Постановление Законодательного Собрания Алтайского края от 03.07.2008 № 489

     В данном законе органам местного самоуправления  при  утверждении
местных  бюджетов  предоставлено  право  выбора предусматривать или не
предусматривать расходы  на  обеспечение  гарантий  социальной  защиты
дружинника  или его близких в связи с выполняемыми им обязанностями по
охране общественного  порядка.  Представляется,  что  органы  местного
самоуправления  обязаны  предусматривать  такого рода расходы в случае
образования народной дружины.
     Необходимо более  детально закрепить в законе нормы о минимальных
и максимальных размерах социальных выплат  в  зависимости  от  тяжести
вреда  здоровью  гражданина  в связи с участием в охране общественного
порядка.
     8.4. В   настоящее   время   все   большее  значение  приобретает
глобальная информатизация.  Органы  государственной  власти  и  органы
местного  самоуправления  остро  нуждаются  в создании территориальных
информационных систем для реализации своих полномочий.
     В Алтайском  крае  нормы  об  информатизации  не  получили своего
развития, сравните:
     постановление Администрации  Алтайского  края от 29.03.1996 N 173
"О формировании информационных ресурсов края";
     постановление Администрации  Алтайского  края от 12.05.1998 N 299
"Об  утверждении  "Концепции  информатизации  органов  государственной
власти и органов местного самоуправления Алтайского края".
     Последний по  времени  правовой  акт  в   данной   сфере   принят
Администрацией  Алтайского  края  в  2007  году и утверждает концепцию
развития и использования  органами  исполнительной  власти  Алтайского
края  информационно-коммуникационных  технологий  до 2008 года.  Таким
образом, совершенствование информационной деятельности законодательной
власти  и  органов  местного  самоуправления  не  охвачено нормативным
регулированием.  В  связи  с  этим  предлагается   принять   закон   о
государственных информационных ресурсах Алтайского края.
     8.5. В 2006 году Генеральной  прокуратурой  Российской  Федерации
проанализирована   работа   по  противодействию  коррупции  в  органах
государственной  власти  субъектов  Российской  Федерации  и   органах
местного   самоуправления.   Анализ   практики  прокурорского  надзора
показывает,  что уровень коррупционности  государственных  структур  и
должностных лиц очень высок.
     В Алтайском крае принято и действует  распоряжение  Администрации
Алтайского  края от 09.01.2007 N 3-Р "Об утверждении плана мероприятий
по проведению административной реформы в Алтайском  крае  в  2007-2008
годах", которое в том числе предусматривает отдельным пунктом комплекс
мероприятий,   направленных    на    оптимизацию    функций    органов
исполнительной власти Алтайского края и противодействие коррупции.
     Хотя борьба с преступления и иными правонарушениями  не  является
непосредственной  задачей  законодательных  и  исполнительных  органов
власти,   представляется   усилить   ход   административной    реформы
посредством  принятия  регионального  антикоррупционного закона.  Опыт
разработки, принятия и реализации подобных законов имеется в некоторых
субъектах Российской Федерации.
     Предлагаемый закон  закрепит  задачи  антикоррупционной  политики
краевых  органов  власти и органов местного самоуправления,  обозначит
принципы противодействия коррупции, назовет субъекты антикоррупционной
политики  на  уровне  нашего  региона.  Основная  миссия предлагаемого
закона  -  предупреждение,  выявление   и   пресечение   коррупционных
правонарушений   и   обстоятельств,   им   способствующих.   В  основе
антикоррупционной   политики    должна    находиться    система    мер
предупреждения    коррупционных    правонарушений:   антикоррупционные
программы,  антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов,
антикоррупционное образование и пропаганда и иные виды мер.
     В качестве альтернативы можно  предложить  внесение  изменений  в
действующий  закон  Алтайского края "О правотворческой деятельности" о
признаках коррупциогенности разрабатываемых, принимаемых и действующих
нормативных правовых актов.
