг может стать принятие на федеральном
уровне единых, общероссийских стандартов качества предоставления
бюджетных услуг.
При принятии региональных стандартов качества, обусловленных
наличием в статье 71 Конституции Российской Федерации, нормы,
предусматривающей отнесение стандартов к ведению Российской
Федерации, возможно изменение названий разрабатываемых областных
законодательных актов "о стандартах" и предмета законодательного
регулирования на название "О региональных требованиях к качеству
услуг" или "О региональных компонентах к стандартам качества"
(допускается федеральным законодательством).
Переход к планированию бюджетных расходов, использующему
индикативные методы управления и целевые Программы, предопределяет
безальтернативность разработки ведомственных и областных целевых
программ, реализуемых за счет бюджетных средств и, следовательно,
необходимость разработки и утверждения реестра индикаторов
результативности исполнения целевых программ и расходов областного
бюджета и порядка корректировки предоставляемых под Программы
бюджетных средств, исходя из уровня достижения результатов.
Альтернативой среднесрочному финансовому плану может стать
разработка и принятие областного бюджета на три года с последующей
корректировкой третьего года по итогам исполнения бюджета за
отчетный финансовый год.
Альтернативным решением задач, предусмотренных планом
реформирования по данному направлению, является утверждение
количественных показателей результатов деятельности главных
распорядителей бюджетных средств, а также показателей
среднесрочного (перспективного) финансового плана законами
Сахалинской области.
2.3. План мероприятий по направлению
"Проведение административной реформы"
2.3.1. Анализ исходного состояния
К моменту начала реализации Программы в Сахалинской области в
соответствии с распоряжением администрации Сахалинской области от
12 августа 2003 года N 428-ра "Об утверждении мероприятий
реформирования государственной службы Сахалинской области до 2005
года" было обеспечено проведение ряда мероприятий, связанных с
административной реформой. Была создана хорошая основа для
реализации Программы по направлению "Проведения административной
реформы".
На момент начала реализации Программы следует отметить, что
Законом Сахалинской области от 9 февраля 2005 года N 4-ЗО "О
квалификационных требованиях к должностям государственной
гражданской службы Сахалинской области" определены квалификационные
требования к стажу областной гражданской службы или стажу (опыту)
работы по специальности для областных гражданских служащих. Это
обеспечивает выполнение мероприятия С1 "Проведение оценки основных
требований к отдельным направлениям и должностям государственной
службы" по классификации приказа Министерства финансов Российской
Федерации от 1 сентября 2006 года N 296.
Повышению эффективности бюджетных расходов, в том числе и
расходов на госуправление, способствует сложившаяся система
аттестации государственных служащих и система замещения вакансий
государственных служащих на конкурсной основе. В соответствии с
Кодексом государственной службы Сахалинской области поступление
граждан на государственную гражданскую службу для замещения
должности гражданской службы или замещение гражданским служащим
другой должности государственной гражданской службы осуществляется
по результатам конкурса либо по результатам квалификационного
отбора. Условия проведения конкурса на замещение вакантной
государственной должности государственной службы определены статьей
48 Кодекса государственной службы. Аттестация проводится в целях
определения соответствия государственных гражданских служащих
области замещаемым должностям гражданской службы на основе оценки
их профессиональной служебной деятельности. Вопросы проведения
аттестации государственных гражданских служащих в Сахалинской
области регламентируются статьей 52 Кодекса государственной службы
Сахалинской области.
Администрация Сахалинской области обеспечивает выявление
основных сфер деятельности государственных служащих, требующих
применения мер по повышению квалификации государственных служащих.
В соответствии с распоряжением администрации Сахалинской области от
12 августа 2003 года N 428-ра в области обеспечено повышение
квалификации и переподготовка в 2003 году - 100, в 2004 году - 120
и в 2005 году - 120 областных государственных служащих.
В соответствии с Федеральным законом "Об основах
государственной службы Российской Федерации" и Кодексом
государственной службы Сахалинской области принят Закон Сахалинской
области от 4 апреля 2003 года N 404 "О повышении квалификации
государственных служащих Сахалинской области". Указанный закон
определяет порядок повышения квалификации государственных служащих
Сахалинской области.
