Постановление Администрации Брянской области от 11.02.2011 № 95

     Реализация предусмотренных программой мероприятий позволит:
     провести оптимизацию структуры и объема долга областного  бюджета
для оптимизации параметров, характеризующих  долговую  нагрузку,  т.е.
поддержание отношения  государственного  долга  к  доходам  областного
бюджета без учета утвержденного объема  безвозмездных  поступлений  на
уровне не более 50% и  отношения  расходов  на  обслуживание  долга  к
расходам   бюджета,   за   исключением   объема   расходов,    которые
осуществляются  за  счет  субвенций,   предоставляемых   из   бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации, в пределах 1,5%;
     реализовать    комплекс    мероприятий   по   сокращению   объема
государственного   внутреннего  долга  Брянской  области  (В  редакции
Постановления Администрации Брянской области от 31.08.2011 г. N 802)
     сформировать  и  поддерживать  объем  резервного  фонда  Брянской
области  на уровне 0,05% от общего объема расходов областного бюджета;
(В редакции Постановления Администрации Брянской области от 31.08.2011
г. N 802)
     полностью избавиться от просроченной  кредиторской  задолженности
областного бюджета;
     поддерживать  объем  выпадающих   в   результате   предоставления
налоговых льгот доходов на уровне, не превышающем 3,0%  общего  объема
доходов областного бюджета;
     повысить  качество  прогнозирования  доходов  областного  бюджета
(абсолютное   отклонение   фактического   объема  доходов  (без  учета
межбюджетных  трансфертов)  за  отчетный  год от первоначального плана
должно   составлять   не   более   15%);    (В  редакции Постановлений
Администрации       Брянской      области      от 31.08.2011 г. N 802;
от 06.12.2012 г. N 1135)
     сократить  долю  субсидий  бюджетам  муниципальных  образований в
объеме  межбюджетных  трансфертов  до  30%;   (В              редакции
Постановлений  Администрации  Брянской области от 31.08.2011 г. N 802;
от 06.12.2012 г. N 1135)
     обеспечить строгое соблюдение своевременности исполнения долговых
обязательств в целях поддержания репутации области в качестве заемщика
высокой степени надежности и кредитоспособности.
     Управление  государственным   долгом   Брянской   области   будет
направлено на поддержание оптимальной долговой  нагрузки  относительно
возможностей  областного  бюджета  по  "безболезненному"  обслуживанию
долговых обязательств, на  соблюдение  всех  принятых  обязательств  и
удешевление  стоимости  обслуживания   государственного   долга.   Это
позволит  производить  оптимизацию   структуры   бюджетных   расходов,
высвобождая при этом бюджетные средства для  финансирования  социально
значимых расходов на приоритетных направлениях развития области.
     Подобный подход сделает достоверным анализ  существующего  долга,
позволит более реалистично подойти к  оценке  возможностей  бюджета  в
части новых заимствований и  сделает  более  обоснованными  решения  о
заимствованиях, что создаст  условия  для  экономической  устойчивости
бюджетной системы Брянской области.

                 1.4. Альтернативные механизмы и риски

     Планируемые к созданию  в  ходе  реализации  программы  механизмы
управления    долгом     соответствуют     требованиям     российского
законодательства,  рекомендациям  Минфина  России.  Их  реализация  не
требует    привлечения    значительных    средств    и    обеспечивает
административный и общественный контроль за  объемом  государственного
долга Брянской области.
     Альтернативой  варианту  сокращения   долговой   нагрузки   может
выступать  вариант  наращивания  государственного  долга  до   уровня,
приемлемого для областного бюджета, к  примеру,  на  пределе  значений
показателей,     установленных     федеральным      законодательством.
Дополнительные заимствования в этом случае возможно  использовать  для
активизации  политики  осуществления  инвестиций  Брянской  области  в
развитие  общественной  инфраструктуры  и   направлять   на   наиболее
эффективные проекты, отобранные на конкурсной основе.
     В условиях наращивания объемов заимствований в системе управления
долгом и инвестициями предъявляются  повышенные  требования,  так  как
степень влияния долга на показатели устойчивости и  платежеспособности
значительно  возрастает.  При  выборе  такой  альтернативы  повышенные
требования  должны  применяться  к  квалификации  кадров,  реализующих
долговую  и  связанную   с   ней   инвестиционную   политику,   должны
обеспечивать безусловное соблюдение высокопрофессионального управления
долговыми обязательствами и инвестиционными проектами на уровне лучшей
мировой практики с применением механизмов страхования рисков  и  т.п.,
применяемых достаточно редко на уровне субъекта Российской Федерации.
     Управление   повышенным   объемом    обязательств    предполагает
принципиально иное отношение к  обеспечению  текущей  и  среднесрочной
платежеспособности  бюджета.   В   текущих   условиях   наличия   ряда
существенных рисков, прежде всего рисков системы управления,  влияющих
на  возможность  эффективного  управления  крупными  объемами  заемных
средств, выбор альтернативы наращивания объемов долга и инвестиционных
проектов,  реализуемых  за  счет   заемных   средств,   представляется
преждевременным. Данная альтернатива может  быть  принята  лишь  после
апробации механизмов эффективного управления, значительного  повышения
квалификации кадров и  после  качественной  проработки  инвестиционных
проектов   с   гарантированным   эффектом,    покрывающим    стоимость
обслуживания обязательств. Кроме этого, в  российской  практике  редко
имеется  возможность  привлечения  крупных  (сопоставимых  с  размером
доходов бюджета), относительно дешевых (на уровне ставок  долгосрочных
государственных обязательств развитых стран) и долгосрочных (от 5 лет)
заимствований,  которые  оптимальны  для   реализации   инвестиционных
проектов развития социальной инфраструктуры.
     Использование  разработанной  недостаточно  объективной  методики
расчета объема возможного привлечения новых  долговых  обязательств  с
учетом  их  влияния  на  платежеспособность  Брянской  области   может
существенно повлиять на сокращение  объемов  возможных  заимствований,
необходимых   для   решения   проблем    финансирования    необходимых
мероприятий.
     Этот   риск   можно    минимизировать    посредством    апробации
разрабатываемой  методики  на  ретроспективных  данных.  Другой  метод
снижения    риска -    экспертиза    разработанной    методики     или
непосредственная     разработка      методики      с      привлечением
высококвалифицированных  специалистов  в  сфере  управления  долгом  и
оценки платежеспособности бюджета.  В  случае,  если  оба  приведенных
метода снижения риска адекватности безопасного размера  долга  текущим
потребностям бюджета развития подтвердят корректность методики,  будет
более чем целесообразно применить методы оптимизации  структуры  долга
до  безопасного  состояния  и  откорректировать  структуру  и   объемы
расходов бюджета.
     Альтернативным вариантом сохранению основных  принципов  методики
распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной  обеспеченности
является существенная корректировка методики распределения дотаций  на
выравнивание бюджетам муниципалитетов. При этом будет иметь место риск
нестабильности    и    непредсказуемости    межбюджетных    отношений,
невозможности среднесрочного  и  долгосрочного  планирования  развития
муниципальных образований.
     Альтернативой сокращению наименее  эффективных  видов  финансовой
помощи, повышение концентрации межбюджетных трансфертов  на  важнейших
приоритетных направлениях может  быть  сохранение  нынешнего  большого
количества межбюджетных трансфертов. При этом будет иметь  место  риск
распыления денежных средств и недостижения ожидаемого результата от их
вложения.
     Альтернативы  сокращению  объема  кредиторской  задолженности  не
существует, поскольку сокращение кредиторской задолженности связано  с
исполнением принятых договорных или нормативных обязательств.
     В части повышения качества управления государственным  имуществом
существуют    альтернативные    варианты    распоряжения    выявленным
неиспользуемым  или  неэффективно  используемым   имуществом.   Такими
вариантами могут быть:
     приватизация имущества;
     сдача имущества в аренду;
     включение имущества в состав залогового фонда Брянской области;
     передача имущества в муниципальную собственность;
     изменение функционального назначения имущества.
     Выбор   конкретного   варианта   использования   государственного
имущества  зависит  от  состояния  рынка  соответствующего  имущества,
потребностей местного населения в соответствующих государственных  или
муниципальных услугах, финансовых возможностей  областного  и  местных
бюджетов.
     Принятие  решений  о  реализации   государственного   недвижимого
имущества  чревато  в  случае  возникновения  потребности   в   данном
имуществе в будущем. Распоряжение  государственным  имуществом  должно
осуществляться с учетом обоснованных прогнозов потребности населения в
государственных и муниципальных услугах.