     8.6. Каждый  год  в   Алтайском   крае   происходит   подтопление
населенных  пунктов  (г.  Барнаул,  Тальменский,  Рубцовский  и другие
районы).  В связи  с  этим  следует  рассмотреть  возможность  приятия
нормативного  правого  акта  об  оползневых  зонах,  расположенных  на
территориях муниципальных образований Алтайского края.  Этот  правовой
акт  установит понятие и правовой статус оползневых зон,  обозначит их
границы,  установит  категории  оползневых   зон,   разрешенные   виды
использования   земельных   участков  и  иных  объектов  недвижимости,
расположенных в  таких  зонах,  мероприятия,  осуществляемые  органами
государственной власти и органами местного самоуправления, по снижению
геологического риска,  установит ответственность за  нарушение  данных
норм.
     8.7. В соответствии со статьей  15  закона  Алтайского  края  "Об
Общественной палате Алтайского края" установлено,  что проекты законов
и  иных  правовых   актов   Алтайского   края   и   органов   местного
самоуправления  могут  быть  представлены на общественную экспертизу в
Общественную палату Алтайского края. Согласно статьи 16 данного закона
заключения  Общественной палаты по результатам общественной экспертизы
проектов  правовых  актов   Алтайского   края   и   органов   местного
самоуправления   направляются   в  Алтайское  краевое  Законодательное
Собрание,  Губернатору   Алтайского   края   и   в   органы   местного
самоуправления.  Однако этим законом не установлены сроки рассмотрения
и нормативные требования к форме и содержанию экспертного заключения.
     8.8. В  настоящее  время  перспективным направлением деятельности
законодательных органов власти является  мониторинг  законодательства.
Совет  Федерации  в  2007 году подготовил четвертый доклад о состоянии
законодательства в Российской Федерации, некоторые субъекты Российской
Федерации  успешно  осуществляют  комплекс  мероприятий  по системному
мониторингу правовых актов.
     В связи  с  этим  необходимо включить в закон Алтайского края "Об
Алтайском краевом  Законодательном  Собрании"  нормы  об  особенностях
организации и осуществления мониторинга правотворческой деятельности в
Алтайском краевом Законодательном Собрании.
     Необходимо установить,     что     мониторинг     правотворческой
деятельности   в   Алтайском    краевом    Законодательном    Собрании
осуществляется   в   соответствии   с   законом   Алтайского  края  "О
правотворческой   деятельности".    Мониторингу    подлежат    проекты
нормативных  правовых  актов Алтайского края,  действующие нормативные
правовые акты Алтайского края и практика их применения.
     Установить, что  порядок  организации  мониторинга,  его  формы и
методы,  а также  периодичность  проведения  устанавливается  правовым
актом председателя Алтайского краевого Законодательного Собрания.  При
этом  председатель  Алтайского  краевого   Законодательного   Собрания
осуществляет    общее    руководство    мониторингом   правотворческой
деятельности.  Непосредственное  руководство   должно   осуществляться
заместителем   председателя   Алтайского   краевого   Законодательного
Собрания.
     Также необходимо нормативно закрепить, что результаты мониторинга
составляют основу  правотворческой  деятельности  Алтайского  краевого
Законодательного   Собрания   и  учитываются  при  формировании  Плана
правотворческой, организационной и контрольной деятельности Алтайского
краевого   Законодательного   Собрания   на   очередное  полугодие,  а
результаты  мониторинга  по  итогам  календарного  года   утверждаются
постановлением представительного органа.
     8.9. Закон Алтайского края "О  правотворческой  деятельности"  не
устанавливает  случаи,  когда проекты правовых актов подлежат возврату
лицу,  внесшему проект.  Представляется,  что такая норма должна найти
место   в   законе.   Например,   можно  установить,  что  если  форма
представленного  проекта  правого  акта  и  приложений   не   отвечают
установленным требованиям, такой проект в течение семи дней со дня его
регистрации   в   АКЗС   возвращается   председателем    (заместителем
председателя) Алтайского краевого Законодательного Собрания инициатору
для выполнения требований, установленных законом.