Однако в области отсутствуют нормативные правовые акты,
обеспечивающие ежегодное утверждение перечня направлений и
предметов изучения при повышении квалификации государственных
служащих. Принятие таких актов позволит повысить качество
планирования и результативность мероприятий по повышению
квалификации.
2.3.2. План мероприятий
Для достижения намеченных по данному направлению
реформирования целей предлагается реализовать следующие
мероприятия:
—————————————————————————————————————————————————————————————————
| N | Наименование мероприятия | Сроки | Исполнители |
|п/п| | | |
|———|—————————————————————————————|———————————|———————————————————|
| 1 | 2 | 3 | 4 |
|———|—————————————————————————————|———————————|———————————————————|
|1 |Проведение оценки основных|Ежегодно до| Управление |
| |требований к отдельным| 1 июня | государственной |
| |направлениям и должностям| | службы и кадров |
| |государственной службы | | |
|———|—————————————————————————————|———————————|———————————————————|
|2 |Разработка и принятие|Ежегодно до| Управление |
| |распоряжения администрации| 1 июня | государственной |
| |области по вопросам повышения| | службы и кадров |
| |квалификации государственных| | |
| |служащих | | |
|———|—————————————————————————————|———————————|———————————————————|
|3 |Обеспечение публикации в СМИ| постоянно | Управление |
| |и сети Интернет перечня| | государственной |
| |вакансий, условий проведения| | службы и кадров; |
| |конкурса и его результатов | | департамент по |
| | | | печати, |
| | | |телерадиовещанию и |
| | | | связи |
|———|—————————————————————————————|———————————|———————————————————|
|4 |Обеспечение публикации в СМИ|Ежегодно до| Управление |
| |и сети Интернет перечня| 1 июля | государственной |
| |направлений и предметов| | службы и кадров, |
| |изучения при повышении| | департамент по |
| |квалификации государственных| | печати, |
| |служащих на очередной| |телерадиовещанию и |
| |финансовый год | | связи |
—————————————————————————————————————————————————————————————————
2.3.3. Обоснование мероприятий и пояснения
Необходимо проведение оценки основных требований к
направлениям и должностям государственной службы в целях
систематического уточнения поставленных задач в сфере
государственной службы, а также для обеспечения соответствия
штатного состава органов исполнительной власти области направлениям
их деятельности.
Распоряжением администрации Сахалинской области по вопросам
повышения квалификации государственных служащих будет утверждаться
перечень направлений и предметов изучения при повышении
квалификации государственных служащих на очередной финансовый год.
При подготовке указанного распоряжения Управление государственной
службы и кадров администрации Сахалинской области обеспечивает
выявление основных сфер деятельности государственных служащих,
требующих применения мер по повышению квалификации государственных
служащих. Учитывая потребность в повышении квалификации
государственных служащих, планируется расширить перечень
направлений повышения квалификации и переподготовки кадров по
наиболее востребованным направлениям и сферам деятельности
государственных служащих.
Публикации в средствах массовой информации и сети Интернет
перечня вакансий, условий проведения конкурса и его результатов
обеспечивают подотчетность действий администрации области перед
населением.
В ходе реализации Программы планируется закрепить достигнутые
результаты по проведению конкурсов по замещению вакансий
государственных гражданских служащих. В целях обеспечения
публичности проводимой административной реформы планируется
систематически размещать в средствах массовой информации перечень
вакансий, условий проведения и результатов конкурсов, что позволит
перейти к формированию резерва исключительно на конкурсной основе,
обеспечит конкурсный отбор при назначении специалистов на вакантные
должности государственной гражданской службы области.
2.3.4. Альтернативные механизмы
Альтернативных механизмов реализации мероприятий раздела 2.3.2
Программы по направлению "Административной реформы" в Сахалинской
области нет.
