|
Расширенный поиск
Постановление Законодательного собрания Челябинской области от 22.02.2001 № 36Утратилo силу - Постановление Законодательного собрания Челябинской области от 22.12.2005 г. N 1985 РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 22.02.2001 г. N 36 г. Челябинск О проекте программы реформирования управления региональными финансами Челябинской области в 2001 - 2002 годах Законодательное собрание области ПОСТАНОВЛЯЕТ: 1. Одобрить Программу реформирования управления региональными финансами Челябинской области в 2001 - 2002 годах. 2. Контроль за исполнением данного Постановления возложить на комитет Законодательного собрания по финансово-бюджетной политике. Председатель Законодательного собрания В.Ф. Давыдов Приложение к постановлению Законодательного собрания Челябинской области от 22 февраля 2001 г. N 36 ПРОГРАММА РЕФОРМИРОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ В 2001 - 2002 ГОДАХ ВВЕДЕНИЕ Благоприятное финансовое положение, достигнутое Челябинской областью к 2001 году, опирается на мощный экономический потенциал, а созданные в области предпосылки экономического роста - одни из лучших среди российских регионов. Сформированный к настоящему моменту финансовый задел создает уникальные возможности для эффективного реформирования финансовой системы. Позитивная экономическая динамика во многом определятся внешними по отношению к области факторами, для перехода к устойчивому развитию необходимо сформировать и внутренние факторы, в частности, осуществить реформирование экономики и финансов области, а также институциональное закрепление позитивных тенденций. Важнейшим элементом стратегии устойчивого развития Челябинской области должно стать реформирование системы управления общественными финансами. В настоящее время существует противоречие между реальным уровнем социально-экономического развития и тем образом Челябинской области, который сформировался в информационной среде. Это начинает оказывать непосредственное воздействие на экономику и финансы региона. Показатели, характеризующие производственный и научный потенциал, уровень развития инфраструктуры и инвестиционную привлекательность, позволяют уверенно включить Челябинскую область в первую десятку субъектов РФ. Однако большая часть присвоенных Челябинской области рейтингов кредитоспособности и инвестиционной привлекательности отводит ей гораздо менее почетные места в середине списка российских регионов (например, 30 место среди 89 регионов по рейтингу "РА-Эксперт"). Недооценка потенциала Челябинской области, выраженная в низких значениях рейтингов, снижает ее конкурентоспособность относительно других субъектов Российской Федерации, создает препятствия для притока инвестиций и повышает их стоимость, сокращает возможности участия области в федеральных и международных программах. Несоответствие между реальным положением дел в Челябинской области и ее образом, сформированным в информационной среде, объясняется необходимостью пристального внимания к формированию и продвижению позитивного образа области на общероссийском и международном уровне. В предлагаемом ниже материале излагаются концептуальные подходы и приводится описание мероприятий по реформированию управления областными и местными финансами Челябинской области. 1. КОНЦЕПЦИЯ ПРОГРАММЫ 1.1. ОЦЕНКА СОСТОЯНИЯ И КЛЮЧЕВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ОБЩЕСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ Экономические итоги 1997 - 2000 годов были в целом благоприятны для общественных финансов Челябинской области. Объем доходов консолидированного бюджета возрос за рассматриваемый период более чем в полтора раза. Благодаря политике сдерживания роста расходной части бюджета, произошло сначала торможение роста дефицита бюджета, а в январе - мае 2000 года даже было получено превышение доходов над расходами. Область имеет мощную налоговую базу и налоговый потенциал. Налоговая база в достаточной степени диверсифицирована, однако имеется некоторая зависимость от конъюнктуры на мировом рынке черных металлов, объем продукции черной и цветной металлургии составляет более половины от общего объема промышленного производства области. Челябинская область на протяжении всего периода стабильно является регионом - донором федерального бюджета. По сравнению с большинством субъектов РФ, в консолидированном бюджете значительна доля собственных доходов, а роль поступлений финансовой помощи из федерального бюджета постоянно уменьшается при незначительных абсолютных объемах. Также невелика зависимость консолидированного бюджета области от регулирующих налогов, что снижает негативные последствия планируемых изменений налоговой политики на федеральном уровне. Высокая доля неденежных расчетов в доходах консолидированного бюджета была серьезной проблемой для Челябинской области в начале рассматриваемого периода. Благодаря деятельности органов государственной власти Челябинской области и благоприятной экономической конъюнктуре к 1999 - 2000 гг. достигнут существенный прогресс в вытеснении неденежных расчетов, выразившейся в том, что практически все доходы в областной бюджет и бюджеты крупнейших городов поступают в денежной форме. Основными направлениями расходов консолидированного бюджета Челябинской области являются ЖКХ, медицинское обслуживание, образование, социальные расходы, финансовая помощь нижестоящим бюджетам, что соответствует общероссийской практике. При этом доля расходов на ЖКХ вследствие проводимой реформы жилищно-коммунального хозяйства снижается, а уровень расходов на финансовую помощь местным бюджетам остается стабильным. Межбюджетные отношения внутри Челябинской области строятся в соответствии с требованиями федерального и регионального законодательства и регулируются договорами. Особенности межбюджетных отношений во многом определяются резкой неравномерностью экономического развития муниципальных образований. По этой причине перераспределение доходов между бюджетами сочетает такие механизмы, как финансовая помощь и регулирующие налоги. Неуклонное снижение величины дефицита консолидированного бюджета Челябинской области в абсолютных и относительных показателях на протяжении 1997 - 1998 гг. привело к тому, что в 1999 г. и I полугодии 2000 г. бюджет исполнен с превышением доходов над расходами. Следует подчеркнуть, что в силу объективных обстоятельств в рамках общественных финансов Челябинской области не в полной мере ведется консолидированный учет долговых обязательств, включая кредиторскую задолженность государственных и муниципальных предприятий. Не удается достичь заметного снижения недоимки. Специфичной чертой налоговой политики за рассматриваемый период являлись незначительные объемы налоговых льгот, предоставленных в рамках областного бюджета. При этом льготы включались в законы об областном бюджете на соответствующий год. Общий объем средств федеральных внебюджетных фондов на территории области составляет около 2/3 от объема консолидированного бюджета, что в целом соответствует российской практике. Региональные и муниципальные внебюджетные фонды составляют очень незначительную часть финансов относительно доходов бюджетов. В 2000 году в области начата работа по организации учета средств, полученных бюджетными организациями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. 1.1.1. Оценка степени сбалансированности и ликвидности системы общественных финансов Формальное сопоставление суммы долговых обязательств Челябинской области и потенциальных возможностей их покрытия позволяет утверждать, что все требуемые законодательством параметры государственного долга соблюдаются. Коэффициент ликвидности в соответствии с требованиями мировой практики указывает на низкую долговую нагрузку на бюджет области. В целом, ситуация с государственными и муниципальными долгами в области в сравнении с общероссийской признана консультантами, проводившими в рамках проекта МБРР диагностику финансового состояния и качества управления региональными финансами, удовлетворительной. 1.1.2. Оценка соотношения общественного и частного секторов в экономике Челябинской области. Определение основных возможностей для повышения роли частного сектора в производстве и предоставлении общественных услуг Доминирующее положение общественных финансов в предоставлении услуг для населения и администрирование экономической деятельности за рассматриваемый период систематически снижалось. В оказании социально значимых услуг (ЖКХ, медицина, образование, социальная защита, развитие инфраструктуры) доля расходов государства является преобладающей. Наиболее значимая роль государственных и муниципальных предприятий и учреждений наблюдается в здравоохранении, транспорте, науке и связи. Деятельность ГУПов и МУПов, как и во всей общероссийской практике, более жесткого учета и контроля. Одним из возможных направлений решения данной проблемы является перевод финансирования ГУПов и МУПов, оказывающих общественно значимые и уникальные услуги, в бюджетные учреждения, а следовательно, и финансирование на сметы через создаваемое областное казначейство, с сокращением государственного и муниципального присутствия в сферах деятельности, в которых сложилась конкурентная среда. Проводимый анализ калькуляций смет расходов и анализ эффективности работы государственных учреждений говорит о возможности повышения отдачи от государственной и муниципальной собственности. Однако распространить полученные результаты на весь общественный сектор неправомочно ввиду ограниченности выборки и, как правило, невозможности сравнения с частным сектором. 