Постановление Законодательного Собрания Кировской области от 24.03.2016 № 55/87

Взаимодействие Законодательного Собрания Кировской области с представительными органами местного самоуправления осуществляется в нескольких направлениях.

Наиболее формализованным взаимодействием с представительными органами местного самоуправления является реализация ими права законодательной инициативы в Законодательное Собрание Кировской области. В 2015 году представительными органами местного самоуправления были внесены 5 законопроектов.

Проект закона области «О внесении изменений в Закон Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области» был внесен Белохолуницкой районной Думой 13.03.2015 и предусматривал дополнение Закона Кировской области от 04.12.2007 № 200-ЗО «Об административной ответственности в Кировской области» новыми составами административных правонарушений «Навязчивое приставание к гражданам с целью сбыта товаров (оказания услуг) вне специально отведенных для торговли (оказания услуг) мест, установленных органами местного самоуправления», «Нарушение правил посещения организаций и учреждений», «Осуществление несанкционированных перевозок», кроме того предлагалось ввести дифференцированные размеры штрафов за нарушение правил благоустройства в городских и сельских  поселениях. 30.07.2015 указанный законопроект был отозван субъектом права законодательной инициативы.

Проект закона области «О внесении изменений в Закон Кировской области «Об организации в Кировской области транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении» был внесен Белохолуницкой районной Думой 13.03.2015 и предусматривал дополнение норм Закона Кировской области от 27.12.2006 № 74-ЗО «Об организации в Кировской области транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении» положениями, устанавливающими понятие «несанкционированные перевозки» и предусматривающими возложение обязанностей по организации мероприятия по предотвращению несанкционированных перевозок на организатора перевозок. 30.07.2015 указанный законопроект был отозван субъектом права законодательной инициативы.

Проект закона области «О внесении изменений в Закон Кировской области «О Фонде капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов в Кировской области» был внесен Кирово-Чепецкой городской Думой 05.05.2015 и предусматривал установить дополнительную функцию регионального оператора по выпуску платежных квитанций и учету средств фонда по спецсчету. 26.05.2015 указанный законопроект был возвращен субъекту права законодательной инициативы.

Проект закона области «О внесении изменений в статью 3 Закона Кировской области «О реализации на территории Кировской области отдельных положений Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» был внесен Кировской городской Думой 07.05.2015 и предусматривал увеличение количества мест, в которых запрещается проведение публичных мероприятий. На пленарном заседании Законодательного Собрания Кировской области 23.07.2015 указанный законопроект был принят в окончательной редакции и обрел статус Закона Кировской области от 04.08.2015 № 557-ЗО.

Проект закона области «О внесении изменений в Закон Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области» был внесен Думой города Советска 01.07.2015 и предусматривал введение административной ответственности за выгул собак на территориях населенных пунктов без поводков и намордников, а также оставление их без присмотра владельцев, повлекшие нападение собак с причинением ущерба здоровью граждан или их имуществу, и изменение размера штрафных санкций за нарушение правил благоустройства. 20.01.2016 указанный законопроект был отозван субъектом права законодательной инициативы.

В 2015 году продолжалась работа по активизации взаимодействия депутатов Законодательного Собрания Кировской области и депутатов представительных органов муниципальных образований Кировской области, координации нормотворческой деятельности и оказанию консультативно-методической помощи депутатам и лицам, обеспечивающим деятельность представительных органов муниципальных образований, по организационно-правовым вопросам законотворчества, начатая в 2012 году.

В марте 2015 года состоялась встреча депутатов Законодательного Собрания Кировской области с депутатами представительных (выборных) органов местного самоуправления Оричевского района. В ходе встречи обсуждались актуальные вопросы по основным проблемам местного самоуправления Кировской области и проблемам в сфере жилищно-коммунального комплекса Оричевского района, в том числе по вопросу организации проведения капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов. На встрече присутствовали заместитель Председателя Законодательного Собрания Кировской области Бусыгин Н.Г., депутаты Бакин В.Г., Киселев Н.П., Сураев В.К., Яговкин В.В., депутаты Оричевской районной Думы, глава Оричевского района Нургалин В.Р., главы поселений Оричевского района, представители местных администраций, а также заместитель генерального директора Фонда капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов в Кировской области Кузьмин М.А.

Также в целях обеспечения взаимодействия с органами местного самоуправления в законотворческом процессе все наиболее значимые проекты законов области, реализация которых затрагивает органы местного самоуправления, направлялись в муниципальные образования области для внесения предложений по существу.