При наличии финансовых возможностей (например, в случае
получения субсидий из Фонда реформирования региональных и
муниципальных финансов) повышение квалификации кадров может быть
обеспечено на базе ведущих российских центров профессионального
образования: Академия госслужбы, Академия народного хозяйства,
Академия бюджета и казначейства и т.д. При недостаточности
финансирования мероприятия могут быть проведены на базе
региональных вузов или непосредственно в администрации Сахалинской
области.
2.4. План мероприятий по направлению
"Реформирование государственного сектора экономики"
2.4.1. Анализ исходного состояния
Важнейшей структурой государственного сектора экономики в
Сахалинской области является жилищно-коммунальное хозяйство.
Практика поддержки предприятий жилищно-коммунального хозяйства в
ходе осуществляющейся реформы жилищно-коммунального хозяйства
существенно изменилась. Вместо прямого бюджетного финансирования и
искусственного ограничения тарифов на услуги вводится практика
поддержки путем предоставления адресных субсидий малообеспеченным
категориям населения. Так, например, только в городе
Южно-Сахалинске за 1-е полугодие 2006 года субсидии на оплату жилья
и коммунальных услуг были начислены 7298 семьям на сумму 75,1 млн.
руб. Средний размер субсидии в городе Южно-Сахалинске на одну семью
сложился в размере 1609,9 руб. по сравнению с январе - июне 2005
года - 1497,6 руб., а доля семей, получающих субсидии, составила
11,2% от общего числа семей (за 1-е полугодие 2005 года - 11,7%).
На основании части 1 статьи 159 Жилищного кодекса Российской
Федерации и во исполнение постановления Правительства Российской
Федерации от 14 декабря 2005 года N 761 "О предоставлении субсидий
на оплату жилого помещения и коммунальных услуг" постановлением
администрации Сахалинской области от 16 февраля 2006 года N 35-па в
области утверждены региональные стандарты стоимости
жилищно-коммунальных услуг по муниципальным образованиям.
Региональный стандарт максимально допустимой доли собственных
расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в
совокупном доходе семьи в размере 22%.
На 1 июля 2006 года средний по Сахалинской области фактический
уровень платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные
услуги составляет 99,8%.
Выплата жителям Сахалинской области адресных субсидий на
оплату жилья и коммунальных услуг (включая электроэнергию)
производится в муниципальных образованиях за счет субвенций из
областного Фонда компенсаций, образуемого в составе областного
бюджета. За 2005 год сумма субвенций из областного бюджета на
частичное возмещение расходов муниципальных бюджетов по
предоставлению гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных
услуг составила 408,4 млн. руб.
Статья 20 Закона Сахалинской области от 23 декабря 2005 года N
104-ЗО "Об областном бюджете Сахалинской области на 2006 год"
устанавливает следующий порядок предоставления субвенций для
выплаты адресных субсидий. Предоставление муниципальным районам
(городским округам) субвенций для выплаты гражданам адресных
субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг (включая
электроэнергию) из областного Фонда компенсаций производится в
течение квартала ежемесячно в виде авансовых перечислений на
покрытие произведенных расходов по предоставлению субсидий по
отчетам, ежемесячно направляемым муниципальными районами
(городскими округами) в главное финансовое управление Сахалинской
области. По итогам отчетного квартала на основании статистического
отчета N 22-ЖКХ (субсидии) в следующем за отчетным квартале главным
финансовым управлением Сахалинской области производится уточнение
перечисленных сумм возмещения и корректировка квартальных бюджетных
ассигнований. По итогам года на основании статистического отчета N
22-ЖКХ (субсидии) главное финансовое управление Сахалинской области
производит перемещение бюджетных ассигнований между муниципальными
районами (городскими округами) согласно фактическим объемам
предоставленных субсидий. В первом квартале 2006 года на основании
статистического отчета N 22-ЖКХ (субсидии) за 2005 год производится
окончательный расчет по возмещению расходов, связанных с
предоставлением населению в 2005 году субсидий на оплату жилья и
коммунальных услуг. На сумму излишне переданных в 2005 году средств
уменьшается финансирование расходов, связанных с предоставлением
населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг (включая
электроэнергию) в 2006 году.