1.2. КАЧЕСТВО УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ 1.2.1. Общая характеристика организационной структуры управления финансами Организационная структура государственных и муниципальных органов управления в Челябинской области построена на функционально-отраслевом принципе с элементами программно-целевого подхода. Как организационный тип ее характеризует определенное разделение управленческих и хозяйственных задач между подразделениями администраций и государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями. Объектом управленческой деятельности органов государственной власти Челябинской области является бюджет и финансы, в него включенные, а также государственные и муниципальные унитарные предприятия, бюджетные учреждения и организации, через которые проходит львиная доля расходов бюджетов. В новой редакции Устава Челябинской области предусмотрено создание Правительства области, что неизбежно приведет к созданию обновленной структуры управления общественными финансами, а также в связи с освоением норм организации работы с общественными финансами, заложенных в Бюджетном Кодексе Российской Федерации. В настоящее время основные задачи участников бюджетного процесса зафиксированы в Законе области о бюджетном устройстве. Необходимо обратить особое внимание на функции по подготовке и повышению квалификации сотрудников, совершенствованию бюджетного планирования, включая совершенствование межбюджетных отношений, автоматизации бюджетных процессов, казначейского исполнения бюджета. Новое положение о Комитете по экономике демонстрирует продвижение Администрации по освоению нормативных и программных инструментов управления, созданию институциональных условий развития частного сектора. Одной из важнейших задач в управлении экономическим развитием является необходимость мониторинга системы индикаторов экономического развития области, обеспеченных соответствующей статистической информацией и системой мониторинга. В Комитете по экономике области в процессе разработки находятся социально-технические нормативы, на основе которых должны предоставляться услуги за счет средств областного бюджета. Важной задачей является поддержание и совершенствование профессиональной квалификации сотрудников, проведение работы, направленной на повышение уровня технической компетенции специалистов с целью более широкого применения в профессиональной деятельности вычислительной техники и современных информационных технологий. 1.2.2. Бюджетное планирование Организационная структура управления бюджетом и финансами как на уровне области, так и в репрезентативных муниципальных образованиях строится на определенном Бюджетным кодексом Российской Федерации понимании сущности бюджета и на основе принципов организации бюджетного процесса. Эти принципы изложены в виде установленной последовательности шагов и требований к различным стадиям и этапам бюджетного процесса и закреплены в положениях об организации бюджетного процесса. В основу бюджетного процесса положен план социально-экономического развития, областные или муниципальные программы, текущие и капитальные расходы, сформированные на основе нормативов финансирования услуг, предоставляемых за счет средств бюджетов, сбалансированность бюджета с использованием системы бюджетных ассигнований или лимитов. По мнению консультантов, изучение опыта других регионов позволяет сделать вывод о том, что данная регламентация бюджетного процесса на стадии подготовки проекта бюджета области отличается сравнительно высоким качеством. Однако в районных муниципальных образованиях дело обстоит несколько хуже. Действующие положения о финансовых подразделениях в районных муниципальных образованиях подготовлены до введения в действие законодательства по местному самоуправлению и, таким образом, не в полной мере соответствуют новому законодательству. В силу реализации в структурах государственного управления преимущественно функционально-отраслевого подхода экономика и финансы отнесены к разным ведомствам. Если на областном уровне такое разведение может быть аргументировано, то на муниципальном уровне оно ведет к рассогласованию деятельности финансовых и экономических подразделений в рамках бюджетного процесса; особенно наглядно это проявляется при планировании доходов и расходов. Муниципальные образования не могут в полной мере осуществлять качественное бюджетное планирование ввиду несоответствия между процессом и методикой формирования областного бюджета и муниципальных бюджетов. Макроэкономические и финансовые расчеты базируются на недостаточной информации о процессах экономической жизни в городах и районах. Расходы муниципальных бюджетов в основном ориентированы на финансирование сети муниципальных предприятий и учреждений. Наиболее сложным вопросом в системе бюджетного планирования является управление долгом, прежде всего той его частью, которая формируется из кредиторской задолженности. Зачастую главные распорядители бюджетных средств вынуждены покрывать кредиторскую задолженность прошлых лет и расходов текущего бюджетного года без соответствующего отражения в муниципальном бюджете, что, по сути, является нецелевым использованием бюджетных средств. Это связано с тем, что есть ряд проблем методического характера с определением кредиторской задолженности муниципальных образований. Качество бюджетного планирования находится в прямой зависимости от полноты и детализации законодательства субъекта Федерации. Основным ограничителем качества бюджетного планирования в Челябинской области, как и в России в целом, является непредсказуемость и неустойчивость межбюджетных отношений с федеральными органами власти (хотя ее несколько нейтрализует статус Челябинской области как региона-донора и, соответственно, низкая зависимость от разного рода помощи из федерального бюджета). Формат и структура бюджета области соответствует требованиям Бюджетного Кодекса Российской Федерации. Формат и структура бюджетов муниципальных образований, в целом является несколько упрощенной по сравнению с областным бюджетом. 1.2.3. Прозрачность и контроль Прозрачность налогово-бюджетной сферы, то есть открытость для местных сообществ информации о структуре и функциях органов государственного и муниципального управления, намерениях налогово-бюджетной политики, счетах государственного сектора и налогово-бюджетных прогнозах, принципах и приоритетах проводимой налогово-бюджетной политики является важным условием эффективного управления финансами. Развитие системы контроля использования финансовых средств и имущества органов власти в Челябинской области требует четкого разделения компетенции законодательных (представительных) органов и исполнительных органов, казначейства, ведомственного и независимого контроля. В деятельности Контрольно-счетной палаты (КСП) Челябинской области реализуются задачи парламентского контроля и контроля исполнительных органов за использованием средств областного бюджета. Следует обратить внимание и на тот факт, что создание КСП не исключает возможности независимого аудита бюджетов. Публикация бюджета - важнейшее политическое средство донесения до законодательного собрания и населения информации о финансовом положении органа власти, а также возможность рассказать о своих целях, задачах, о прошлых достижениях и надеждах на будущее. Органы власти Челябинской области периодически публикуют бюджет и бюджетную информацию. 1.2.4. Организация власти в Челябинской области и организация бюджетного процесса В области проделана серьезная работа по плановому сбалансированию доходов и расходов бюджета, принесшая к 1999 - 2000 годам свои результаты. В частности, в области и муниципальных образованиях Межбюджетные отношения между органами государственной власти Челябинской области и органами местного самоуправления в полной мере отвечают принципам равноправия органов власти в государстве. Практика межбюджетных отношений регулируется законодательством Челябинской области. Незначительная часть расходов местных бюджетов централизуется и перераспределяется на областном уровне в целях стоимости бюджетных услуг. Закрепление расходных полномочий между уровнями бюджетов нашло свое отражение в законодательстве области. 1.3. ОЦЕНКА КРЕДИТОСПОСОБНОСТИ АДМИНИСТРАЦИИ ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ И ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ДОЛГОВЫМИ ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМИ Задачей оценки кредитоспособности является анализ, оценка и прогнозирование способности администрации Челябинской области и администраций репрезентативных муниципальных образований обслуживать и погашать свои долговые обязательства перед кредиторами и бюджетополучателями. Факторы, влияющие на кредитоспособность администраций Челябинской области и репрезентативных муниципальных образований, и связанные с ними риски могут быть оценены по четырем основным направлениям (элементам): - финансово-экономическое окружение (среда) области; - роль и место области в Российской Федерации; - основные финансовые характеристики, показатели бюджета и финансового состояния области; - основные компоненты управления долгом. По результатам анализа были выявлены ключевые факторы платежеспособности, к которым относятся: - значительный налоговый потенциал области; - диверсификация налоговой базы; - отсутствие денежных суррогатов в доходах; - резервы в оптимизации системы управления долгом. К числу основных составляющих платежеспособности относятся: - областные краткосрочные облигации (ОКО); - заимствования у коммерческих банков; - ссуды из федерального бюджета; - гарантии и поручительства. На основании сравнения с данными по другим российским регионам консультантами был сделан вывод о соответствии кредитной истории региона и аналогичным другим кредитным историям, свойственном развитым в промышленном отношении российским регионам. В то же время, был отмечен ряд положительных отличий, в том числе своевременное погашение обязательств по областным краткосрочным облигациям (ОКО). К числу наиболее важных выводов следует отнести: - значительную абсолютную величину безусловных долговых обязательств (в рублях); - преимущественно краткосрочный характер долга; - доминирование прочей кредиторской задолженности и задолженности перед