По ряду вопросов взаимодействие с представительными органами местного самоуправления осуществляется через ассоциацию «Совет муниципальных образований Кировской области» в соответствии с Законом Кировской области от 30.07.2009 № 403-ЗО «О взаимодействии органов государственной власти Кировской области с ассоциацией «Совет муниципальных образований Кировской области».

3.  Взаимодействие с территориальными подразделениями федеральных органов государственной власти

В 2015 году Законодательным Собранием Кировской области все так же активно осуществлялось взаимодействие с прокуратурой Кировской области, Управлением Минюста России по Кировской области. В основном работа велась по проектам законов области, рассматриваемым на предмет соответствия федеральному и областному законодательству. Обмен мнениями по многим законопроектам приводил к выработке единой позиции. При отсутствии такого единства депутатами принимались определенные решения, которые озвучивались на заседаниях комитетов и пленарных заседаниях Законодательного Собрания Кировской области. По некоторым вопросам правовые споры выносились на рассмотрение Кировского областного суда. Депутаты Законодательного Собрания Кировской области непосредственно не принимали участие в судебных заседаниях. Правовое обеспечение деятельности депутатов по конкретному закону области в Кировском областном суде осуществлялось правовым управлением аппарата Законодательного Собрания Кировской области.

В 2015 году прокурор области внес в Законодательное Собрание Кировской области 6 проектов законов. В окончательном чтении приняты 5 законов, внесшие поправки в законы области «О полномочиях Правительства Кировской области в сфере регулирования розничной продажи алкогольной продукции на территории Кировской области», «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области», «Об образовании в Кировской области» и «Об административной ответственности в Кировской области». Также по инициативе прокуратуры области был принят базовый Закон Кировской области от 08.12.2015 № 600-ЗО «Об установлении дополнительных ограничений времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции на территории Кировской области».

В течение 2015 года прокуратурой области в Законодательное Собрание Кировской области было внесено 4 протеста на законы области. Указанные протесты своевременно рассмотрены Законодательным Собранием Кировской области и удовлетворены.

Взаимодействие с Управлением Минюста России по Кировской области осуществляется в форме рассмотрения отзывов Управления на проекты законов области и экспертных заключений на принятые законы области. Также представители Управления приглашаются на заседания рабочих групп по наиболее важным законопроектам.

Необходимо отметить, что в совместной работе по совершенствованию областного законодательства принимают активное участие представители ряда судебных органов: Кировского областного суда, департамента по организационному обеспечению деятельности мировых судей Кировской области, Управления судебного департамента в Кировской области, а также Совета судей Кировской области.

Большая работа в Законодательном Собрании Кировской области проводится по регулированию отдельных вопросов деятельности мировых судей Кировской области. В 2015 году при активном участи Управления судебного департамента в Кировской области и департамента по организационному обеспечению деятельности мировых судей Кировской области были приняты поправки в законы области «О мировых судьях в Кировской области» и «О порядке назначения представителей общественности в квалификационную коллегию судей Кировской области».

Следует отметить значительные результаты взаимодействия  Законодательного Собрания Кировской области с УМВД России по Кировской области, которое хотя и не обладает правом законодательной инициативы, но активно участвует в совершенствовании и развитии регионального законодательства. Так, в 2015 году представители УМВД России по Кировской области принимали участие в разработке и обсуждении проектов законов области «О внесении изменений в Закон Кировской области «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с участием граждан в охране общественного порядка на территории Кировской области», «О внесении изменений в Закон Кировской области «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с участием граждан в охране общественного порядка на территории Кировской области», законопроектов о внесении изменений в Закон Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области».

4.  Предложения по совершенствованию законодательства Кировской области

В 2016 году будет продолжена работа по приведению законодательства Кировской области в соответствие с федеральным законодательством, а также по самостоятельному урегулированию новых общественных отношений. В рамках данной работы и в целях повышения качества законодательных актов области предлагается рассмотреть выводы и предложения представителей научного сообщества.

Так, например, по мнению заведующего кафедрой трудового и предпринимательского права Волго-Вятского института (филиала) Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктора юридических наук, доцента А.Л. Благодир, законы субъектов Российской Федерации регулируют в основном наиболее важные для того или иного региона и устоявшиеся социально значимые отношения в сфере экономики, образования, здравоохранения, культуры и в социальной сфере. Целью актов, применительно к сфере социального обеспечения, по сравнению с федеральными, является улучшение положения граждан, проживающих на территории конкретного субъекта Российской Федерации и нуждающихся в дополнительной социальной поддержке.