          9. Предложения по отдельным направлениям правового
        регулирования в сфере организации бюджетного процесса

     9.1. В  2005  году были приняты законы Алтайского края "О краевом
фонде финансовой поддержки муниципальных районов,  городских округов",
"О  краевом фонде финансовой поддержки поселений",  "О районных фондах
финансовой  поддержки  поселений",   "О   нормативах   отчислений   от
федеральных и региональных налогов и сборов,  налогов, предусмотренных
специальными налоговыми режимами", регулирующие межбюджетные отношения
в  Алтайском  крае.  В  текущем  году  был  принят  закон  "О внесении
изменений   в   отдельные   законы   Алтайского   края,   регулирующие
межбюджетные отношения".
     Однако, учитывая большое количество муниципальных  образований  в
Алтайском  крае с различным уровнем социально-экономического развития,
существуют предпосылки  дальнейшего  повышения  качества  межбюджетных
отношений   путем  совершенствования  методик  выравнивания  бюджетной
обеспеченности муниципальных районов, городских округов и поселений.
     Для этого  необходимо  провести  комплексный  анализ формирования
финансовых основ местного самоуправления.

        Глава III. Некоторые вопросы организации мониторинга и
          совершенствование законодательства Алтайского края

     С целью   совершенствования   законодательства   Алтайского  края
необходимо уделять более пристальное внимание мониторингу действующего
законодательства.
     Под мониторингом   закона    понимается    метод    осуществления
государственного  контроля планируемого (прогнозируемого),  текущего и
перспективного состояния и практики применения закона и принимаемых во
исполнение  этого  закона правовых актов,  заключающийся в системном и
постоянном сборе и анализе информации о ходе выполнения закона с целью
предотвращения   и  (или)  устранения  нежелательных  последствий  его
применения.    Поэтому    мониторинг    законодательства    необходимо
рассматривать как одну из основных полномочий государственных органов.
Мониторинг закона является элементом государственного  управления,  по
результатам   которого  уполномоченными  органами  или  лицами  должны
приниматься  соответствующие  меры  и  решения.  Таким  образом,   при
осуществлении   контроля   и   мониторинга  правовых  актов  изучается
фактическая ситуация и проводится оценка применения законов.
     Посредством правового  мониторинга  достигается решение следующих
задач:
     1. Оценивается  степень  соответствия  проекта закона планируемым
при разработке этого закона социально-экономическим и иным результатам
его действия;
     2. Оценивается        степень         соответствия         закона
социально-экономическим и иным условиям, обусловившим его принятие;
     3. Оценивается текущее  состояние  закона  в  целях  выявления  и
своевременного устранения пробелов в законодательстве,  коллизий,  как
между отдельными законами, так и в рамках одного закона;
     4. Оценивается перспективное состояние закона.
     Также мониторинг законодательства восполнит отсутствие в  органах
государственной    власти   специальных   структурных   подразделений,
отвечающих  за  мониторинг  законов,  позволит   преодолеть   проблему
нехватки    квалифицированных    юридических    кадров,   занимающихся
законопроектной работой,  образует противовес корпоративным интересам,
подчас   лежащим  в  основе  законодательных  инициатив.  Он  позволит
объективировать и  сделать  прозрачной  законотворческую  деятельность
субъектов права законодательной инициативы.
     Предложенный подход подразумевает  создание  комплексной  системы
контроля за движением законопроекта и реализацией закона вплоть до его
отмены.  В этих целях необходимо  создавать  досье  (паспорт)  закона,
примерная   форма   которого   была   предложена   Советом   Федерации
Федерального Собрания  Российской  Федерации  в  Докладе  о  состоянии
законодательства в Российской Федерации 2005 года.

     На данном этапе фактически отсутствуют правовые,  организационные
и   материальные  основы  для  осуществления  системного  мониторинга.
Поэтому  для   АКЗС   наиболее   актуальным   и   реально   исполнимым
представляется решение следующих практических проблем.
     Во-первых, устранение   случаев    прямого    копирования    норм
федеральных   законов.   Исследование  некоторых  действующих  законов
Алтайского края демонстрирует высокую степень концентрации федеральных
норм, принятых ранее, чем региональные законы.