  2. Внедрение программно целевых принципов организации деятельности
            органов государственной власти Брянской области

                    2.1. Анализ исходного состояния

     Бюджетные  целевые  программы   -   это   комплекс   мероприятий,
предусматривающих  целевое  финансирование  из  областного  бюджета  и
других источников, согласованных по ресурсам, исполнителям  и  срокам,
направленных  на  достижение  конкретной  цели  в  сфере  социального,
экономического  и  иного  развития  Брянской  области,  на   улучшение
качества жизни населения.
     Посредством    бюджетных    целевых    программ    осуществляется
финансирование из  областного  бюджета  наиболее  важных  мероприятий,
направленных на реализацию приоритетных проектов со сроком  реализации
не менее трех лет.
     На территории Брянской области в 2010 году действовали  33  долго
срочных  целевых  программы,  в  2011  году   планируется   реализация
мероприятий 31 долгосрочной целевой программы. Кроме того, в 2010 году
были разработаны и реализовывались 17 ведомственных целевых  программ,
в 2011 году планируется реализация 20 ведомственных целевых программ.
     В соответствии со ст. 3 Закона Брянской области от 28  июня  2007
года  N 93  З  "О порядке  составления,  рассмотрения  и   утверждения
областного  бюджета  и   бюджета   территориального   государственного
внебюджетного фонда, а также  порядке  представления,  рассмотрения  и
утверждения отчетности об исполнении бюджетов и их  внешней  проверки"
долгосрочные и ведомственные  целевые  программы,  реализация  которых
планируется в очередном финансовом  году,  представляются  в  Брянскую
областную Думу в составе материалов к проекту закона Брянской  области
об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
     Динамика доли  расходов  областного  бюджета,  запланированной  в
рамках бюджетных целевых  программ  (включая  аналитические  программы
ведомств) приведена в таблице 7.

                                                             Таблица 7

              Динамика доли расходов областного бюджета,
          запланированной в рамках бюджетных целевых программ
              (включая аналитические программы ведомств)


-------------------------------------------------------------
| ГОД  | ДОЛЯ РАСХОДОВ ОБЛАСТНОГО БЮДЖЕТА,  ЗАПЛАНИРОВАННАЯ |
|      | В РАМКАХ БЮДЖЕТНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ, %             |
|      |----------------------------------------------------|
|      | ВСЕГО       | ДЦП       | ВЦП        | АВЦП        |
|------+-------------+-----------+------------+-------------|
| 2008 | 45,3        | 9,6       | 2,3        | 33,4        |
|------+-------------+-----------+------------+-------------|
| 2009 | 47,1        | 8,5       | 1,4        | 37,2        |
|------+-------------+-----------+------------+-------------|
| 2010 | 48,9        | 6,6       | 1,4        | 40,9        |
|------+-------------+-----------+------------+-------------|
| 2011 | 59,7        | 7,8       | 1,0        | 50,9        |
-------------------------------------------------------------