Тем не менее, указанный порядок предоставления субвенций
муниципальным образованиям на выполнение государственных полномочий
на выплату субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг носит
временный характер и не стимулирует деятельности администрации
муниципальных образований по снижению себестоимости услуг ЖКХ,
повышению собираемости платежей с населения и оздоровлению этой
отрасли экономики. Так, в городе Южно-Сахалинске за 1-е полугодие
2006 года при объеме расходов предприятий ЖКХ на оказание жилищных
и коммунальных услуг населению в 902,3 млн. руб. от населения
поступило только 791,1 млн. руб., а общая задолженность населения
по квартирной плате составила 161,2 млн. руб., из них просроченная
- 160,8 млн. руб.
2.4.2. План мероприятий
Программа включает следующие мероприятия:
—————————————————————————————————————————————————————————————————
| N | Наименование мероприятия | Сроки | Исполнители |
|п/п| | | |
|———|—————————————————————————————|———————————|———————————————————|
| 1 | 2 | 3 | 4 |
|———|—————————————————————————————|———————————|———————————————————|
|1 |Проведение оценки действующих|Ежегодно до| Департамент |
| |бюджетных расходов на| 1 мая | топливно- |
| |финансирование | | энергетического |
| |жилищно-коммунального | | комплекса и |
| |хозяйства | | жилищно- |
| | | | коммунального |
| | | | хозяйства; |
| | | |главное финансовое |
| | | | управление |
|———|—————————————————————————————|———————————|———————————————————|
|2 |Внесение поправок и| до |Главное финансовое |
| |дополнений в Закон| 01.07.2007| управление; |
| |Сахалинской области от 18| | департамент |
| |июля 2000 года N 199 «О| | топливно- |
| |бюджетном процессе в| | энергетического |
| |Сахалинской области» в части| | комплекса и |
| |субвенций муниципальным| | жилищно- |
| |образованиям на выполнение| | коммунального |
| |государственных полномочий по| | хозяйства |
| |предоставлению населению| | |
| |субсидий на оплату жилья и| | |
| |коммунальных услуг | | |
|———|—————————————————————————————|———————————|———————————————————|
|3 |Обеспечение публикации в СМИ|Ежегодно до| Департамент по |
| |и сети Интернет| 1 июля | печати, |
| |установленного, фактического| |телерадиовещанию и |
| |уровня платежей граждан за| |связи, департамент |
| |предоставляемые | | топливно- |
| |жилищно-коммунальные услуги| | энергетического |
| |по каждому муниципальному| | комплекса и |
| |образованию | | жилищно- |
| | | | коммунального |
| | | | хозяйства |
—————————————————————————————————————————————————————————————————
2.4.3. Обоснование мероприятий и пояснения
Проведение оценки действующих бюджетных расходов на
финансирование жилищно-коммунального хозяйства необходимо потому,
что в Сахалинской области из областного и муниципальных бюджетов на
поддержку жилищно-коммунального хозяйства и адресную поддержку
населения выделяются значительные суммы. Для обеспечения
объективности ежегодная оценка производится за последний трехлетний
период. На основе полученной информации должен проводится анализ
оптимизации расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, проводится
работа по принятию решений направленных на повышение уровня
платежей населения за жилищно-коммунальные услуги, а также
увеличению объемов социальной поддержки наименее обеспеченных слоев
населения.
В ходе реализации Программы планируется внесение поправок в
Закон Сахалинской области от 18 июля 2000 года N 199 "О бюджетном
процессе в Сахалинской области", которыми будут утверждена Методика
предоставления субвенций муниципальным образованиям на выполнение
государственных полномочий по предоставлению населению субсидий на
оплату жилья и коммунальных услуг, исходя из 100% уровня платежей
граждан. При этом муниципальным образованиям будет предоставлена
возможность в случае экономии полученных субвенций направлять их на
другие направления финансирования жилищно-коммунального хозяйства.