Вместе с тем в ряде федеральных законов и в законах субъектов Российской Федерации не решен вопрос о разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами по установлению перечня их полномочий в сфере социального обеспечения. Гарантированное Конституцией Российской Федерации право субъектов федерации принимать свои законы из-за излишней централизации компетенции на федеральном уровне, по сути, стало фиктивным. В результате это привело к закреплению в большинстве законов субъектов Российской Федерации не только добровольно-обязательных полномочий, основанных на нормах федеральных законов, но и зачастую на уровне субъектов Российской Федерации происходит полное дублирование норм, закрепленных в федеральных законах.

В соответствии с принятыми на уровне Российской Федерации нормативными правовыми актами субъекты Российской Федерации вне полномочий органов государственной и исполнительной власти, предусмотренных в этих актах, могут осуществлять собственное правовое регулирование отношений по социальному обеспечению.

Признавая факт существования и развития системы регионального законодательства в сфере социального обеспечения, тем не менее нельзя не отметить ряд серьезных объективных и субъективных причин, влияющих на дальнейшее его совершенствование.

К числу объективных причин следует отнести отсутствие единообразной трактовки категорий, определяющих статус субъектов – получателей социального обеспечения, последовательного научно обоснованного подхода к формированию законодательства и, как следствие, неравномерность его развития. Также при нормотворчестве Кировской области наблюдается вторжение в сферу полномочий как федеральной власти, так и органов местного самоуправления. Акты регионального законодательства зачастую возлагают на муниципальные образования дополнительные обязанности, в том числе финансового характера, не предусмотренные федеральным законодательством и (или) финансово не обеспеченные субъектами Российской Федерации. С учетом того, что бюджет Кировской области как субъекта Российской Федерации существует не изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов федерации влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности бюджетов.

В качестве субъективных причин следует признать низкий уровень владения законодателями субъектов Российской Федерации юридической техникой при создании региональных законов (зачастую эти акты повторяют содержание и структуру аналогичных федеральных законов и не учитывают специфики региона), использование особой изобретательности при формулировании текстов законодательных актов субъектов федерации, явно выраженное нежелание следовать отработанным в федеральном законодательстве технологиям текстуального воспроизведения юридических конструкций и определений.

Предложение: провести ревизию ряда социально-обеспечительных законов Кировской области с целью их упорядочивания с учетом правил законодательной техники и рассмотрения вопроса об их кодификации на уровне Кировской области.

Значительная работа по анализу жилищного законодательства Кировской области проведена заместителем директора по научной работе Волго-Вятского института (филиала) Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доцентом кафедры гражданского права и процесса, кандидатом юридических наук К.А. Кирсановым и преподавателем кафедры гражданского права и процесса, аспирантом И.Н. Верхорубовым. По результатам анализа они делают следующие выводы.

Проверка ряда нормативных правовых актов Кировской области в жилищной сфере приводит к выводу, что имеется необходимость их пересмотра как с точки зрения содержания, так и в плане стилистики.

В соответствии с Законом Кировской области от 04.05.2007 № 104-ЗО «О предоставлении жилых помещений жилищного фонда Кировской области по договорам социального найма» статья 3 выглядела так:

«Статья 3. Категории граждан, которым на основании настоящего Закона предоставляются жилые помещения

Жилые помещения предоставляются следующим категориям граждан, проживающим на территории области и признанным нуждающимися в жилых помещениях:

1) участники боевых действий, члены семей погибших (умерших) и пропавших без вести участников боевых действий; 

2) граждане, у которых единственное жилое помещение, располагавшееся в жилищном фонде области, признано непригодным для проживания и ремонту или реконструкции не подлежит; 

3) инвалиды Великой Отечественной войны и инвалиды боевых действий; 

4) участники Великой Отечественной войны;

5) ветераны боевых действий.».

Эта норма отражала социальный характер, затрагивая определенный круг лиц. Закон Кировской области от 29.12.2012 № 251-ЗО приостановил действие закона до 01.01.2016, при этом внеся изменения в статью 3:

«1) в статье 3:

а) пункты 1 и 2 признать утратившими силу;

б) в пункте 3 слова «инвалиды Великой Отечественной войны и» исключить;

в) пункт 4 признать утратившим силу;».