     Разработка, утверждение и реализация бюджетных  целевых  программ
регламентируется следующими нормативными правовыми актами:
     постановлением администрации области  от  16  августа  2005  года
N 456 "Об утверждении Порядка  разработки,  утверждения  и  реализации
ведомственных целевых программ";
     постановлением администрации области от 16 мая  2008  года  N 472
"Об утверждении Порядка принятия  решений  о  разработке  долгосрочных
целевых программ, их формирования и реализации";
     постановлением администрации области  от  23  декабря  2010  года
N 1346  "О Порядке  оценки  эффективности  реализации  долгосрочных  и
ведомственных  целевых  программ  и  изменения   (корректировки)   или
досрочного  прекращения   данных   программ   с   учетом   фактических
результатов их реализации".
     В настоящее время остаются недостаточно проработанными и зачастую
не применяются на практике следующие механизмы:
     изменения (корректировки) или  прекращения  реализации  бюджетных
целевых программ с учетом фактических достигнутых результатов  в  ходе
их  реализации  (постановление  администрации  области,   утверждающее
соответствующий Порядок, было принято 23 декабря 2010 года);
     обнародования как непосредственно ведомственных целевых программ,
так и результатов  оценки  эффективности  реализации  ведомственных  и
долгосрочных целевых программ;
     персонализации     ответственности     руководителей      органов
исполнительной  власти   за   качество   планирования   и   достижение
результатов реализуемых долгосрочных и ведомственных целевых программ.
     С недостаточной  эффективностью  применяются  программно  целевые
механизмы при распределении  межбюджетных  трансфертов.  В  2010  году
только  2,7%  всех   межбюджетных   трансфертов   были   предоставлены
муниципалитетам в рамках реализации бюджетных целевых программ.

                         2.2. План мероприятий

     В  качестве  одного  из  инструментов   повышения   эффективности
бюджетных расходов  как  составной  части  эффективности  деятельности
органов государственной власти предлагается принять программно целевой
принцип  организации  их  деятельности  на  основании  государственных
программ Брянской области.
     Государственная   программа    Брянской    области    (далее    -
государственная программа)  -  документ,  определяющий  цель,  задачи,
результаты,  основные  направления   и   инструменты   государственной
политики, направленные на достижение целей и  реализацию  приоритетов,
установленных Программой социально  экономического  развития  Брянской
области,  либо  обеспечивающий  реализацию   в   установленные   сроки
мероприятий регионального значения.
     Общими  принципами  разработки   и   реализации   государственных
программ являются:
     формирование   государственных   программ   исходя    из    четко
определенных долгосрочных целей социально  экономического  развития  и
индикаторов их достижения;
     определение  органа   исполнительной   власти,   отвечающего   за
реализацию    государственной    программы    (достижение     конечных
результатов);
     установление для государственных программ  измеримых  результатов
двух  типов:  конечных  результатов,  характеризующих   удовлетворение
потребностей внешних  потребителей,  и  непосредственных  результатов,
характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг;
     охват государственными программами всех сфер деятельности органов
исполнительной  власти  и  соответственно  большей   части   бюджетных
ассигнований,  других  материальных   ресурсов,   находящихся   в   их
распоряжении, а также интеграция  регулятивных  (правоустанавливающих,
правоприменительных  и  контрольных)  и  финансовых  инструментов  для
достижения целей государственных программ;
     введение   отраслевых   межбюджетных   трансфертов    в    состав
государственных программ Брянской области;
     закрепление за органами исполнительной власти  Брянской  области,
их руководителями и отдельными  должностными  лицами,  осуществляющими
управление   государственными   программами   и   их   подпрограммами,
ответственности за достижение целей и задач программ;
     проведение регулярной  оценки  результативности  и  эффективности
реализации государственных программ, возможности их корректировки  или
досрочного прекращения.
     Система государственных программ должна формироваться  исходя  из
целей  и  индикаторов  Программы  социально  экономического   развития
Брянской области и стратегии развития региона.
     Состав   подпрограмм   и   планируемые   результаты    реализации
подпрограмм будут определяться государственной программой, а бюджетные
ассигнования на их  достижение  будут  утверждаться  законом  Брянской
области об областном бюджете.  В  рамках  государственных  программ  и
подпрограмм  будут  также  сконцентрированы  межбюджетные   трансферты
муниципалитетам.
     Ответственность  за  качество  управления  как  самими   органами
исполнительной  власти,  так  и  финансовыми   средствами   предельных
бюджетов должна быть персонализирована. Ответственными за разработку и
реализацию государственных программ должны быть органы  исполнительной
власти Брянской области. В рамках реализации  программы  оплата  труда
(часть  оплаты  труда)  руководителей  органов  исполнительной  власти
Брянской  области  должна  быть  увязана  с  показателями  результатов
профессиональной служебной  деятельности,  в  качестве  которых  будут
использованы в том числе показатели соответствующих программ.
     На   ведомственном   уровне   инструментом   стратегического    и
операционного   планирования   будут   являться   преобразованные    в
соответствии с  новыми  задачами  доклады  о  результатах  и  основных
направлениях деятельности органов исполнительной власти и  структурных
подразделений аппарата администрации области. Этот же инструмент будет
использован в качестве  отчета  о  результатах  деятельности,  который
должен носить публичный характер и размещаться в сети Интернет.
     В  рамках  реализации  программы   также   планируется   провести
инвентаризацию целей  и  задач,  утвержденных  в  составе  программных
документов социально  экономического  развития  области  на  средне  и
долгосрочную перспективу, и отражения их в действующих  программах.  В
результате проведенной сверки и анализа могут быть выявлены  бюджетные
целевые   программы,   не    соответствующие    (в    неполной    мере
соответствующие) целям и  задачам  социально  экономического  развития
области,  и,  наоборот,  стратегические  цели   и   задачи   социально
экономического  развития,  не   раскрываемые   в   бюджетных   целевых
программах.
     В соответствии  с  постановлением  администрации  области  от  22
декабря  2010  года   N 1336   "Об утверждении   Порядка   конкурсного
распределения принимаемых расходных обязательств  областного  бюджета"
планируется организовать конкурсное распределение бюджета  принимаемых
обязательств на вновь  принимаемые  и  действующие  бюджетные  целевые
программы.
     На официальных  сайтах  органов  исполнительной  власти  Брянской
области будут размещены бюджетные целевые программы, а также отчеты  о
ходе их реализации и рейтинги их эффективности.
     Начиная с 2012 года предполагается, что  формирование  областного
бюджета  на  очередной  финансовый  год  и   плановый   период   будет
осуществляться на основании программно целевого принципа.
     В соответствии с  новыми  задачами  будет  полностью  пересмотрен
действующий механизм разработки, обоснования целей, задач  и  конечных
результатов, финансового обеспечения, реализации, оценки эффективности
и корректировки бюджетных целевых программ.