Проведение реформы ЖКХ невозможно осуществлять без поддержки
граждан. В этой связи резко возрастает роль средств массовой
информации, в первую очередь, электронных, по пропаганде проводимых
реформ. Планируется расширить число публикаций в средствах массовой
информации и сети Интернет материалов, относящихся к вопросам
реформы ЖКХ, в том числе данных об установленных, фактических
уровнях платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные
услуги по каждому муниципальному образованию.
2.4.4. Альтернативные механизмы
Альтернативы переходу на 100-процентную оплату
жилищно-коммунальных услуг в условиях рыночной экономики нет.
2.5. План мероприятий по направлению
"Совершенствование системы инвестиций"
2.5.1. Анализ исходного состояния
Региональные инвестиции в Сахалинской области представлены в
форме областных программ, включающих комплекс мер по
государственной поддержке инвесторов и хозяйствующих субъектов.
Постановлением губернатора Сахалинской области от 27 марта
1995 года N 68 была утверждена Программа поддержки малого и
среднего бизнеса в Сахалинской области на 1995-1996 годы, которая
содержала перечень поддерживаемых из бюджета инвестиционных
проектов и идей малого и среднего бизнеса.
Положение о порядке проведения конкурсов инвестиционных
проектов, требующих государственных гарантий, утверждено
постановлением губернатора Сахалинской области от 19 января 1998
года N 20 "О комиссии по экспертизе инвестиционных проектов
администрации Сахалинской области".
В целях обеспечения комплексного методологического подхода к
определению эффективности инвестиционных проектов, представляемых в
администрацию области для получения областных гарантий и финансовых
ресурсов на конкурсной основе постановления губернатора Сахалинской
области от 22 декабря 1999 года N 501 "Об экспертизе инвестиционных
проектов" комитету экономики администрации Сахалинской области
предложено принимать к рассмотрению инвестиционные проекты,
получившие заключение обязательной экспертизы. В качестве
обязательного эксперта для проведения экспертизы и оценки
инвестиционных проектов назначено государственное унитарное
предприятие "Центр разработки инвестиционных проектов и программ
Сахалинской области". Кроме того, были установлены критерии допуска
к участию в конкурсе, основанные на требованиях к структуре
источников инвестирования (например, собственные средства
инвесторов должны составлять не менее 20% от общей стоимости
проекта).
В Сахалинской области реализуется блок областных целевых
программ:
"Развитие массового жилищного строительства в Сахалинской
области на 2006-2010 годы и на период до 2015 года";
"Поддержка молодых семей в строительстве (приобретении) жилья
на 2005-2009 годы";
"Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных
народов Севера Сахалинской области на 2006 год";
"Пожарная безопасность образовательных учреждений в
Сахалинской области на 2006-2008 годы";
"Развитие и совершенствование службы медицины катастроф
Сахалинской области на 2006-2010 годы";
"Материально-техническое обеспечение правоохранительной
деятельности в целях повышения общественной безопасности в
Сахалинской области на 2005-2007 годы";
иные Программы, содержащие предоставление бюджетных
инвестиций.
Утверждение областных целевых программ осуществляется законами
области, а финансирование программных мероприятий осуществляется в
пределах средств, предусмотренных законом Сахалинской области об
областном бюджете на соответствующий финансовый год.
Планирование капитальных расходов осуществляется по
результатам рассмотрения соответствующих предложений отраслевых
департаментов, комитетов и управлений Администрации области,
депутатов областной Думы, глав муниципальных образований, а также
анализа перечня незаконченных объектов капитального строительства
(капремонта). Распределение капитальных расходов областного бюджета
на строительство и капитальный ремонт в соответствии со статьей 8
Закона Сахалинской области от 18 июля 2000 года N 199 "О бюджетном
процессе в Сахалинской области" представляется в виде приложения к
проекту Закона Сахалинской области об областном бюджете Сахалинской
области на очередной финансовый год. На 2006 год объем капитальных
расходов областного бюджета утвержден в сумме 3611,2 млн. руб. При
этом план дорожных работ утверждается после принятия Закона
Сахалинской области об областном бюджете Сахалинской области на
очередной финансовый год.