Отчасти это обосновано тем, что в статье 51 Жилищного кодекса Российской Федерации содержится сходная норма о нуждаемости в жилых помещениях. Однако социальная направленность закона в целом уменьшилась.

Вызывает интерес и составление коллективных договоров по управлению многоквартирными домами. Анализ некоторых из них приводит к выводу, что не в полной мере применяется постановление Госстроя Российской Федерации от 27.09.2003 № 170 «Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда». Учитывая значение таких договоров, в них в полной мере должен отражаться перечень работ и услуг, предоставляемых управляющей компанией, или, по крайней мере, должны присутствовать ссылки за федеральное законодательство и нормативные акты, которые определяют этот перечень.

Присутствуют стилистические издержки в Законе Кировской области от 02.08.2005 № 349-ЗО «О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма в Кировской области». Например, формулировка «документы, которые гражданин подает самостоятельно» звучит не слишком удачно. Кроме того, указывается, что документы подаются в органы местного самоуправления. Формулировка общая, однако минимальная конкретизация все-таки нужна также и в соответствии с регламентами представительных органов местного самоуправления районов Кировской области.

Отдельные замечания касаются Закона Кировской области от 06.11.2012 № 217-ЗО «О муниципальном жилищном контроле и взаимодействии органов муниципального жилищного контроля с органом регионального государственного жилищного надзора в Кировской области», который, думается, нуждается в доработке. Учитывая важный характер деятельности муниципальных инспекторов, вызывает удивление, что в нем нет требований к лицам, занимающим такие должности. Подобный недочет может повлечь некачественное проведение контроля в жилищной сфере и привести к проблемам при реализации гражданами своих прав.

Кроме того, представляется необходимой корректировка отдельных положений закона с точки зрения стилистики и юридической техники.

Так, например, согласно части 3 статьи 1 закона «понятия и термины, используемые в настоящем Законе, применяются в значениях, определенных Жилищным кодексом и иными федеральными законами, регулирующими правоотношения при осуществлении муниципального жилищного контроля». С точки зрения теории права нормативные правовые акты регулируют не правовые отношения (правоотношения), а общественные отношения (отношения). Последние, будучи урегулированными нормами права, становятся правовыми отношениями. Таким образом, часть 3 статьи 1 указанного закона Кировской области необходимо изложить в следующей редакции: «Понятия и термины, используемые в настоящем Законе, применяются в значениях, определенных Жилищным кодексом и иными федеральными законами, регулирующими отношения при осуществлении муниципального жилищного контроля».

Заведующая кафедрой теории и истории государства и права Волго-Вятского института (филиала) Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук Е.Л. Баранцева по результатам проведенного ею анализа отмечает, что в течение 2015 года в соответствии с данными статистики законотворческой работы Законодательного Собрания Кировской области неоднократно предметом рассмотрения были вопросы совершенствования норм Регламента Законодательного Собрания Кировской области.

Внесение изменений в Регламент обуславливалось как изменениями федерального и областного законодательства, так и социально-экономическим фактором.

Одним из положительных моментов являются изменения в отношении статьи 66 Регламента, в которую включена форма – совместная законодательная инициатива.

«1.1. Допускается совместное внесение законодательной инициативы несколькими субъектами права законодательной инициативы (далее – совместная законодательная инициатива). Письмо о внесении совместной законодательной инициативы может быть оформлено одним документом, подписанным всеми субъектами совместной законодательной инициативы, или отдельными письмами (решениями коллегиального органа) от каждого субъекта совместной законодательной инициативы с указанием на совместное внесение. Внесение и рассмотрение совместной законодательной инициативы осуществляется в порядке, предусмотренном настоящим Регламентом.».

Совместная законодательная инициатива дает возможность коллективно использовать право законодательной инициативы для выработки общего законопроекта. Решение о применении совместной законодательной инициативы может осуществляться, когда несколько субъектов планируют внести ее в Законодательное Собрание Кировской области, а в самих законодательных инициативах имеется общий предмет правового регулирования. Принятие данного решения дает возможность оперативного рассмотрения законодательным органом такой инициативы без продолжительного рассмотрения каждого законопроекта как альтернативного. Но сама коллективная форма участия различных субъектов права законодательной инициативы и ее реализация недостаточно проработаны в Регламенте Законодательного Собрания Кировской области.