коммерческими банками у администрации Челябинской области и задолженности перед вышестоящими бюджетами у муниципальных образований; - относительно стабильные значения абсолютных показателей прямого долга; - улучшение показателя соотношения суммы долговых обязательств и собственных доходов бюджета благодаря росту собственных доходов. Анализ нагрузки на бюджеты всех уровней по обслуживанию и погашению долговых обязательств проведен для оценки соблюдения ограничений, налагаемых Бюджетным Кодексом Российской Федерации. Было выявлено, что процентные ограничения в деле соблюдаются. Оценка объемов и ликвидности активов администрации Челябинской области, возможности их использования в качестве залога при привлечении заемных средств показывает, что наиболее ликвидные активы области находятся в составе залогового фонда Челябинской области. Среди направлений деятельности по совершенствованию финансовой системы в регионе и муниципальных образованиях можно отнести: - изменение существующей практики и процедур для приближения к требованиям "наилучшей" практики; - изменение стандартов предоставления информации о финансовом состоянии региона и/или муниципального образования - введение в качестве обязательной формы отчетности "Отчета о финансовом положении (баланс активов и обязательств)", близкой к международным стандартам бухгалтерского учета и отчетности; - изменение методов учета информации о финансовом состоянии региона и/или муниципального образования - признание необходимости использования не только кассового метода учета, но и учета по методу начисления; - изменение существующей практики учета собственности - признание необходимости внедрения программных комплексов на основе систем управления базами данных для учета и анализа использования государственной и муниципальной собственности. Положительные изменения в названные направлениях позволят улучшить контроль финансового состояния и долговых обязательств области и муниципальных образований и перейти к более совершенной практике финансового планирования, включая управление долгом. 1.4. ОЦЕНКА НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ Общая тенденция нормотворческой деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов Челябинской области и муниципальных образований заключается в создании нормативно-правовых актов в соответствии с федеральным законодательством. Нормативно-правовые акты можно разделить по группам в соответствии с содержанием регулируемых общественных отношений в финансово-экономической системе области: 1. Бюджетная политика на областном/муниципальном уровнях; 2. Межбюджетные отношения; 3. Долговая политика на областном/муниципальном уровнях; 4. Инвестиционная политика на областном/муниципальном уровнях; 5. Налоговая политика на областном/муниципальном уровнях; 6. Документы, не разнесенные по группам (нормативно-правовые документы общего назначения, по управлению государственным и муниципальным имуществом, государственным и муниципальным закупкам и т.д.). По результатам проведенного обследования консультантами сделан вывод о высоком качестве, полноте и соответствии федеральному законодательству нормативной правовой базы, а также о высокой степени использования и эффективности. На основе оценки планов Администрации и Законодательного собрания Челябинской области по развитию нормативно-правовой базы общественных финансов консультантами был сделан вывод о высокой заинтересованности областных органов государственной власти в приведении областного законодательства в соответствие с федеральными законами. Ключевым направлением работ по совершенствованию законодательства должно стать обеспечение реформы управления общественными финансами области на основе норм бюджетного и налогового законодательств, детализации и преемственности норм управления бюджетным процессом на областном и муниципальном уровнях. 1.5. ПЕРЕВОД СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ ОБЛАСТНОГО БЮДЖЕТА НА КАЗНАЧЕЙСКУЮ ОСНОВУ Анализ процесса исполнения бюджета Челябинской области и репрезентативных муниципальных образований показал следующее. Исполнение бюджетов в области было организовано по банковскому принципу в соответствии с трехзвенной схемой: Финансовый орган - Распорядитель кредитов (распорядитель бюджетных средств) - Получатель бюджетных средств/бюджетное учреждение. Распорядители кредитов и получатели бюджетных средств (в том числе и бюджетные учреждения, финансируемые из областного или муниципальных бюджетов) имеют собственные расчетные счета в коммерческих банках, на которые получают и с которых расходуют бюджетные средства. Прямого и оперативного доступа к этим счетам финансовый орган не имеет. Поэтому и контроль финансового органа за целевым и эффективным расходом бюджетных средств: - часто осуществляется "постфактум"; - в ряде случаев основывается в основном на отчетах самих распорядителей и получателей бюджетных средств (которые не всегда являются достоверным); - в основном не является оперативным. Наличие собственных счетов у распорядителей кредитов и получателей бюджетных средств приводит к формированию временно не используемых остатков бюджетных средств. Они не могут быть аккумулированы для покрытия кратковременных кассовых разрывов бюджета. Отсутствие оперативного доступа к счетам распорядителей кредитов и получателей бюджетных средств делает невозможным проведение контроля без применения трудоемких процедур "встречных проверок". Это удлиняет период ревизий, повышает их трудоемкость и снижает качество контроля и, как следствие, снижает эффективность бюджетных ассигнований. Оператором исполнения бюджета Челябинской области является региональный Расчетно-кассовый центр (РКЦ) Банка России. Этот федеральный орган не несет ответственности за организацию действенного контроля за использованием бюджетных средств. Использование "банковской системы" исполнения бюджета увеличивает время пробега бюджетных средств до момента зачисления на счет поставщика "товара/услуги", а также фактически приводит к кредитованию бюджетом распорядителей кредитов и бюджетополучателей. Одним из путей создания системы эффективного контроля является перевод системы исполнения бюджета на казначейские принципы - единство кассы и единство (монополия) расчетно-кассового оператора, нормативно и технологически обеспечивающего финансовым органам доступность информации о движении денежных средств. Переход на казначейское исполнение подразумевает: - концептуальное обеспечение; - техническое и технологическое обеспечение; - нормативно-правовое обеспечение; - кадровое обеспечение. Концептуальное обеспечение подразумевает создание, принятие и опубликование концепции исполнения бюджета области с единого счета. Техническое и технологическое обеспечение подразумевает создание единой областной коммуникационной системы управления финансами, построенной в соответствии с правилами обеспечения защиты и обеспечения целостности данных. Последнее означает развитие региональной и локальной компьютерных сетей финансовых подразделений Администраций, распорядителей кредитов и получателей бюджетных средств. Нормативно-правовое обеспечение подразумевает наличие единых для всех участников бюджетного процесса норм и правил организации движения денежных средств, не противоречащих федеральным нормам и правилам и учитывающим нормы и правила работы иных государственных финансовых ведомств (ЦБ РФ, МНС, органы федерального казначейства). Кадровое обеспечение подразумевает создание системы подготовки и переподготовки кадров, удовлетворяющей условиям работы в новых организационно-технологических условиях. Казначейское исполнение бюджета необходимо для создания эффективной системы оперативного контроля - как предпосылки повышения эффективности всей системы управления финансами. Поскольку контроль может быть эффективен только в случае его полноты и охвата всех участников бюджетного процесса - получателей бюджетных средств, в зону казначейского обзора должны быть включены и соответствующие системы бухгалтерского учета. Последнее означает, что коды бюджетной классификации должны сопровождать не только проводки в журнале финансовых органов, но и проводки в журналах распорядителей кредитов и получателей бюджетных средств. Переход на казначейское исполнение не ограничен автоматизацией и модернизацией бухгалтерского учета финансовых органов администраций. Напротив, он подразумевает создание унифицированных автоматизированных систем бухгалтерского учета бюджетополучателей. Одним из условий обеспечения оперативного контроля расходования бюджетных средств является создание единой областной системы НСИ, позволяющей однозначно кодировать товары и услуги, финансируемые из бюджета. Особое место в нормативно-правовом обеспечении казначейского исполнения бюджета должно занять регулирование взаимоотношений федерального и областного казначейства. Идея использования Федерального казначейства в качестве оператора казначейского исполнения областного бюджета представляется ошибочной при текущих технологиях обслуживания субфедеральных и местных бюджетов Федеральным Казначейством. Требуется пересмотр этой технологии на федеральном уровне или отказ от обслуживания субфедеральных и местных бюджетов Федеральным Казначейством. Готовность Челябинской области к созданию полновесной казначейской системы исполнения областного бюджета можно оценить как полную. Подготовительные работы проведены вплоть до выбора возможных исполнителей отдельных решений и комплексного проектирования. Консультант - Компания "Банк'с Софт Системс" заключила договор на внедрение технологии и программного обеспечения Казначейского исполнения бюджета с Администрацией г. Златоуста в качестве пилотного объекта. Финансовые средства из Фонда развития региональных финансов позволят решить вопрос об устойчивом финансировании программы внедрения Казначейской системы для областного и муниципальных бюджетов. 