     Подобная практика приводит к избыточности и даже  неправомерности
региональных   норм,   поскольку   участникам   правоотношений  дважды
предоставляются права (или возлагаются  обязанности).  Также  принятие
дублирующих     норм    обесценивает    самостоятельную    компетенции
законодательного   органа   государственной    власти,    а    депутат
законодательного   органа  фактически  лишается  права  на  участие  в
региональном  законотворческом  процессе,   т.к.   голосует   за   уже
действующие нормы и не в силах изменить их редакции.
     Во-вторых, принятие нескольких федеральных  законов  в  2004-2007
годах  о  перераспределении полномочий повлекло существенные изменения
краевого законодательства в части норм о перераспределении  полномочий
между законодательной и исполнительной ветвей власти Алтайского края и
органами  местного  самоуправления.  Поэтому  необходима   организация
анализа  отраслевых  законов,  где  разграничены полномочия Алтайского
краевого Законодательного Собрания,  Администрации Алтайского  края  и
органов  местного  самоуправления,  с  одной стороны,  и законов,  где
разграничены полномочия Администрации Алтайского края и  иных  органов
исполнительной  власти  Алтайского  края для выявления неточностей или
дублирования федеральных полномочий.
     В-третьих, изучение  "комплексных"  законов  Алтайского  края для
выявления норм,  заимствованных из разных федеральных законов  и  иных
нормативных правовых актов федерального уровня, иных краевых законов.
     В-четвертых, организация    систематизации    законов,    которые
регулируют одни и те же отношения, в целях устранения их избыточности,
что  серьезно   снижает   эффективность   применения   норм.   Поэтому
представляется   необходимым   осуществить   анализ  законов  с  целью
выявления норм, регулирующих одни и те же отношения, и последующего их
объединения,  систематизации  и оптимизации норм,  объединения законов
для устранения излишнего правового регулирования и т.п.
     Систематизация законов      позволит     определить     состояние
законодательства,     объективно     оценить     результаты     работы
законодательного органа,  выявить полноту законодательного обеспечения
и имеющиеся пробелы,  достичь  более  четкого  правого  регулирования,
повысить качество нормативных правовых актов.
     При этом законодательный процесс должен  состоять  из  вытекающих
друг из друга этапов правового регулирования: (1) разработка концепции
правового  регулирования  в  определенной  сфере;  (2)  разработка   и
принятие  базового  закона;  (3)  разработка  и  принятие  специальных
законов для регулирования конкретных правоотношений;  (4) разработка и
принятие целевых программ для обеспечения реализации как базового, так
и специальных законов.
     Одним из  важных  направлений  совершенствования законодательства
Алтайского  края  является  принятие   нормативных   правовых   актов,
направленных  на  реализацию  приоритетных  национальных  проектов  на
территории  края   и   программы   социально-экономического   развития
Алтайского   края  на  2008-2012  годы.  Поэтому,  возможно,  было  бы
правильным и своевременным проанализировать разрабатываемые сегодня  и
действующие  базовые  и  специальные  законы  именно  с  точки  зрения
соответствия их норм положениям национальных проектов  и  долгосрочным
планам, например, в сфере жилищного строительства.
     Отдельным направлением  мониторинга  законодательства  Алтайского
края является контрольная деятельность законодательного органа.
     Важно не только  организовать  сбор  контрольной  информации,  ее
анализ  и  подготовку  предложений по совершенствованию законов,  но и
обеспечить исполнение в полном объеме всех положений закона.
     Как показывает   анализ   постановлений   о   контроле  за  ходом
выполнения законов Алтайского края, принятых в период 2004-2007 годов,
субъектами  права  законодательной  инициативы  не всегда своевременно
реализуются  предложения  о  внесении  тех  или   иных   изменений   в
соответствующий закон либо не реализуются вообще.
     При этом необходимо развивать новую форму контрольных мероприятий
-  одновременный  контроль  за  исполнением  двух  или  более законов,
регулирующих тождественные или однородные отношения, либо иным образом
взаимосвязанные друг с другом.