Постановлением администрации Сахалинской области от 20 марта
2006 года N 55-па утверждается объем регионального заказа на
строительство и капитальный ремонт.
Следует отметить недостатки региональной инвестиционной
системы:
отсутствие четких критериев отбора инвестиционных проектов к
финансированию;
отсутствие методики и порядка оценки бюджетной и социальной
эффективности реализуемых инвестиционных проектов и отсутствие
практики такой оценки;
отсутствие системы критериев, удовлетворение которым является
основание для досрочного прекращения (переработки) реализации
инвестиционных проектов;
отсутствие учета эксплуатационных расходов будущих периодов
при подготовке и рассмотрении новых инвестиционных проектов;
отсутствие запретительного механизма в отношении инициации
новых инвестиционных проектов в случае, если эксплуатационные
расходы будущих периодов превышают финансовый эффект от их
реализации, который предупреждает возникновение непомерных для
бюджета и несопоставимых с получаемым эффектом обязательств;
недостаточную гласность результатов осуществляемых
инвестиционных проектов, финансируемых из областного бюджета.
2.5.2. План мероприятий
Для достижения намеченных по данному направлению
реформирования целей предлагается реализовать следующие
мероприятия:
—————————————————————————————————————————————————————————————————
| N | Наименование мероприятия | Сроки | Исполнители |
|п/п| | | |
|———|—————————————————————————————|————————————|——————————————————|
| 1 | 2 | 3 | 4 |
|———|—————————————————————————————|————————————|——————————————————|
|1 |Проведение оценки бюджетной и| до |Комитет экономики;|
| |социальной эффективности| 01.05.2007 | департамент |
| |реализуемых инвестиционных| | строительства; |
| |проектов за 2004-2006 годы | | Департамент |
| | | | топливно- |
| | | | энергетического |
| | | | комплекса и |
| | | | жилищно- |
| | | | коммунального |
| | | | хозяйства, |
| | | |главное финансовое|
| | | | управление |
|———|—————————————————————————————|————————————|——————————————————|
|2 |Разработка и принятие| до |Комитет экономики,|
| |постановления администрации| 01.06.2007 |главное финансовое|
| |области по вопросам повышения| | управление |
| |эффективности бюджетных| | |
| |инвестиций | | |
|———|—————————————————————————————|————————————|——————————————————|
|3 |Обеспечение публикации в СМИ|Ежегодно до | Департамент по |
| |и сети Интернет отчетов о| 1 июля | печати, |
| |реализованных за последний| (начиная с |телерадиовещанию и|
| |отчетный год инвестиционных| отчета за | связи; комитет |
| |проектах | 2007 год) | экономики |
|———|—————————————————————————————|————————————|——————————————————|
|4 |Обеспечение публикации в СМИ| До | Департамент по |
| |и сети Интернет результатов|утверждения | печати, |
| |оценки новых инвестиционных| закона "Об |телерадиовещанию и|
| |проектов с учетом| областном | связи; комитет |
| |эксплуатационных расходов| бюджете на | экономики; |
| |будущих периодов | 2008 год" | департамент |
| | | | строительства |
|———|—————————————————————————————|————————————|——————————————————|
|5 |Проведение оценки|Ежегодно до | Комитет экономики|
| |используемых процедур| 1 июля | |
| |принятия решений об| | |
| |осуществлении новых| | |
| |инвестиционных проектов за| | |
| |2005-2007 годы | | |
|———|—————————————————————————————|————————————|——————————————————|
|6 |Проведение оценки бюджетной и| до |Комитет экономики,|
| |социальной эффективности| 01.04.2008 | департамент |
| |реализуемых инвестиционных| | строительства; |
| |проектов за 2005-2007 годы, а| |главное финансовое|
| |также оценки| | управление |
| |эксплуатационных расходов| | |
| |будущих периодов по| | |
| |инвестпроектам | | |
—————————————————————————————————————————————————————————————————
2.5.3. Обоснование мероприятий и пояснения
В рамках реализации Программы на первом этапе будет завершена
оценка используемых процедур принятия решений об осуществлении
новых инвестиционных проектов. Проведение оценки бюджетной и
социальной эффективности реализуемых инвестиционных проектов за
2004-2006 годы на первом этапе реализации Программы осуществляется
в произвольной форме. Отработанные на практике подходы к поведению
оценки в дальнейшем будут использованы при разработке Порядка
оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и
реализуемых инвестиционных проектов. Оценка бюджетной и социальной
эффективности будет производиться в соответствии с указанным
порядком. Проведение оценки позволит определить план действий по
совершенствованию нормативной базы, регулирующей региональные
инвестиции, а также системы отбора инвестиционных проектов к
финансированию за счет областного бюджета и их мониторинга.