1.6. СТРАТЕГИЧЕСКАЯ ЦЕЛЬ РЕФОРМЫ: ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ Повышение эффективности системы управления общественными финансами позволит: - снизить себестоимость, повысить качество предоставляемых населению Челябинской области общественных услуг; - рационально использовать финансовые ресурсы области при неизменной (или снижающейся) налоговой нагрузке; - сформировать и продвигать позитивный образ области на федеральном уровне и в международном инвестиционном сообществе с целью повышения инвестиционной привлекательности области, создания новых стимулов для развития экономики; - направить дополнительные ресурсы на решение экономических, социальных и экологических проблем области. Проведенная диагностика системы общественных финансов подтверждает необходимость реформирования управления системой с целью повышения ее эффективности. Такой подход полностью соответствует "Принципам ответственной бюджетной политики", подписанным Губернатором Челябинской области, и является стратегической целью предлагаемой реформы. В настоящей Программе изложены мероприятия по реформированию региональных финансов Челябинской области. 1.7. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ РЕФОРМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ В качестве основных задач реформирования системы управления общественными финансами Челябинской области Консультант рассматривает: - расширение сферы управления общественными финансами области через совершенствование: - единой и согласованной системы управления всеми этапами бюджетного процесса (подготовка и принятие бюджета, исполнение бюджета в течение года, анализ и оценка исполнения бюджета) на областном и муниципальном уровнях бюджетной системы; - нормативно-правовой базы системы управления элементами финансовой системы Челябинской области (внебюджетными фондами, внебюджетными средствами бюджетных учреждений, средствами ГУПов и МУПов, иных активов и проч.); - совершенствование механизмов и технологий управления по следующим основным направлениям: - повышение качества планирования, учета, контроля и анализа в первую очередь за счет внедрения казначейских принципов исполнения бюджета; - расширение принципов прозрачности и публичности при управлении финансами за счет расширения общественного контроля общественных финансов; - совершенствование механизмов влияния на внешнюю по отношению к области (федеральную, окружную) и внешнюю для муниципальных образований (региональную) политико-экономическую среду, в которой существует и развивается система управления общественными финансами области, а также формирование и продвижение в СМИ позитивного образа области на общероссийском и международном уровне. 2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ 2.1. ВВЕДЕНИЕ СИСТЕМЫ КРИТЕРИЕВ В ОТНОШЕНИИ РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ С целью формирования системы наиболее эффективного использования средств бюджета Челябинской области, исключения неоправданного риска, связанного с использованием средств под гарантии коммерческих проектов, необоснованной конкуренции с частным сектором, отвлечения средств бюджета от финансирования производства общественных благ предполагается осуществить следующие мероприятия. 2.1.1. Закрепление перечня сфер деятельности, для развития которых администрацией могут быть привлечены бюджетные средства или предоставлены бюджетные гарантии На середину 2000 года предоставление средств бюджета области финансирование коммерческих проектов в Челябинской области имело место. К 3 кварталу 2002 года предполагается законодательно закрепить перечень сфер деятельности, для развития которых администрацией могут использоваться бюджетные средства и бюджетные гарантии. 2.1.2. Определение критериев оценки общественной значимости и общественной полезности проектов В ходе работ по реформированию общественных финансов предполагается к концу 2001 года сформировать критерии общественной значимости и общественной полезности инвестиционных проектов. В 2002 году предусматривается эти критерии закрепить законодательно и большую часть инвестиционных проектов реализовать на основе этих критериев. 2.1.3. Определение критериев и условий вложения заемных средств и выдачи бюджетных гарантий Порядок предоставления бюджетных гарантий установлен законами Челябинской области от 07.07.97 N 20-ЗО "Об областной инвестиционной программе", от 14.03.98 г. N 36-ЗО "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Челябинской области". В соответствии с названными нормативными актами приняты постановления Губернатора области от 18.11.97 г. N 766 "О предоставлении гарантий или поручительств по займам и кредитам", от 29.12.98 г. N 608 "О порядке предоставления государственных гарантий на конкурсной основе за счет средств бюджета развития Челябинской области", от 29 июля 1997 г. N 557 "Об организационных мерах по стимулированию инвестиционной деятельности". Нормативными документами области предусмотрено предоставление государственных гарантий за счет средств областного бюджета российским и иностранным инвесторам на конкурсной основе под заемные средства для реализации инвестиционных проектов, установлен перечень документов и финансово-экономической информации, которые предоставляются претендентом на получение государственной гарантии, порядок обеспечения гарантии залогом, требования к стоимости и виду закладываемого имущества, размер оплаты за гарантию и иные существенные положения. Организация, желающая участвовать в конкурсе на получение государственных гарантий (далее именуется - претендент), направляет в адрес Комитета экономики администрации Челябинской области (далее именуется - Комитет экономики) заверенные подписью руководителя организации и печатью организации следующие документы в двух экземплярах: а) официальное обращение о намерениях участвовать в конкурсе; б) копия лицензии на право осуществления хозяйственной деятельности в соответствии с действующим законодательством, копии учредительных документов, документ о назначении руководителя организации - претендента; в) подтверждение Главного финансового управления администрации области об отсутствии просроченной задолженности по ранее предоставленным из федерального, областного или местного бюджетов средствам, выданным на возвратной основе; г) подтверждение Государственной налоговой инспекции по Челябинской области об отсутствии просроченной задолженности по налоговым платежам в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды; д) утвержденный претендентом бизнес-план, составленный по форме, указанной в приложении N 3 к Положению об оценке эффективности инвестиционных проектов при размещении на конкурсной основе централизованных инвестиционных ресурсов Бюджета развития Российской Федерации, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 1997 г. N 1470 "Об утверждении Порядка предоставления государственных гарантий на конкурсной основе за счет средств Бюджета развития Российской Федерации и Положения об оценке эффективности инвестиционных проектов при размещении на конкурсной основе централизованных инвестиционных ресурсов Бюджета развития Российской Федерации"; е) заключение экспертных органов Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды; ж) подлинник и копия выписки коммерческого банка, обслуживающего претендента, о наличии и движении средств по счетам за текущий год; з) заключение Главного финансового управления Администрации Челябинской области и государственного органа по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению о финансовой состоятельности претендента и о неприменении к нему процедур, предусмотренных законодательством о банкротстве; и) бухгалтерскую отчетность за предыдущий год и за текущий год (с отметкой налоговой инспекции); к) письмо, подтверждающее готовность коммерческого банка (далее именуется - кредитор) участвовать в кредитовании проекта, для осуществления которого запрашивается государственная гарантия, и его согласие принять на себя риск, не покрываемый государственной гарантией; л) перечень имущества, предоставляемого в залог, и отчет независимого оценщика о величине его рыночной стоимости. Перечисленный пакет документов рассматривается комиссией по инвестициям при Губернаторе области. Принятое решение оформляется постановлением Губернатора области. Государственные гарантии предоставляются, как правило, на часть коммерческого кредита и в обязательном порядке обеспечиваются залогом имущества претендента. В течение периода осуществления реформирования региональных финансов предусматривается совершенствование механизма реализации разработанного в 1998 - 2000 г.г. пакета документов, предусматривающих предоставления претендентом на получение бюджетной гарантии залога и финансово-экономической информации. В дальнейшем эта практика может быть закреплена законодательно. 2.2. ВНЕДРЕНИЕ СИСТЕМЫ СТАНДАРТОВ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ИНФОРМАЦИИ О РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСАХ 2.2.1. Создание перечня регулярно публикуемых аналитических индикаторов финансового состояния бюджета За основу построения системы показателей в практике работы приняты индикаторы состояния бюджета, разработанные Министерством финансов. С целью отработки механизмов мониторинга за состоянием индикаторов данные показатели предполагается пока применять для внутреннего использования. 2.2.2. Разработка механизма подготовки и регулярного распространения информации о бюджете и долге В этом направлении будет осуществляться поэтапное расширение перечня и совершенствование формы публикации информации. Получит развитие система предоставления такой информации по запросу. 