                       2.3. Ожидаемые результаты

     В результате мероприятий, направленных  на  внедрение  программно
целевых  принципов  организации  деятельности  органов  исполнительной
власти Брянской области, будут обеспечены:
     концентрация и использование бюджетных  ресурсов,  выделяемых  на
финансирование бюджетных целевых программ, на достижение  приоритетных
целей и решение задач развития области;
     формирование государственных программ Брянской области;
     переход  начиная  с  2012  года  к  формированию   "программного"
областного бюджета;
     возможное  сокращение  бюджетных   расходов   на   финансирование
программ,  не  соответствующих  приоритетам  социально  экономического
развития;
     проведение  оценки  эффективности  реализации  бюджетных  целевых
программ (100% охват программ) с реализацией  механизма  корректировки
программ с учетом фактически достигнутых результатов их реализации;
     усиление роли существующих инструментов бюджетного  планирования:
реестра расходных  обязательств,  адресной  инвестиционной  программы,
обоснований бюджетных ассигнований;
     концентрация межбюджетных трансфертов  по  основным  направлениям
реализации государственной политики в рамках государственных  программ
-   включение   отраслевых   межбюджетных   трансфертов    в    состав
государственных программ Брянской области - не менее 90%;
     повышение  качества  финансово  экономического   планирования   и
ответственности руководителей органов исполнительной  власти  Брянской
области и должностных лиц за достижение программных целей и задач.

                  2.4. Альтернативные методы и риски

     В  условиях  реализации  принципов  и  механизмов   долгосрочного
(среднесрочного) планирования и внедрения программно целевых принципов
организации деятельности органов  исполнительной  власти  альтернативы
формированию государственных программ и подпрограмм не существует.
     Основные риски связаны  со  сложностью  отмены  (приостановлением
действия)  и  сокращения   бюджетных   ассигнований,   выделяемых   на
реализацию отдельных бюджетных целевых программ, по результатам оценки
фактически достигнутых результатов запланированным, или в случае, если
они не  будут  соответствовать  приоритетам  социально  экономического
развития области.
     Существует риск несоответствия фактических результатов реализации
бюджетных   целевых   программ   запланированным   в   связи   с    их
финансированием не в полном  объеме  из  за  ограниченности  бюджетных
средств. В целях минимизации данного риска планируется осуществлять  в
соответствии с утвержденным Порядком корректировку целевых индикаторов
программ  в   случае   изменения   объемов   бюджетных   ассигнований,
предусмотренных на их реализацию.
     Определенные  риски  связаны   с   возможным   низким   качеством
разработки бюджетных целевых  программ  и  планирования  количественно
измеримых показателей, что может поставить под сомнение  эффективность
программно целевого планирования. Управление данным риском находится в
компетенции   органов   исполнительной   власти   Брянской    области,
разрабатывающих соответствующие программы. В целях  минимизации  риска
финансовое управление Брянской области  и  департамент  экономического
развития  Брянской   области   будут   осуществлять   методологическое
руководство разработкой соответствующих программ. Кроме  того,  должны
быть подготовлены и  размещены  в  свободном  доступе  образцы  лучшей
практики разработки бюджетных целевых программ.
     Возможен риск неперехода с  2012  года  к  программной  структуре
расходов  областного  бюджета   в   связи   с   несвоевременностью   и
недостаточным  качеством  подготовки  соответствующих  государственных
программ. При этом альтернативного  варианта  переходу  к  программной
структуре бюджета не предполагается.
     Определенные риски могут  возникнуть  по  результатам  проведения
оценки   эффективности   реализации   целевых   программ    социальной
направленности  и  в  результате   применения   механизма   сокращения
финансовых   ресурсов   или   закрытия   самих   программ   вследствие
недостаточного уровня финансового менеджмента  органов  исполнительной
власти,   курирующих   соответствующие   направления.    Альтернативой
реализации указанного подхода может быть внедрение внутреннего  аудита
и своевременное вмешательство  сотрудников,  ответственных  за  данное
направление,  для  недопущения  случаев  неэффективности   программных
мероприятий.
     В  части  увязки  оплаты   труда   с   показателями   результатов
профессиональной служебной  деятельности,  в  качестве  которых  будут
использованы в том числе показатели  соответствующих  программ,  может
иметь место риск, связанный  с  увязкой  незначительной  части  оплаты
труда с  результатами  работы.  Это  может  привести  к  недостаточной
материальной заинтересованности в результатах работы.

                   3. Развитие новых форм оказания и
             финансового обеспечения государственных услуг