     В 2008 году предлагается рассмотреть два контрольных  вопроса  за
ходом выполнения:
     закона Алтайского    края    "О    качестве    и     безопасности
продовольственного сырья и пищевой продукции" и закона Алтайского края
"Об обращении с отходами производства и потребления в Алтайском  крае"
(согласованность  действия  норм  данных законов в части уничтожения и
утилизации некачественного сырья и пищевой продукции);
     закон Алтайского  края "Об особо охраняемых природных территориях
в Алтайском крае" и  закона  Алтайского  края  "О  природных  лечебных
ресурсах,  лечебно  оздоровительных  местностях  и курортах Алтайского
края"  (в  части  предупреждения  техногенного  воздействия  на  особо
охраняемые    природные    территории,    предупреждения    незаконных
посягательств  на  земли,  отнесенные  к  особо  охраняемым  природным
территориям,    внесения    норм,    направленных   на   осуществление
природоохранных мероприятий на данных территориях).
     Практика показывает,  что  большинство нормативных правовых актов
вносится в повестку очередной сессии в рабочем  порядке  вне  плановой
деятельности  АКЗС  (около  2/3  законов  от  вносимых на сессии).  Но
ориентиром достижения поставленных задач в  нормотворчестве  выступает
План   законопроектной,  контрольной  и  организационной  деятельности
законодательного органа.
     Планирование является      важнейшим      видом      деятельности
представительного    органа    власти.    План    позволяет    придать
законопроектной  работе стройный,  логичный и организованный характер.
Благодаря планированию работа  становится  системной.  Планы  отражают
наиболее   значимые   направления  нормотворчества,  отражая  основные
положения концепции  социально-экономического  развития  региона.  Они
позволяют прогнозировать конечные результаты законопроектной работы.
     Анализ выполнения полугодовых планов законопроектной, контрольной
и  организационной  деятельности  свидетельствует о том,  что качество
планирования необходимо совершенствовать.  В  среднем  планы  в  части
законопроектной  деятельности исполняются на 60-70%  от общего объема.
Поэтому  представляется  целесообразным  выработать  иные  подходы   к
процессу  формирования  плана  на очередное полугодие.  Одним из таких
подходов является анализ действующего законодательства Алтайского края
с  целью  выявления  пробелов и выдвижения предложений для включения в
планы   на   среднесрочную   перспективу.    Таким    образом    планы
законопроектных  работ  будут  увязаны  со  специально организованными
исследованиями законодательства.

                              Заключение

     В Алтайском крае сложилась система  нормативных  правовых  актов,
которая  в  целом основательна,  современна,  она продолжает динамично
развиваться. Дальнейшему совершенствованию законодательству Алтайского
края, в том числе, мoгут способствовать следующие предложения:
     1. Необходим ежегодный  доклад  о  состоянии  законодательства  в
Алтайском   крае,   который   должен  строиться  на  количественном  и
качественном анализе законов.  Он позволит выявить пробелы или  слабые
места  действующего  законодательства,  перспективные  направления его
развития.   Это   будет    своеобразный    мониторинг    регионального
законодательства.
     2. Совершенствование  законодательной   работы   невозможно   без
систематизации     законов.    Систематизация    позволит    устранить
несогласованность и избыточность  нормативно-правового  регулирования.
Период   активного   принятия   законов,  направленных  на  реализацию
переданных полномочий объективно переходит в период  совершенствования
качества законов и повышение эффективности правового регулирования;
     3. Необходима     выработка      концепции      совершенствования
законодательства   Алтайского   края,   утверждаемого  правовым  актом
Алтайского краевого Законодательного Собрания;
     4. На   основании  концепции  совершенствования  законодательства
должна    осуществляться    подготовка    долговременной     программы
законопроектных работ,  отсутствие существенно сказывается на качестве
принимаемых законов;
     5. Целесообразно  осуществлять  процесс мониторинга комплексно во
взаимодействии  органов  государственной  власти,   органов   местного
самоуправления  и общественных организаций на специально созданной для
этого правовой нормативной основе.