2.3. ВНЕДРЕНИЕ УСТОЙЧИВОЙ И ПРОЗРАЧНОЙ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ МЕЖДУ ОБЛАСТНЫМ И МЕСТНЫМ УРОВНЯМИ 2.3.1. Разработка и утверждение методики распределения трансфертов из областного бюджета нижестоящим бюджетам и введение ее в действие законом Челябинской области В сфере межбюджетных отношений Челябинская область на 01.07.2000 г. продвинулась на уровень требований, определяемых методическими рекомендациями Минфина России и Бюджетным кодексом Российской Федерации. Так, в распоряжении Главного финансового управления имеется методика распределения трансфертов, формула распределения, основанная на объективных показателях бюджетной обеспеченности и налогового потенциала территории. Более того, действующая система распределения трансфертов сочетает элементы выравнивания расходных потребностей и стимулирование роста налогового потенциала территорий. Основным содержанием Программы по этим направлениям станет совершенствование методики и отработка механизмов от реализации в системе межбюджетных отношений. Методика регулирования межбюджетных отношений соответствует положениям Концепции реформирования межбюджетных отношений, принятой Постановлением Российской Федерации от 30 июня 1998 г. N 862. В период 2001 - 2002 г.г. содержанием реформирования будет совершенствование механизма реализации межбюджетных отношений, регулируемых Методикой. Законодательное закрепление сложившейся прогрессивной системы распределения трансфертов в Челябинской области требует принятия законов федерального уровня, определяющих такую деятельность субъектов федерации. 2.3.2. Фиксация разграничения расходных полномочий между бюджетами разных уровней с передачей доходных источников, компенсирующих расходы нижестоящих бюджетов по исполнению расходов вышестоящего бюджета Проблема разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы занимает центральное место во взаимоотношениях между региональной и местной властью. Объем расходных полномочий нижестоящего уровня бюджетной системы во многом определяет потребность в межбюджетных перечислениях, а также величине нормативов отчисления от регулирующих доходов, зачисляемых в местные бюджеты. Основным принципом распределения расходных полномочий между бюджетами различных уровней должен быть принцип соответствия уровня, на котором производятся те или иные расходы, области размещения потенциальных пользователей производимого блага. Не допускается дифференциация расходных полномочий между муниципальными образованиями. В области на 01.07.2000 г. подзаконные акты, регламентирующие разграничение расходных полномочий по отдельным статьям. В связи с этим в программу реформирования финансов Челябинской области представляется целесообразным включить мероприятие по реализации требований исполнения бюджетных расходов в соответствии с законодательно установленными разграничениями полномочий. Эти разграничения будут зафиксированы в Законе о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области. 2.3.3. Разработка и утверждение принципов установления нормативов отчисления от регулирующих доходов местные бюджеты Ежегодным законом о бюджете на текущий год органы власти Челябинской области устанавливают нормативы отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов в местные бюджеты. Принципы установления нормативов отчислений от регулирующих налогов в местные бюджеты установлены в действующей методике распределения трансфертов. Эти принципы в полной мере соответствуют требованиям политики межбюджетного выравнивания. Сложившаяся в области система межбюджетных отношений соответствует требованиям Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления". В частности, средневзвешенные нормативы отчислений от регулирующих доходов производятся в размерах не ниже значений соответствующих требованиям закона. 2.3.4. Закрепление на долгосрочной основе нормативов отчислений от федеральных и областных налогов в местные бюджеты Закрепление на постоянной основе нормативов отчислений от регулирующих налогов в местные бюджеты возможно только при условии соблюдения данных требований Бюджетного кодекса в отношении региональных бюджетов. Пока ежегодно, а то и в течение года, изменяются нормативы отчислений в региональные бюджеты, вопрос в отношении местных бюджетов остается открытым, а закрепление нормативов на долгосрочной основе в нормативных актах - декларативными. 2.3.5. Разработка и утверждение критериев предоставления субвенций на реализацию совместных программ, а также выделения субсидий из вышестоящего бюджета Определенные критерии такой деятельности в Челябинской области существуют. Главной задачей совершенствования региональных финансов в этом направлении станет отработка процедур решения возникающих при выделении субвенций организационно-технологических вопросов в рамках бюджетного процесса. 2.4. СОКРАЩЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ МЕР ВОЗДЕЙСТВИЯ НА СОСТОЯНИЕ НАЛОГОВОЙ БАЗЫ 2.4.1. Отмена ограничений уровня цен на отдельные виды товаров и услуг С целью поэтапного сокращения принудительного ограничения цен на товары и услуги со стороны администрации в 2001 - 2002 г.г. будет осуществляться уточнение перечня таких товаров и услуг в соответствии с условиями социальной политикой и уровнем доходов социально не защищенных слоев населения. На этой основе к 1 октября 2002 года представляется возможным законодательно закрепить критерии и условия ограничения цен на товары и услуги. 2.4.2. Отмена протекционистских мер, направленных на сокращение и запрещение товаро- и услугооборота между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями В Челябинской области последовательно осуществлялись меры по снижению уровня барьеров вхождения на товарные рынки субъектов экономической деятельности. В настоящее время такие барьеры отсутствуют. 2.4.3. Совершенствование процедур лицензирования производителей товаров и услуг В Челябинской области действует областной Закон о лицензирования отдельных видов деятельности, полностью соответствующий федеральному закону. В нем утверждены все процедуры выдачи лицензий, что делает их получение субъектами предпринимательской деятельности простым и понятным. 2.4.4. Сокращение доли взаимозачетов в структуре собственных доходов бюджетов К середине 2000 года Челябинская область вышла на уровень 100 %-го формирования доходов бюджета денежными средствами. В течение предстоящего периода этот уровень необходимо утвердить, закрепив эту важную тенденцию оздоровления региональных финансов. 2.4.5. Использование процедуры банкротства в отношении налогоплательщиков, которые не выполняют свои обязательства перед бюджетом В условиях Челябинской области применение процедуры банкротства требует взвешенного подхода и, как показал опыт наиболее крупных предприятий, задолженность по уплате налогов в бюджет в случае применения процедуры банкротства не покрывается. Более того, получение невыплаченных налогов откладывается на значительные сроки, а сами процедуры банкротства требуют расходы бюджетных средств. В этой связи планируется провести комплексный анализ по данному вопросу и выработать политику с учетом региональных особенностей. 2.4.6. Разработка критериев предоставления предприятиям и организациям налоговых льгот, налоговых каникул и налоговых кредитов Процедура предоставления налоговых льгот, налоговых кредитов и налоговых каникул определена в ряде нормативных правовых актов Челябинской области. В течение 2001 - 2002 г.г. предполагается сформулировать и законодательно утвердить критерии предоставления налоговых льгот, а также утвердить нормативным актом методику расчета возможных потерь от предоставления льгот. 3. ИНВЕНТАРИЗАЦИЯ, УЧЕТ И МОНИТОРИНГ 3.1. ИНВЕНТАРИЗАЦИЯ, УЧЕТ И МОНИТОРИНГ ДОЛГОВЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ И ДОЛГОВОЙ НАГРУЗКИ НА БЮДЖЕТ И ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ 3.1.1. Проведение работы по учету совокупного долга всех подразделений администрации, включая долги внебюджетных фондов, поручительства, платежи по контрактам и просроченную кредиторскую задолженность Задачей на 2001 и 2002 финансовые годы является введение консолидированного учета долгов, включая долги государственных унитарных предприятий, кредиторской задолженности бюджетных учреждений. В настоящее время учет их обязательств, просроченной кредиторской задолженности ведется в разрезе подразделений Администрации, в ведении которых находятся соответствующие ГУПы. 3.1.2. Проведение стоимостной оценки долговых обязательств, обслуживаемых и погашаемых из средств бюджета Челябинской области и внебюджетных фондов К середине 2000 года в Администрации области сформирована система работы по расчетам задолженности по всем долговым обязательствам. Ведется график платежей и осуществляется контроль его выполнения. Предполагается поэтапно провести эту работу в соответствии с современными требованиями, используя методы демонстрирования и прогнозирования изменений рыночной ставки процентов. 3.2. УЧЕТ СКРЫТЫХ ЛЬГОТ, СУБСИДИЙ И ДОТАЦИЙ 3.2.1. Инвентаризация и оценка уровня скрытых льгот, субсидий и дотаций Планируемое состояние на конец III квартала 2001 года определяется тем, что будет завершена инвентаризация льгот, оснований выделения субсидий из бюджета, а также анализ всех законодательных актов на предмет выявления скрытых льгот и субсидий. Будет сформирована региональная концепция перехода на выплату пособий вместо предоставления льгот. В частности, к настоящему времени уже принят Закон Челябинской области от 13.11.2000 г. "О порядке определения и установления потребительской корзины и прожиточного минимума в Челябинской области", где зафиксированы основные положения перехода от предоставления льгот к субсидированию социально не защищенных слоев населения. 