                    3.1. Анализ текущего состояния

     По  состоянию  на  1  января  2010  года   в   Брянской   области
осуществляло деятельность 445 государственных учреждений. По состоянию
на 1 января 2011 года деятельность  осуществляют  485  государственных
учреждений, из них:
     государственные  казенные  учреждения  -  90  (18,6%  от   общего
количества учреждений);
     государственные бюджетные  учреждения  -  348  (71,7%  от  общего
количества учреждений);
     государственные  автономные  учреждения  -  47  (9,7%  от  общего
количества учреждений).
     Увеличение количества государственных учреждений по состоянию  на
1 января 2011 года является следствием принятия на  областной  уровень
муниципальных учреждений здравоохранения.
     В течение 2010 года 16 учреждений были ликвидированы (частично  -
в результате реорганизации) по результатам  анализа  эффективности  их
деятельности.
     Планирование  деятельности  государственных  учреждений  Брянской
области, а также определение объема и структуры бюджетных расходов  на
обеспечение их деятельности остается в недостаточной мере увязанным  с
оценкой  потребности  в  объемах,  инфраструктурой  предоставления   и
качеством государственных услуг.
     Сложившаяся практика  бюджетного  планирования  и  финансирования
направлена на содержание существующей сети государственных  учреждений
независимо от того, востребованы их услуги или нет, а также независимо
от качества оказываемых услуг и степени удовлетворенности потребителей
услуг результатами работы учреждений.
     Это приводит к невозможности  достоверно  оценить,  какие  именно
социально значимые государственные услуги и в каком объеме  необходимо
оказать,   каковы   потребности   развития   инфраструктуры   оказания
государственных услуг, какие действия необходимо предпринять субъектам
бюджетного планирования для повышения  удовлетворенности  потребителей
предоставляемыми государственными услугами.
     При разработке  проекта  закона  Брянской  области  об  областном
бюджете на очередной финансовый  год  и  плановый  период  потребность
населения в предоставлении государственных услуг учитываются в большей
степени  формально,  несмотря  на  наличие  формализованной   методики
определения потребности в государственных услугах. В  основу  расчетов
закладываются показатели, характеризующие потребности  государственных
учреждений (штатная численность, фонд оплаты  труда  и  т.д.).  Данный
механизм  создает  предпосылки  использования  бюджетных  средств   на
оказание не имеющих общественной значимости услуг  (выполнение  работ)
или их оказания (выполнения)  в  излишних  объемах,  в  то  время  как
действительно необходимые обществу  услуги  или  работы  остаются  без
должной финансовой поддержки.
     Такое положение  сопровождается  отсутствием  единой  комплексной
системы  оценки  потребности  в  государственных  услугах,   а   также
недостаточной эффективностью  системы  контроля  качества  оказываемых
государственных услуг.
     До начала реализации программы  в  Брянской  области  проводилась
определенная  работа   по   стандартизации   качества   предоставления
государственных услуг. Постановлением администрации области от 28 июня
2007  года  N 487  "Об утверждении   областных   стандартов   качества
предоставления бюджетных  услуг"  утверждены  общие  для  групп  услуг
стандарты качества. Разработан Порядок оценки соответствия  фактически
оказываемых    государственных    услуг    утвержденным     стандартам
(постановление администрации области от 27 июня 2007 года N 474).
     Начиная с 2010  года  органами  государственной  власти  Брянской
области осуществляется  подготовка  государственных  заданий  (заданий
учредителя),    однако    финансирование     учреждений     фактически
осуществлялось по смете.
     В 2010 году в рамках реализации Федерального закона от 8 мая 2010
года N 83 ФЗ "О внесении изменений в  отдельные  законодательные  акты
Российской Федерации в связи с совершенствованием правового  положения
государственных  (муниципальных)   учреждений"   все   государственные
учреждения Брянской  области  были  разделены  на  3  типа  (казенные,
бюджетные, автономные). В соответствии с Законом Брянской  области  от
29  октября  2010  года  N 90  З  "О форме   финансового   обеспечения
деятельности бюджетных  учреждений  Брянской  области  и  особенностях
распоряжения доходами бюджетными  и  казенными  учреждениями  Брянской
области в переходный период реализации Федерального закона  от  8  мая
2010 года N 83 ФЗ "О внесении изменений  в  отдельные  законодательные
акты Российской  Федерации  в  связи  с  совершенствованием  правового
положения государственных (муниципальных) учреждений", начиная с  2011
года финансовое  обеспечение  деятельности  государственных  бюджетных
учреждений  Брянской  области  осуществляется   путем   предоставления
субсидий на  возмещение  нормативных  затрат,  связанных  с  оказанием
учреждениями   в    соответствии    с    государственными    заданиями
государственных услуг  (выполнением  работ).  Органами  исполнительной
власти Брянской области, выполняющими функции и полномочия учредителей
государственных бюджетных и автономных учреждений,  были  подготовлены
государственные  задания  (задания  учредителя)  на   оказание   услуг
(выполнение работ) подведомственными учреждениями в 2011-2013 годах.
     При  подготовке  государственных  заданий  (заданий   учредителя)
органами  исполнительной  власти  Брянской  области  были   определены
нормативные затраты  на  оказание  государственных  услуг  (выполнение
работ) и нормативные затраты на содержание имущества, необходимого для
оказания государственных услуг (выполнение работ).
     Кроме того, для каждой из государственных услуг  были  утверждены
количественные и качественные показатели качества,  которые  наряду  с
показателями  полноты  исполнения  государственного  задания  (задания
учредителя)  будут  использованы  при  оценке  выполнения  задания   и
определении объема субсидий.
     Общий объем средств на  предоставление  субсидий  государственным
бюджетным и автономным учреждениям Брянской области (включая  субсидии
на иные цели) составит:
     в 2011 году - 3937028,8  тыс.  рублей  (18,1%  от  общего  объема
расходов  областного  бюджета;  100%  от  общего  объема  средств   на
финансовое  обеспечение  деятельности  государственных   бюджетных   и
автономных учреждений);
     в 2012 году - 3862773,8  тыс.  рублей  (17,5%  от  общего  объема
расходов  областного  бюджета;  100%  от  общего  объема  средств   на
финансовое  обеспечение  деятельности  государственных   бюджетных   и
автономных учреждений);
     в 2013 году - 3863273,7  тыс.  рублей  (17,0%  от  общего  объема
расходов  областного  бюджета;  100%  от  общего  объема  средств   на
финансовое  обеспечение  деятельности  государственных   бюджетных   и
автономных учреждений).
     На  2011-2013  годы  государственными  бюджетными  и  автономными
учреждениями   были   разработаны   и   утверждены   планы   финансово
хозяйственной деятельности. Контроль за деятельностью  государственных
учреждений,  в  дополнение  к  отчетам  о  выполнении  государственных
заданий  (заданий  учредителя)  -  для  государственных  бюджетных   и
автономных  учреждений,  осуществляется  путем  ежегодной   подготовки
отчета о результатах деятельности и об использовании закрепленного  за
учреждениями имущества.
     Публичность и открытость деятельности государственных  учреждений
обеспечивается  путем  обеспечения  открытого  доступа   к   следующим
документам:
     перечень  государственных  услуг,   оказываемых   государственным
учреждением;
     перечень показателей качества государственных услуг,  оказываемых
государственным учреждением;
     государственное  задание   (задание   учредителя)   на   оказание
государственных услуг (выполнение работ);
     отчеты   о   выполнении   государственного    задания    (задания
учредителя);
     план  финансово   хозяйственной   деятельности   государственного
учреждения;
     отчет о результатах деятельности и об использовании закрепленного
за учреждением имущества.
     Остается незначительным участие негосударственных  организаций  в
оказании услуг гражданам (менее  0,5%  расходов  областного  бюджета).
Примером в этой  сфере  может  быть  участие  регионального  отделения
ДОСААФ  России  Брянской  области  в  предоставлении  отдельных  услуг
населению. Предоставление субсидий иным негосударственным организациям
с целью возмещения  нормативных  затрат  на  оказание  государственных
услуг (выполнение работ) не осуществляется.
     При этом остается значительным объем  субсидий  негосударственным
организациям, предоставляемых в качестве поддержки отдельных категорий
производителей товаров, работ, услуг. Объем данных субсидий составил:
     в  2008   году   -   1377691,1   тыс.   рублей   (5   направлений
государственной поддержки);
     в  2009   году   -   1547266,3   тыс.   рублей   (4   направления
государственной поддержки);
     в  2010   году   -   1824108,8   тыс.   рублей   (5   направлений
государственной поддержки).