Данная процедура – совместная законодательная инициатива, внесенная двумя и более субъектами права законодательной инициативы, – может гармонично решать задачи, поставленные в законопроекте, и улучшать работу современного законодательства. В процессе совместной работы над законопроектом могут быть найдены оптимальные параметры законодательной инициативы, позволяющие полно отражать потребности общества.

Полагаем, что указанные замечания и предложения окажут положительное влияние и, возможно, найдут свое отражение при подготовке законопроектов в дальнейшем.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Законотворческая деятельность Законодательного Собрания Кировской области в 2015 году была направлена на защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина. Совершенствование и развитие законодательства Кировской области является одним из важнейших условий ее социально-экономического развития и решения задач по повышению качества жизни граждан.

Результаты законодательной деятельности Законодательного Собрания Кировской области в 2015 году показывают последовательность в решении задач, которые направлены на создание благоприятных условий для повышения качества жизни граждан.

При этом данная работа перешла в режим постоянного сотрудничества законодательных, исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления и гражданского общества, а также разрешения возникающих вопросов на ранних стадиях законотворчества.

Дальнейшее развитие регионального законодательства по-прежнему планируется осуществлять как путем совершенствования существующего законодательства, так и путем разработки и принятия новых законов (как базовых, так и о внесении изменений) для урегулирования новых общественных отношений, возникающих в ходе развития социально-экономических процессов в стране в целом и в Кировской области в частности.

Так, в 2016 году депутатам Законодательного Собрания Кировской области предстоит:

- рассмотреть законопроекты в сфере бюджетного процесса и межбюджетных отношений, провести работу по формированию, рассмотрению и принятию закона области о бюджете на очередной финансовый год и плановый период;

- продолжить работу над проектом закона области «О внесении изменений в Закон Кировской области «Об участии Кировской области в проектах государственно-частного партнерства»;

- рассмотреть законопроекты в области организации транспортного обслуживания населения, проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах;

- рассмотреть несколько проектов законов в социальной сфере, касающихся объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Кировской области, образования, здравоохранения, социальной поддержки многодетных семей;

- продолжить работу над законами, регламентирующими статус депутата Законодательного Собрания Кировской области и вносящими изменения в законы, регламентирующие порядок прохождения государственной и муниципальной службы;

- провести обширную работу над изменениями в выборное законодательство.

В связи с реализацией Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» важнейшее значение в 2016 году приобретает выстраивание системы общественного контроля, в том числе предполагающей формирование общественных структур (советов) при органах публичной власти на новой основе, учитывающей требования указанного Федерального закона.

В Законодательном Собрании Кировской области по инициативе депутата Сураева В.К. создана рабочая группа, целью корой является разработка проекта закона области «Об общественном контроле в Кировской области».

В 2016 году Законодательным Собранием Кировской области будет оказана необходимая методическая и информационно-консультативная помощь органам местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в Кировской области по реализации их полномочий.

Вместе с тем главным приоритетом деятельности Законодательного Собрания Кировской области в 2016 году станет реализация положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2015 года и послания Губернатора Кировской области Законодательному Собранию Кировской области о социально-экономическом положении Кировской области. При этом в законотворческой работе Законодательного Собрания Кировской области будут приниматься во внимание цели и приоритеты политики Правительства Российской Федерации в области социального и экономического развития, которые определены в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года.

В связи с этим необходимость эффективной реализации данных программных документов фактически должна стать объединяющим фактором власти и гражданского общества и стратегией деятельности органов публичной власти всех ветвей и уровней. Реализация поставленных задач возможна только при осознании необходимости совместного их решения законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления с участием самых широких слоев общественности.

Работа по совершенствованию законодательства невозможна без взаимодействия с общественными организациями, консультативными общественными органами и другими институтами гражданского общества.

Следует продолжить работу комитетов Законодательного Собрания Кировской области в части осуществления мониторинга законодательства и правоприменительной практики, чтобы те вопросы и проблемы, которые обсуждаются на заседаниях комитетов, с которыми обращаются граждане и органы местного самоуправления, получали должное и оперативное разрешение путем регулирования их законодательными актами. Это означает, что комитеты Законодательного Собрания Кировской области должны анализировать поступающие идеи, дорабатывать их и при необходимости вносить соответствующие проекты на обсуждение депутатов.

Результаты работы в 2016 году будут изложены в очередном докладе Законодательного Собрания Кировской области о состоянии регионального законодательства, который, возможно, претерпит структурные изменения с учетом предложений участвующих в его подготовке лиц.

_____________