4. ВНЕДРЕНИЕ ПРИНЦИПОВ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ ФИНАНСОВОГО УПРАВЛЕНИЯ 4.1. СОЗДАНИЕ СИСТЕМЫ ФИНАНСОВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ 4.1.1. Создание финансового плана на основе макроэкономических показателей В настоящее время проводится систематическая работа по повышению качества прогнозирования показателей развития Челябинской области, на основе которых осуществляется планирование бюджета области. В частности, за 6 месяцев 2000 года отклонения фактических значений показателей бюджета от их прогнозных оценок составили в целом не более 5 процентов. Предусматривается дальнейшее повышение качества прогнозов как макроэкономических показателей, так и финансовых потоков области в целях формирования параметров бюджета на уровне значений, близких к наиболее вероятным. Для этого предполагается более полное использование потенциала научных учреждений области, ведущих вузов области, подразделений УрО РАН. Результатом этой работы на конец 3 квартала 2002 г. должен стать такой уровень качества составления прогнозов, которое обеспечит отклонение фактических параметров от запланированных на уровне не более чем на 15 процентов по итогам года. Более высокий уровень соответствия параметров исполнения бюджета прогнозным данным представляется труднодостижимым в связи с тем, что на период реализации программы приходится введения в действие второй части Налогового кодекса Российской Федерации, изменений принципов бюджетной политики. 4.2. СОЗДАНИЕ СИСТЕМЫ ПЛАНИРОВАНИЯ КАПИТАЛЬНЫХ ВЛОЖЕНИЙ НА ОСНОВЕ ПРИНЦИПА ОТДЕЛЕНИЯ ТЕКУЩИХ РАСХОДОВ ОТ КАПИТАЛЬНЫХ С 1995 года в структуре областного бюджета выделяется бюджет капитальных расходов и, соответственно, существует раздельное планирование и учет текущих и капитальных расходов. Вместе с тем, с учетом того, что динамичное развитие экономики Челябинской области пока не обеспечивает существенных, устойчивых на перспективу улучшений в социальной сфере, качестве жизни населения области, принятие законодательных запрещений на секвестирование бюджета развития области представляется преждевременным. 4.3. СОЗДАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ДОЛГОМ НА ОСНОВЕ РЕАЛЬНОЙ ОЦЕНКИ СТОИМОСТИ ДОЛГА 4.3.1. Просроченные долговые обязательства и гарантии Одной из проблем исполнения бюджета Челябинской области является то, что в 2000 г. имели место просроченные долговые обязательства. Вместе с тем устойчивость финансов области утверждается, в частности, тем обстоятельством, что уже в течение трех лет расходы на обслуживание долговых обязательств является "защищенной" статьей бюджета. Это формирует гарантии выполнения обязательств области; повышает ее кредитный рейтинг. Содержанием деятельности по реформированию региональных финансов станет сокращение объемов расходов по обслуживанию долга области. 4.3.2. Расчет эффективности заимствовании В Челябинской области сложилась система разработки бизнес-планов и мониторинга инвестиционных проектов. Обязательность детального оформления всех документов, сопровождающих процесс реализации бизнес-плана, обеспечивается установленными в подразделениях Администрации процедурами. 4.4. ПРОВЕДЕНИЕ НЕЗАВИСИМЫХ ПРОВЕРОК КАЧЕСТВА ИСПОЛНЕНИЯ ОБЛАСТНОГО И МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ, ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ В настоящее время в области имеется практика независимого аудита внебюджетных фондов области. Целесообразность дорогостоящего независимого аудита исполнения бюджетов, очевидно, может возникнуть при определенных обстоятельствах, например, в целях привлечения конкретных инвестиционных ресурсов. 4.5. ВНЕДРЕНИЕ МЕХАНИЗМА ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА 4.5.1. Разработка концепции приоритетов расходования средств бюджета В настоящее время приоритетность отдельных видов расходов бюджета определяется включениями их в состав защищенных статей. В 2001 - 2002 г.г. предстоит отработать этот механизм в условиях социально-экономического развития области. 4.5.2. Разработка концепции системы хозяйственного аудита всех подразделений администрации с целью оценки эффективности расходования бюджетных средств Хозяйственный аудит подразделений администрации Челябинской области проводится на систематической основе. В предстоящие годы необходимо совершенствовать механизм этой деятельности. 4.5.3. Формирование реестра и оптимизация числа объектов недвижимости, находящихся в государственной и муниципальной собственности Держателем пакетов акций (паев, долей), принадлежащих области, является Челябинский областной комитет по управлению государственным имуществом (КУГИ), который организует учет и ведет соответствующий реестр, дает письменные директивы представителям области на голосование по вопросам повестки дня органов управления хозяйственных обществ и товариществ, заключает контракты с физическими лицами, не являющимися государственными служащими, на представление интересов области в акционерных обществах, принимает и анализирует отчеты представителей области в органах управления. Предпринятые меры позволили упорядочить управление государственным имуществом. Принадлежащие области пакеты акций начинают приносить определенный доход. Если в 1997 году поступления в бюджет в виде дивидендов полностью отсутствовали, то в 1998 г. они составили 650, в 1999 г. - 839 тысяч рублей, а в 2000 г. по предварительной оценке ожидаются в размере более 1233 тыс. рублей. Однако сложившуюся в области систему управления пакетами акций (паями, долями в уставном капитале) нельзя признать до конца сформированной. В связи с изложенным обоснованными являются следующие направления совершенствования управления долями области в уставном капитале хозяйственных обществ и товариществ: 1. Проведение полной инвентаризации долей области в уставном капитале хозяйственных обществ и товариществ, составление полностью достоверного реестра, исключающего возможность не подконтрольного администрации использования имущества области. 2. Разработка и утверждение Законодательным собранием области Концепции управления долями области в уставном капитале хозяйственных обществ и товариществ. Основные положения концепции: - определение целей управления пакетами акций (паями, долями): максимизация неналоговых доходов бюджета; обеспечение выполнения хозяйственными обществами и товариществами общегосударственных функций (оборона, безопасность, социальные программы, регулирование естественных монополий); стимулирование развития производства, улучшение общих финансово-экономических показателей деятельности хозяйственных обществ и товариществ; привлечение инвестиций, использование пакетов (паев, долей) в качестве обеспечения заимствований; сокращение количества предприятий, где имеется доля области, приватизация пакетов акций (паев, долей в уставном капитале) организаций, участие в которых для области нецелесообразно; осуществление институциональных преобразований в экономике (реструктуризация, создание вертикально интегрированных структур); достижение иных целей, определенных Концепцией; - внедрение наряду с функциональным (со стороны областного комитета по управлению государственным имуществом) отраслевого принципа управления (со стороны отраслевых комитетов и управлений администрации области); - дифференциация и классификация хозяйственных обществ и товариществ с участием области в уставном капитале: по отраслевой принадлежности организаций; по роли и значению в экономике области (стратегическое значение для обеспечения определенных государственных задач; естественные и локальные монополии; необходимые для реализации социальных программ; необходимые для реализации перспективных проектов; участие для области не целесообразно); в зависимости от возможности влияния на деятельность хозяйственных обществ и товариществ, обусловленной размером государственной доли в уставном капитале; в зависимости от финансового состояния организации, в которой участвует область (стабильное финансовое состояние; есть риск банкротства; возбуждено дело о банкротстве); в зависимости от степени ликвидности акций (акции, которые могут быть реализованы с быстрым значительным поступлением средств в бюджет; акции, продажа которых не принесет значительных поступлений в бюджет; акции, реализация которых в порядке, предусмотренном действующим законодательством, невозможна; акции, реализация которых экономически нецелесообразна); - определение целей управления в отношении каждого предприятия с долей области в уставном капитале. При этом необходимо учитывать, что практически любая конечная цель управления предполагает в качестве промежуточной достижение финансовой стабильности организации; - повышение эффективности работы представителей государства в органах управления хозяйственных обществ и товариществ, контроля за их деятельностью, переход от непосредственного участия государственных служащих в органах управления к передаче долей в уставном капитале в доверительное управление. Передача государственных пакетов в доверительное управление юридическим лицам представляет собой громоздкую процедуру, ограничена необходимостью значительного вознаграждения для управляющих компаний, а также их незначительным числом и может быть рекомендована лишь для наиболее крупных и стабильно работающих акционерных обществ. Действующее законодательство предусматривает сравнительно простую процедуру представления интересов государства в органах управления хозяйственных обществ и товариществ физическими лицами, не являющимися государственными служащими, на конкурсной и контрактной основе; - организация мониторинга финансово-экономического состояния хозяйственных обществ и товариществ с долей области в уставном капитале; - организация мониторинга реализации концепции, комплекс мер по освещению концепции и хода ее осуществления в средствах массовой информация. 