                         3.2. План мероприятий

     Для целей настоящей  программы  необходимо  пересмотреть  систему
оценки потребности в предоставляемых государственных услугах.
     Переработке  методологии  осуществления  оценки   потребности   в
предоставляемых государственных услугах, разработке порядка отказа  от
оказания невостребованных государственных услуг должна  предшествовать
оценка  обеспеченности   населения   региона   сетью   государственных
учреждений  в   сферах   образования,   здравоохранения,   социального
обслуживания населения,  физической  культуры  и  спорта,  культуры  и
искусства.
     Планируется  постановлением   администрации   области   утвердить
порядок   независимой   оценки   соответствия   качества    фактически
предоставленных  государственных  услуг  утвержденным  требованиям   к
качеству.  Также  будет  осуществляться  независимое  изучение  мнения
населения  о  качестве   предоставляемых   государственных   услуг   в
соответствии с постановлением администрации области от 16 декабря 2009
года N 1344 "Об утверждении Порядка изучения мнения населения Брянской
области о качестве оказания бюджетных услуг".
     Мониторинг  соответствия  качества   фактически   предоставляемых
государственных  услуг  утвержденным  требованиям  будет   проводиться
ежегодно на основе утвержденного порядка и обеспечит его  практическое
использование.  Особое  внимание  при  проведении  мониторинга   будет
уделяться жалобам и  предложениям  потребителей  данных  услуг  по  их
качеству.
     Должны  быть  установлены  количественно   измеримые   финансовые
санкции   (штрафы,   изъятия)   за   нарушение   условий    выполнения
государственных заданий (заданий учредителя), в том  числе  выполнение
государственных заданий (заданий учредителя) не  в  полном  объеме,  с
нарушением установленных сроков или показателей качества.
     Необходимо практически реализовать финансирование государственных
бюджетных   учреждений   на   основе   государственных   заданий,    а
государственных автономных учреждений - на основе заданий  учредителя.
При этом ответственность за количественные и  качественные  показатели
оказываемых услуг будет  вытекать  из  сформированных  государственных
заданий и заданий учредителя.
     Стандарты качества государственных услуг планируется использовать
для решения вопроса о допуске организаций (включая  негосударственные)
к   предоставлению   соответствующих   услуг,    расчета    нормативов
финансирования соответствующих государственных услуг.
     Утвержденные требования к качеству предоставления государственных
услуг   и   результаты   оценки   соответствия   качества   фактически
предоставленных   государственных   услуг   утвержденным   требованиям
планируется размещать на  официальных  сайтах  органов  исполнительной
власти   Брянской   области,   а   также   в   местах   предоставления
соответствующих услуг в целях расширения возможности доступа граждан к
информации для  реализации  своих  конституционных  прав  и  повышения
качества предоставления государственных услуг гражданам и организациям
Брянской области.
     Планируется утвердить план мероприятий по созданию равных условий
для участия негосударственных и немуниципальных организаций в оказании
социально значимых услуг населению Брянской  области.  При  реализации
мероприятия должна учитываться сложность процессов оказания  отдельных
видов социальных услуг; возможные  нежелательные  последствия  данного
мероприятия для конкретной отрасли; инициатива частного бизнеса  взять
на себя ответственность за  оказание  конкретных  социальных  услуг  и
других обстоятельств.
     В   первую    очередь    негосударственными    (немуниципальными)
организациями должны оказываться  услуги  с  простой  технологией  или
невысоким уровнем требований к качеству  их  оказания,  а  также  виды
государственных услуг с минимальным риском возникновения нежелательных
последствий размещения заказа на их предоставлении частными компаниями
и автономными учреждениями. Планируется, что не менее 1,0% расходов на
оказание государственных услуг в сфере  образования,  здравоохранения,
социальной защиты населения,  культуры,  физкультуры  и  спорта  будут
предоставляться негосударственными (немуниципальными) организациями.
     Необходимо продолжить работу по выявлению неэффективно работающих
учреждений для последующего изменения их типа  или  ликвидации.  Также
будет проведена работа по переводу действующих бюджетных учреждений  в
статус автономных в зависимости от фактических  результатов  финансово
хозяйственной деятельности учреждений.
     В рамках реализации программы планируется провести инвентаризацию
предоставляемых из областного бюджета субсидий производителям товаров,
работ, услуг с целью выявления и оптимизации наименее эффективных  мер
государственной поддержки отдельных отраслей экономики.
     В сети Интернет в дополнение к публикуемым материалам планируется
осуществлять публикацию:
     результатов оценки потребности в предоставляемых  государственных
услугах;
     стандартов предоставления государственных услуг;
     административных   регламентов   предоставления   государственных
услуг;
     результатов  оценки   независимыми   организациями   соответствия
фактически предоставляемых государственных услуг стандартам  качества,
мониторинга   мнения   населения   Брянской   области    о    качестве
предоставляемых государственных услуг.