Постановлением администрации Сахалинской области по вопросам
повышения эффективности бюджетных инвестиций на первом этапе
реализации Программы планируется утвердить Порядок отбора и оценки
бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых
инвестиционных проектов (с учетом эксплуатационных расходов будущих
периодов). Указанный Порядок предусматривает систему критериев,
определяющих основание для досрочного прекращения (переработки)
инвестиционных проектов. Постановлением администрации Сахалинской
области планируется установить требования о включении в бюджет
расходов на осуществление новых инвестиционных проектов только при
условии учета эксплуатационных расходов будущих периодов и запрет
для инициации новых инвестиционных проектов в том случае, если
эксплуатационные расходы будущих периодов по таким проектам
превышают положительный финансовый эффект от их реализации.
Порядком планируется определить систему мониторинга
инвестиционных проектов, реализуемых за счет средств областного
бюджета, предусматривающую:
регламент процедур систематической оценки хода реализации
инвестиционных проектов;
регламент планирования инвестиционных проектов, предлагаемых к
включению в перечень финансируемых из областного бюджета проектов;
методику формализованной оценки эффективности планируемых к
реализации инвестиционных проектов;
перечень материалов и информации, а также источников их
получения, используемых в целях мониторинга инвестиционных
проектов;
процедуру реализации результатов мониторинга.
Принятию указанных мер способствует отсутствие расходов в
областном бюджете на инвестиционные проекты, удовлетворяющие
условиям для досрочного прекращения их реализации.
Оценка объема эксплуатационных расходов должна производится в
отношении проектов, предусматривающих строительство, реконструкцию
или техническую модернизацию объектов социального назначения сферы
(больниц, школ, библиотек). Расчет эксплуатационных расходов
будущих периодов (то есть дополнительного объема затрат, который
будет нести бюджет Сахалинской области или бюджет муниципального
образования) на поддержку функционирования созданного объекта
региональных инвестиций должен проводится еще на стадии
планирования инвестиционных проектов. Игнорирование фактора
эксплуатационных расходов будущих периодов, отсутствие их
своевременной оценки при осуществлении региональных инвестиций
приводит к тому, что вместо получения положительного социального и
бюджетного эффекта от финансирования строек и объектов возникает
дополнительная или несоизмеримая с полученным эффектом нагрузка на
областной бюджет.
На втором этапе реализации Программы будет произведена оценка
бюджетной и социальной эффективности всех без исключения
инвестиционных проектов (как реализуемых, так и планируемых), в том
числе с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов.
Результаты этой оценки будут опубликованы в средствах массовой
информации и Интернет, что обеспечит подотчетность органов
государственной власти перед населением области. При этом
публикация оценки планируемых к реализации в 2008 году
инвестпроектов будет обеспечена до утверждения закона Сахалинской
области "Об областном бюджете на 2008 год".
2.5.4. Альтернативные механизмы
Альтернативой постановлению губернатора Сахалинской области
"По вопросам повышения эффективности бюджетных инвестиций" могут
служить поправки в Закон Сахалинской области от 18 июля 2000 года N
199 "О бюджетном процессе в Сахалинской области",
предусматривающие:
- порядок оценки бюджетной и социальной эффективности
планируемых и реализуемых инвестиционных проектов;
- систему критериев, удовлетворение которым является
основанием для досрочного прекращения (переработки) инвестиционных
проектов;
- порядок включения в бюджет расходов на осуществление новых
инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих
периодов;
- утверждение запрета для инициации новых инвестиционных
проектов в том случае, если эксплуатационные расходы будущих
периодов по таким проектам превышают положительный финансовый
эффект от их реализации.