3. Проведение независимой оценки рыночной стоимости принадлежащих области долей в уставном капитале хозяйственных обществ и товариществ. Независимая оценка рыночной стоимости является в соответствии с действующим законодательством обязательной при отчуждении принадлежащих области пакетов акций (долей, паев в уставном капитале), передаче их в залог. В то же время независимая оценка требует значительных финансовых затрат, составляющих от 1 до 5 % стоимости оцениваемого бизнеса, а также имеет кратковременное действие (не более трех месяцев в соответствии с требованиями Мингосимущества). В то же время проведение независимой оценки возможно за счет средств хозяйственных обществ и товариществ по требованию представителей области в органах управления при условии наличия в собственности области контрольного пакета акций либо поддержки данного требования другими акционерами (пайщиками, дольщиками). Методика оценки бизнеса является достаточно простой и ею владеет целый ряд сотрудников КУГИ, имеющих соответствующие сертификаты. В связи с изложенным целесообразно производить обязательную независимую оценку стоимости принадлежащих области пакетов акций (паев, долей в уставном капитале) только накануне отчуждения названных пакетов (паев, долей) либо передачи их в залог, а также в случае заинтересованности в независимой оценке не только области, но и иных акционеров. 4.5.4. Разработка и принятие концепции оценки стоимости государственной и муниципальной собственности Обоснование необходимости оценки рыночной стоимости муниципального имущества и существующие проблемы организации оценки государственного имущества. К специфическим особенностям организации оценки рыночной стоимости муниципального имущества можно отнести следующие: 1. В соответствии с действующим законодательством передаче в муниципальную собственность подлежали жилье, встроенно-пристроенные нежилые помещения, объекты здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта, объекты и предприятия торговли, общественного питания, бытового обслуживания, жилищно-коммунального хозяйства. Объекты торговли, общественного питания, бытового обслуживания, в соответствии с законодательством подлежали обязательной приватизации и к настоящему времени полностью приватизированы. Жилой фонд по законодательству является муниципальной собственностью. Приватизация объектов образования действующим законодательством запрещена. Объекты здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта не могут быть отчуждены по политическим и социальным соображениям. Таким образом, проведение рыночной оценки большей части муниципального имущества является бессмысленным. 2. Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлена полная самостоятельность муниципальных образований в управлении муниципальной собственностью, а также запрет на вмешательство государственных органов в осуществление функций местного самоуправления. В этой связи любые нормативные акты области в отношении муниципального имущества могут носить только рекомендательный характер. 4.5.5. Разработка и принятие концепции создания системы регистрации прав на недвижимое имущество Концепция регистрации прав на недвижимое имущество (органы, основания, порядок регистрации, ответственность за нарушение порядка и т.п.) четко сформулирована в Федеральном законе "О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". В соответствии с федеральным законом Законодательным собранием области принят Закон "О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", которым установлен порядок формирования системы регистрации прав, источники финансирования ее создания, порядок определения размеров оплаты за регистрацию прав и т.п. Принят ряд постановлений Губернатора области, которыми решены организационные вопросы формирования органов регистрации прав на недвижимое имущество. В 1998 г. в области создана Южно-Уральская государственная регистрационная палата (ЮУРП) - один из первых в стране орган по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Государственный регистратор Челябинской области имеет удостоверение Министерства юстиции Российской Федерации за N 1. ЮУРП осуществляет свою деятельность в соответствии с порядком регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденным Министерством юстиции России и единым на всей территории Российской Федерации. В соответствии с федеральным законодательством ведение реестра прав на недвижимое имущество является неотъемлемой частью процесса регистрации прав. Соответственно ЮУРП ведет реестр прав на недвижимое имущество в соответствии с методикой, установленной Министерством юстиции, в электронном виде и на бумажных носителях. ЮУРП накопила значительный опыт четкой организации процесса регистрации. Регистрация прав на жилье и сделок с ним занимает не более 5 дней, а в целом по стране от одного до двух месяцев. Законодательное собрание области неоднократно пересматривало тарифы оплаты за регистрацию прав в сторону понижения. ЮУРП является единственным органом по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории области. Регистрация может производиться только в ЮУРП, а также ее филиалах, образованных во всех городах и районах. Реализации требования по регистрации в реестре прав всех объектов недвижимости, расположенных на территории области, нецелесообразно по следующим основаниям: Федеральным законом "О регистрации прав..." признаются все права на недвижимое имущество, возникшие до вступления названного Закона в силу. Правообладатели могут зарегистрировать принадлежащие им права лишь в добровольном порядке. Обязательной регистрации подлежат только сделки с недвижимым имуществом. Требования регистрации каждой сделки с недвижимостью, а их совершается около 600 тысяч ежегодно, в области полностью реализованы. 4.6. ВВЕДЕНИЕ БАЛАНСОВОГО УЧЕТА ОБЯЗАТЕЛЬСТВ И АКТИВОВ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В связи с изложенным далее под объектами недвижимости будут пониматься предприятия как имущественные комплексы. В настоящее время Главным финансовым управлением администрации Челябинской области (ГФУ) осуществляется полный учет доходов и расходов областного бюджета, всех денежных обязательств области. Соответствующие отчеты представляются ежеквартально на рассмотрение Законодательного собрания. Законодательное собрание ежегодно утверждает бюджеты областных внебюджетных фондов и рассматривает отчеты об их исполнении. Челябинский областной комитет по управлению государственным имуществом (КУГИ) располагает достоверным реестром областного имущества, включая перечень объектов недвижимости и долей области в уставном капитале хозяйственных обществ и товариществ. КУГИ регулярно получает годовые балансы унитарных предприятий и предприятий с долей области в уставном капитале. Таким образом, информация, необходимая для ведения единого баланса активов и пассивов области, имеется в наличии. В то же время: 1. Отсутствует нормативный документ, который бы регламентировал необходимость, форму, порядок ведения единого баланса активов и пассивов области, возможность, необходимость и порядок его публикации, регулярную отчетность перед ГФУ областных внебюджетных фондов. 2. ГФУ не располагает необходимым программным обеспечением и компьютерной техникой для составления и ведения единого баланса. 3. КУГИ не составляет сводной отчетности по обязательствам унитарных предприятий и предприятий с долей области в уставном капитале, не имеет необходимого для этого программного обеспечения. Основные мероприятия по разработке и ведению единого баланса активов и обязательств Челябинской области ---T------------------------------T----------T-----------T---------------¬ ¦N ¦ Наименование мероприятия ¦ Срок ¦Ответ- ¦Ориентировочная¦ ¦ ¦ ¦исполнения¦ственный за¦стоимость (тыс.¦ ¦ ¦ ¦ ¦исполнение ¦ руб. ¦ +--+------------------------------+----------+-----------+---------------+ ¦1.¦Разработка проекта Положения о¦3 кв. ¦ГФУ, КУГИ ¦За счет текущих¦ ¦ ¦ведении единого баланса¦2001 г. ¦ ¦расходов ¦ ¦ ¦активов и обязательств¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦Челябинской области, с¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦обязательным включением¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦положений о регулярной¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦отчетности перед ГФУ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦внебюджетных фондов и порядка¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦публикации единого баланса ¦ ¦ ¦ ¦ +--+------------------------------+----------+-----------+---------------+ ¦2.¦Подбор на конкурсной основе¦2 кв. ¦ГФУ, КУГИ ¦За счет текущих¦ ¦ ¦экспертов для анализа и¦2001 г. ¦ ¦расходов ¦ ¦ ¦доработки проекта Положения о¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ведении единого баланса¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦активов и обязательств¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦Челябинской области ¦ ¦ ¦ ¦ +--+------------------------------+----------+-----------+---------------+ ¦3.¦Проведение экспертизы и¦4 кв. ¦ГФУ, КУГИ ¦Ориентировочно ¦ ¦ ¦доработка проекта Положения о¦2001 г. ¦ ¦50 тыс. руб. за¦ ¦ ¦ведении единого баланса¦ ¦ ¦счет средств ¦ ¦ ¦активов и обязательств¦ ¦ ¦бюджета ¦ ¦ ¦Челябинской области ¦ ¦ ¦ ¦ +--+------------------------------+----------+-----------+---------------+ ¦4.¦Вынесение проекта Положения о¦1 кв. ¦ГФУ, КУГИ ¦ ¦ ¦ ¦ведении единого баланса¦2002 г. ¦ ¦ ¦ ¦ ¦активов и обязательств¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦Челябинской области на¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦рассмотрение Законодательного¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦собрания ¦ ¦ ¦ ¦ +--+------------------------------+----------+-----------+---------------+ ¦5.¦Подготовка технического¦1 кв. ¦КУГИ ¦За счет текущих¦ ¦ ¦задания на разработку¦2002 г. ¦ ¦расходов ¦ ¦ ¦программного обеспечения базы¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦данных по проведению¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦мониторинга активов и пассивов¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦унитарных предприятий и¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦предприятий с долей области в¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦уставном капитале ¦ ¦ ¦ ¦ +--+------------------------------+----------+-----------+---------------+ ¦6.