                       3.3. Ожидаемые результаты

     Реализация мероприятий, предусмотренных программой, позволит:
     обеспечить повышение эффективности социальных расходов областного
бюджета путем создания системы  учета  потребности  в  предоставляемых
государственных услугах и учета результатов  оценки  при  формировании
расходов на очередной финансовый год и плановый период;
     создать   систему   контроля   за    качеством    предоставляемых
государственных услуг;
     повысить эффективность использования бюджетных средств;
     повысить информированность потребителей о составе и требованиях к
качеству государственных услуг;
     провести оптимизацию действующей сети государственных учреждений;
     создать предпосылки конкурентного рынка государственных услуг, на
котором будут работать как государственные, так и частные компании;
     создать предпосылки для осуществления действенного  общественного
контроля за деятельностью государственных учреждений;
     провести инвентаризацию и, возможно, оптимизацию  предоставляемых
из областного бюджета субсидий производителям товаров, работ, услуг.
     В результате реализации запланированных мероприятий:
     100% государственных  бюджетных  и   государственных   автономных
учреждений будут финансироваться на основе государственных  заданий  и
заданий учредителя;
     не  менее  90%  фактически  предоставленных  в   соответствии   с
государственными  заданиями  (заданиями  учредителя)   государственных
услуг   юридическим   и   физическим   лицам   будут   соответствовать
установленным требованиям к качеству предоставления услуг;
     отклонение  учтенной  при   проведении   оценки   потребности   в
предоставлении государственных услуг  (по  каждой  из  государственных
услуг из утвержденного перечня)  в  стоимостном  выражении  в  текущем
финансовом году не будет отличаться более или  менее  чем  на  15%  от
фактически предоставляемых услуг (объемов расходов областного  бюджета
на соответствующие цели);
     потенциально  смогут  участвовать  в   оказании   соответствующих
государственных  услуг  негосударственные  организации   при   наличии
таковых на региональном уровне и  возможности  предоставления  данными
организациями услуг необходимого качества;
     повысится  открытость  и  прозрачность   работы   государственных
учреждений путем осуществления действенного общественного контроля  за
их деятельностью.

                  3.4. Альтернативные методы и риски

     Альтернативы поставленной задаче реформирования системы  оказания
государственных услуг не существует, поскольку комплекс указанных выше
мероприятий  предполагает  совершенствование  оказания  услуг  жителям
региона.
     Определенные  альтернативные   варианты   предлагаемого   способа
решения задачи связаны с  большей  или  меньшей  степенью  детализации
государственных услуг. Может быть составлен как  укрупненный  перечень
государственных услуг (5-10  укрупненных  услуг  на  отрасль),  так  и
развернутый,  предусматривающий  большую  специфику  отраслевых  услуг
(например, в здравоохранении перечень может включать в себя  несколько
десятков услуг).
     Альтернативным вариантом оптимизации предоставляемых  из  средств
областного  бюджета  субсидий  производителям  товаров,  работ,  услуг
является сохранение объемов предоставляемой финансовой поддержки.  При
этом возникает риск  предоставления  средств  неэффективно  работающим
субъектам.
     Основные риски выполнения запланированных  мероприятий  программы
связаны с:
     ограниченностью нормативной правовой базы на федеральном  уровне,
официальной  статистической  информации  для  оценки   потребности   в
предоставлении государственных  услуг,  потребности  в  обеспеченности
сетью государственных учреждений;
     большим  объемом  работы,  направленной   на   создание   системы
отчетности  по  видам  государственных  услуг,  а  также  определением
контингентов и финансовых нормативов;
     отсутствием необходимого количества квалифицированного персонала;
     отсутствием у работников государственных учреждений инициативы  и
навыков   осуществлять   деятельность   в   условиях   конкуренции   с
негосударственными организациями;
     отсутствием     достаточного     количества     негосударственных
организаций,   желающих   или    способных    предоставлять    услуги,
соответствующие установленным стандартам качества.
     Минимизировать риски возможно за счет:
     привлечения независимых  консалтинговых  организаций,  обладающих
успешным опытом  реализации  аналогичных  проектов  в  иных  субъектах
Российской Федерации;
     использования примеров лучшей федеральной и региональной практики
в сфере оказания государственных услуг;
     развития   инициативы   некоммерческих   организаций,   способных
предоставлять государственные услуги надлежащего качества;
     осуществления методологической работы по  обеспечению  реализации
отдельных мероприятий программы;
     разработки и публикации образцов  лучшей  практики  осуществления
общего руководства учреждениями, финансового  менеджмента,  выполнения
государственных заданий (заданий учредителя), осуществления  финансово
хозяйственной деятельности.