Однако подобное решение представляется излишним, так как оно
снизит оперативность возможного внесения корректив в механизм
региональных инвестиций, а вероятность возникновения необходимости
в таких коррективах высока.
2.6. План мероприятий по направлению
"Создание условий для развития доходной базы"
2.6.1. Анализ исходного состояния
В Сахалинской области была проведена оценка потерь бюджета от
недополученных доходов за 2003-2005 годы. Сумма этих потерь с
учетом инфляции по дебиторской задолженности, рассроченных и
отсроченных платежей за эти три отчетных года составила 1618198
тыс. руб.
Также в целях аналитического обеспечения реформ и принятия
управленческих решений главным финансовым управлением администрации
Сахалинской области при разработке Программы была дана оценка
объему региональных налоговых льгот за период 2003-2005 годов в
разрезе видов налогов, однако в связи с отсутствием информации
указанна оценка в разрезе отраслей экономики, а также по каждому
виду налоговых льгот, установленных региональным законодательством,
не производилась.
В качестве важного резерва для повышения доходов областного
бюджета в рамках Программы рассматриваются предприятия малого
бизнеса. Сахалинской области была проведена оценка фактического
уровня деловой активности в форме малого предпринимательства за
последние три отчетных года. В результате выявлено, что количество
лиц, занятых в малом предпринимательстве, на территории области до
2006 года сокращалось (2003 год - 29,8 тыс. человек, 2004 год - 29
тыс. человек, 2005 год - 28,8 тыс. человек), но предполагается, что
в 2006 году указанная тенденция будет преодолена и в результате
принятых администрацией Сахалинской области мер численность
работающих на предприятиях малого бизнесе возрастет до 30 тыс.
человек.
Одним из важных источников доходной части областного бюджета в
Сахалинской области всегда считалась областная собственность.
Однако к 2006 году в результате ранее проведенной приватизации
объем государственной собственности значительно сократился и
представлен в основном объектами социальной сферы. В этой связи
развитие данного направления доходной базы основывается на
совершенствовании процедур учета региональной собственности.
С 1998 года в Сахалинской области ведется реестр областной
государственной собственности, а в необходимых случаях
обеспечивается оценка рыночной стоимости отдельных объектов
областного имущества.
Ведение реестра государственной собственности осуществляется
на основании Положения, утвержденного постановлением губернатора
Сахалинской области от 21 сентября 1998 года N 366. Информация об
объектах областной собственности, учтенных в реестре,
предоставляется любым заинтересованным лицам в соответствии с
законодательством.
Ведение реестра государственной собственности Сахалинской
области осуществляется на магнитных носителях и включает в себя
ведение базы данных областного имущества и автоматизированное
объединение их в единый банк данных. В реестре учитывается все
имущество, находящееся в собственности области, состав которого
определяется на основе проведения инвентаризации.
Однако в области на момент принятия Программы не утвержден
порядок независимой оценки рыночной стоимости объектов
госсобственности, а также отсутствует система критериев для
сохранения в составе областной собственности государственных
унитарных предприятий и организаций с участием Сахалинской области.
По состоянию на 1 июля 2006 года в реестре государственной
собственности Сахалинской области учтено 80 унитарных предприятий.
Область имеет доли участия в 43 хозяйственных обществах. Порядок
отчетности руководителей областных ГУПов и представителей области в
органах управления хозяйственных обществ с участием Сахалинской
области утвержден постановлением администрации Сахалинской области
от 16 мая 2002 года N 55-па, но он представляется недостаточным и
нуждается в корректировке.
2.6.2. План мероприятий
Для достижения намеченных по данному направлению
реформирования целей Программа предусматривает реализацию следующих
мероприятий:
——————————————————————————————————————————————————————————————————
|