¦Проведение конкурса¦2 кв. ¦КУГИ, Упр. ¦За счет текущих¦ ¦ ¦исполнителей по разработке¦2002 г. ¦информац. ¦расходов ¦ ¦ ¦программного обеспечения базы¦ ¦Технологий ¦ ¦ ¦ ¦данных ¦ ¦ ¦ ¦ +--+------------------------------+----------+-----------+---------------+ ¦7.¦Приобретение программного¦3 кв. ¦КУГИ, Упр. ¦Ориентировочно ¦ ¦ ¦обеспечения и компьютеров для¦2002 г. ¦информац. ¦250 тыс. руб. ¦ ¦ ¦проведения мониторинга и¦ ¦Технологии ¦за счет средств¦ ¦ ¦создания базы данных ¦ ¦ ¦бюджета ¦ L--+------------------------------+----------+-----------+---------------- 4.7. ПРИВЕДЕНИЕ ПАРАМЕТРОВ ОБЛАСТНОГО И МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ В СООТВЕТСТВИЕ С ОГРАНИЧЕНИЯМИ, УСТАНОВЛЕННЫМИ БЮДЖЕТНЫМ КОДЕКСОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ На середину 2000 г. в бюджете области существуют просроченные долговые обязательства. Однако до 1 октября 2001 года предполагается коренным образом изменить эту ситуацию и войти в режим соблюдения всех ограничений, установленных Бюджетным кодексом. В настоящее время уже выполняется требование по ограничениям на объем средств, привлекаемых для финансирования дефицита бюджета, а также на его размеры. Бюджетные ссуды на коммерческие цели выделяются в пределах ограничений, установленных Бюджетным кодексом, соблюдается и режим предоставления бюджетных гарантий. Подобное положение характерно и для муниципальных (местных) финансов. На середину 2000 года имеются непогашенные долговые обязательства по местным заимствованиям. Вместе с тем, за счет ряда организационных мер, в частности упорядочения предоставления помощи из бюджета области, поэтапно к 1 октября 2001 года удобно выйти на режим соблюдения требований Бюджетного кодекса. В частности, предусматривается предоставление финансовой помощи исключительно при соблюдении требований Бюджетного кодекса, что предусматривается в договорах с муниципальными образованиями. 5. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОЦЕДУР ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ 5.1. ПЕРЕХОД НА КАЗНАЧЕЙСКУЮ СИСТЕМУ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ Переход к казначейской системе исполнения областного и местных бюджетов является централизованным звеном системы мер по реформированию финансов Челябинской области. Практически именно внедрение такой системы позволит организационно-технически обеспечить реализацию принципиальных положений по реформированию общественного финансового механизма области. К 1 октября 2002 года в реализации этого плана предлагается выйти на уровень, характеризующийся тем, что подразделения администрации и часть бюджетополучателей будут финансироваться через казначейство. Технологические возможности внедренной к тому времени казначейской системы позволят выполнять заключительные обороты и завершать подведение итогов исполнения бюджета не более чем в течение 3-х месяцев по окончании финансового года. 5.2. ВНЕДРЕНИЕ КОНКУРСНЫХ ПРОЦЕДУР ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКАЗА; СОКРАЩЕНИЕ ДОТАЦИОННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ (ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА, ТРАНСПОРТА И ДРУГИХ) ПРИ МЕРАХ ПО ДЕМОНОПОЛИЗАЦИИ СЕКТОРА СОЦИАЛЬНЫХ И КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ ВМЕСТЕ С АДРЕСНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКОЙ НАСЕЛЕНИЯ 5.2.1. Формирование государственного и муниципального заказа на основе прогнозных оценок расходов бюджета соответствующего уровня Деятельность по использованию средств бюджета области, направляемых на приобретение товаров и услуг для бюджетных учреждений, через систему государственного и муниципального заказа ведется активно, на отработанной систематической основе. В настоящее время более 20 % всех средств бюджета, выделяемых на эти цели, используется через систему заказа. Представляется вполне реальным к концу 2002 года сделать такую практику почти исключительной. 5.2.2. Организация конкурсной системы отбора предприятий и организаций, с которыми заключаются государственные и муниципальные контракты на реализацию государственного или муниципального заказа Повышению эффективности использования средств бюджета способствует использование конкурсной основы размещения заказов. К середине 2000 года в области сложилась система проведения тендеров по размещению заказов. В процессе реформирования региональных финансов предполагается законодательно закрепить процесс проведения конкурсов и довести долю стоимости заказов, размещаемых на конкурсной основе до 70 % от объема бюджетных расходов. Аналогичные процессы будут осуществлены и на местном (муниципальном) уровне. Важной составной частью деятельности по конкурсному размещению государственных заказов и муниципальных контрактов является обеспечение информации об их проведении. Программой предусматривается переход к концу 2001 года на такой уровень, когда требование полного и своевременного информационного обеспечения конкурсов будет закреплено законодательно. 5.2.3. Приведение уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг населением в соответствие с федеральными стандартами Хотя в Челябинской области в течение 1998 - 2000 г.г. наблюдался экономический рост, уровень жизни населения пока не позволяет в полном объеме приблизиться к оплате жилищно-коммунальных услуг на уровне требований федеральных стандартов. 5.2.4. Определение целей тарифной политики и приведение методики установления тарифов в соответствие с установленными целями Начиная с 1998 года в Челябинской области действует закон Челябинской области о локальных монополиях. В 2001 - 2002 г.г. необходимо совершенствовать механизм его реализации, в том числе и в части тарифной политики. 5.2.5. Осуществление перехода к адресной социальной помощи малоимущим гражданами за счет дополнительного бюджетного финансирования и перераспределения скрытых дотаций населению Действующая система социально помощи населению, обусловленная прежде всего недостатками федерального законодательства, является крайне неэффективной и приводит к нерациональной затрате бюджетных средств. Практика оказания социальной помощи по федеральным мандатам за счет субъектов Российской Федерации с последующей компенсацией произведенных расходов из федерального бюджета, предусмотренная целым рядом федеральных законов, обуславливает отсутствие стабильности и предсказуемости формирования и исполнения бюджета области. Законодательством области установлен целый ряд ограничений в отношении реализации ряда льгот, не обеспеченных бюджетным финансированием (пособия на детей, льготы государственным служащим и т.п.). Однако кардинальным решением проблемы является создание системы оказания адресной социальной помощи, прежде всего на федеральном (по федеральным мандатам), а также на областном уровне. На федеральном уровне приняты законы Российской Федерации от 24.10.97 г. N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", от 20.11.99 N 201-ФЗ "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации", от 17.07.99 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", постановления Правительства Российской Федерации от 22.02.00 N 152, от 31.05.00 N 421, от 11.08.00 N 589, от 11.11.00 N 852, значительно облегчающие процесс перехода к предоставлению адресной социальной помощи. Во исполнение указанных нормативных актов принят закон от 13.11.00 N 146-ЗО "О порядке определения и установления потребительской корзины и прожиточного минимума в Челябинской области". Статьей 5 данного Закона предусмотрено, что получателями бюджетных средств на оказание социальной помощи могут быть семьи со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума. Названным нормативным актом заложены основы перехода к системе оказания адресной целевой поддержки малоимущим семьям за счет средств областного бюджета. Однако переход на систему адресной социальной помощи связан с необходимостью решения целого ряда нормативных, организационных, технических и социальных проблем: 1. Разработка и законодательное закрепление методики определения домохозяйств, нуждающихся в поддержке со стороны областного бюджета; 2. Законодательное определение размеров потребительской корзины и величины прожиточного минимума на территории области. 3. Создание системы мониторинга домохозяйств, нуждающихся в поддержке со стороны областного бюджета, формирование соответствующей базы данных, порядка ее обновления и использования. 4. Обеспечение гласности установленных социальных льгот, нормативов социальной поддержки. 5.3. РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МЕСТНЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ И СИСТЕМЫ СПЕЦСЧЕТОВ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ НА ОСНОВЕ ПРИНЦИПОВ ПРОЗРАЧНОСТИ, ЭФФЕКТИВНОСТИ И КОНТРОЛЯ В настоящее время в Челябинской области существует два внебюджетных фонда: "Валютный фонд" и "Фонд развития территорий". На 01.07.2000 г. в этих фондах аккумулировано средств в объеме не более 5 % от доходов бюджета Челябинской области. Администрацией области подготовлены проекты нормативных актов Законодательного Собрания с целью консолидации средств этих фондов в бюджет области. Информация по документуЧитайте также
Изменен протокол лечения ковида23 февраля 2022 г. МедицинаГермания может полностью остановить «Северный поток – 2»23 февраля 2022 г. ЭкономикаБогатые уже не такие богатые23 февраля 2022 г. ОбществоОтныне иностранцы смогут найти на портале госуслуг полезную для себя информацию23 февраля 2022 г. ОбществоВакцина «Спутник М» прошла регистрацию в Казахстане22 февраля 2022 г. МедицинаМТС попала в переплет в связи с повышением тарифов22 февраля 2022 г. ГосударствоРегулятор откорректировал прогноз по инфляции22 февраля 2022 г. ЭкономикаСтоимость нефти Brent взяла курс на повышение22 февраля 2022 г. ЭкономикаКурсы иностранных валют снова выросли21 февраля 2022 г. Финансовые рынки |
Архив статей
2024 Декабрь
|