      4. Повышение эффективности распределения бюджетных средств

                    4.1. Анализ текущего состояния

     Распределение    бюджетных    ассигнований     между     главными
распорядителями  бюджетных  средств  осуществляется   при   подготовке
проекта закона Брянской области  об  областном  бюджете  на  очередной
финансовый  год  и   плановый   период,   которая   осуществляется   в
соответствии с Законом Брянской области от 28 июня 2007  года  N 93  З
"О порядке составления, рассмотрения и утверждения областного  бюджета
и бюджета территориального  государственного  внебюджетного  фонда,  а
также порядке представления, рассмотрения и утверждения отчетности  об
исполнении  бюджетов  и  их  внешней  проверки".   Ежегодно   издается
постановление администрации Брянской области, регламентирующее  работу
по формированию проекта областного бюджета на очередной финансовый год
и плановый период. В развитие данного постановления ежегодно  издается
приказ  финансового  управления  Брянской  области,   регламентирующий
подготовку проекта областного бюджета внутри финансового органа.
     Определение объемов предельных  бюджетов  главных  распорядителей
бюджетных средств осуществляется на основании  объемов  финансирования
текущего финансового года с учетом необходимости индексации  отдельных
расходных  обязательств,  сокращения   или   прекращения   финансового
обеспечения   неэффективных   расходов.    Формализованная    методика
определения  объемов  предельных   бюджетов   главных   распорядителей
бюджетных средств отсутствует.
     С целью повышения качества и объективности планирования бюджетных
ассигнований при разработке проекта областного бюджета на 2011  год  и
на  плановый  период  2012  и  2013  годов  главными   распорядителями
бюджетных средств были подготовлены обоснования бюджетных ассигнований
с распределением предельных бюджетов по  целям,  задачам,  разработкой
целевых показателей и индикаторов.
     В настоящее время не реализуются или реализуются с  недостаточной
степенью эффективности следующие механизмы:
     конкурсное распределение принимаемых обязательств и  межбюджетных
трансфертов   (нормативный   правовой   акт,   регулирующий    порядок
конкурсного  распределения  принимаемых  обязательств,   постановление
администрации области от 22 декабря 2010 года  N 1336  "Об утверждении
Порядка конкурсного распределения принимаемых  расходных  обязательств
областного бюджета");
     внедрение    нормативов    финансовых    затрат    на    оказание
государственных услуг (нормативы  финансовых  затрат  были  определены
главными   распорядителями   бюджетных    средств    при    подготовке
государственных заданий (заданий учредителя) на 2011 год и на плановый
период 2012 и 2013 годов на основании утвержденных порядков;  качество
и обоснованность установленных нормативов должны быть проанализированы
с целью недопущения необоснованного завышения  себестоимости  оказания
соответствующих услуг или оказания услуг в  недостаточном  объеме  или
недопустимого качества вследствие недофинансирования).
     Иногда в практике  финансового  планирования  преимущественно  на
ведомственном уровне  имеют  место  случаи  принятия  новых  расходных
обязательств, не обеспеченных финансовыми источниками.

                         4.2. План мероприятий

     С целью повышения эффективности распределения бюджетных средств в
рамках реализации программы планируется:
     утверждение  формализованного  порядка   определения   предельных
объемов бюджетных ассигнований, доводимых  до  главных  распорядителей
бюджетных средств в процессе составления проекта областного бюджета на
очередной финансовый год и плановый период;
     ежегодная регламентация процедуры формирования проекта областного
бюджета на очередной финансовый год и плановый период;
     ежегодная  подготовка  обоснований  бюджетных  ассигнований   при
формировании проекта областного бюджета на очередной финансовый год  и
плановый период на основе примеров лучшей практики;
     отказ от принятия новых расходных обязательств,  не  обеспеченных
финансовыми источниками;
     формирование реестра расходных обязательств  Брянской  области  с
выделением  государственных  услуг  в  качестве  отдельных   расходных
обязательств;
     внесение   изменений   в    методику    планирования    бюджетных
ассигнований, предусматривающих планирование и составление обоснований
бюджетных ассигнований в разрезе отдельных расходных обязательств;
     организация   конкурсного   распределения   бюджета   принимаемых
обязательств и части межбюджетных трансфертов при  подготовке  проекта
областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период;
     организация мониторинга определения нормативов финансовых  затрат
на оказание государственных  услуг  (выполнение  работ)  и  содержание
имущества;
     разработка порядка распределения бюджета принимаемых обязательств
между принимаемыми и действующими целевыми программами.

                       4.3. Ожидаемые результаты

     Реализация запланированных в программе мероприятий позволит:
     обеспечить прозрачность процедуры формирования проекта областного
бюджета на очередной финансовый год и плановый период;
     повысить  качество  и   обоснованность   планирования   бюджетных
ассигнований на очередной финансовый год и плановый период;
     отказаться от  принятия  мандатов,  не  обеспеченных  финансовыми
ресурсами;
     организовать конкурсное распределение  бюджетных  ассигнований  и
предоставляемых межбюджетных трансфертов местным бюджетам;
     создать   у   главных   распорядителей   бюджетных   средств    и
муниципальных образований области стимулы  к  повышению  эффективности
бюджетных расходов, достижению поставленных целей и задач;
     обеспечить    контроль    себестоимости    оказания     отдельных
государственных услуг,  выявить  случаи  неэффективного  использования
бюджетных  ассигнований,  управления  государственным  имуществом  при
оказании соответствующих услуг;
     повысить роль реестра  расходных  обязательств  при  планировании
бюджетных ассигнований, организовать  мониторинг  нормативно  правовых
оснований принятия и осуществления расходных обязательств.

                  4.4. Альтернативные методы и риски

     Основные риски реализации формализованных  процедур  планирования
бюджетных  ассигнования  связаны   с   возможностью   при   разработке
соответствующих  процедур  не  в  полной  мере  учесть  все   факторы,
оказывающие влияние на финансовую потребность для исполнения расходных
обязательств.  Соответственно  при   реализации   данных   мероприятий
существует возможность большей или меньшей детализации соответствующих
процедур: от простого метода  индексации  при  планировании  отдельных
бюджетных ассигнований на очередной финансовый год до сложных  моделей
при определении предельного  объема  бюджетных  ассигнований  главного
распорядителя  бюджетных  средств  со  сложной  структурой   расходов,
планирование которых методом индексации невозможно.
     Конкурсное  распределение  бюджета  принимаемых  обязательств   и
межбюджетных трансфертов связано с аналогичным риском - недостаточного
отражения в конкурсной документации (критериях распределения бюджетных
средств)  реальной  потребности  в  данных  расходах   и   результатах
реализации  мероприятий,  запланированных   за   счет   распределяемых
средств.  Минимизировать  данный  риск  планируется  путем   апробации
соответствующих процедур на ретроспективных данных.
     Альтернативных  методов   отказу   от   принятия   мандатов,   не
обеспеченных  финансовыми  ресурсами,  не  существует,  поскольку  это
приведет к неустойчивому финансовому положению областного бюджета.
     Риск  при  переформировании  реестра  расходных  обязательств   с
выделением    в    качестве    отдельных    расходных    обязательств,