Послание Президента Российской Федерации от 16.02.1995 б/н

     Крупные ассигнования  предполагается  направить  на реализацию
социально   значимых   инвестиционных   проектов,    связанных    с
обеспечением   населения   медикаментами,   предоставлением   жилья
военнослужащим,  переселением граждан из районов  Крайнего  Севера,
ликвидацией    последствий    стихийных   бедствий   и   катастроф,
обееспечением деятельности объектов культуры.
     Для преодоления  несправедливости  в  распределении  доходов и
материальных благ нужно прежде всего существенно снизить  инфляцию.
Опыт  всех лет реформы ясно показывает:  чем сильнее инфляция,  тем
выше уровень социального расслоения, и наоборот.
     Но одними  только  методами  сдерживания  инфляции проблему не
решить.  Необходимо  более  жесткое  налогообложение   сверхвысоких
доходов,   направляемых  на  личное  потребление,  в  сочетании  со
стимулированием их  использования  в  инвестиционных  целях.  Будет
введен строгий контроль за соответствием декларированных сведений о
доходах фактическим расходам на потребление,  особенно при  покупке
недвижимости,   дан   импульс  развитию  потребительского  кредита,
широкому распространению среди населения надежных и высоколиквидных
государственных ценных бумаг.
     Предстоит много  сделать  для  реального   обеспечения   права
человека на вознаграждение труда и защиту от безработицы.
     Настоятельно необходимы    современный    Трудовой     кодекс,
законодательные акты, регулирующие разрешение коллективных трудовых
конфликтов.  Права работающих, особенно занятых в негосударственном
секторе,  защищены слабо.  Эффективное, демократическое преодоление
социальных  противоречий  возможно  лишь  тогда,   когда   исправно
функционирует  триада  "государство - профсоюзы - работодатели".  У
нас пока последний ее элемент явно выпадает.
     Но этого мало. Нужны новые, а главное - неинфляционные способы
стабилизации  рынка  труда.  Предполагается  сделать   этот   рынок
высокомобильным,     сократить    продолжительность    безработицы,
стимулировать  создание  новых  рабочих  мест.  Особое  внимание  -
гарантиям    занятости    на    государственных    предприятиях   и
трудоустройству работников, увольняемых с предприятий-банкротов.
     Проблема заработной   платы.  Нынешняя  ситуация,  когда  цены
товаров близки к мировым, а цена труда намного меньше мировой, явно
ненормальна.  Дешевый труд не может быть эффективным. Никаких новых
ограничений заработков быть не должно, а имеющиеся будем постепенно
снимать.  Речь идет об уменьшении налогообложения фонда потребления
предприятий.
     Конституционное требование   о  минимальной  заработной  плате
должно  соблюдаться  неукоснительно  на  предприятиях  любой  формы
собственности,    включая   те,  которые   финансируются   местными
бюджетами.   Разумеется,  при  условии,  что  решения  о  повышении
минимальной заработной платы  будут   приниматься   ответственно, с
учетом возможностей федерального и региональных бюджетов.
     Нетерпима массовая практика несвоевременной выплаты работникам
заработной платы,  грубо  нарушающая  неотъемлемые  права  граждан.
Здесь  были  бы  полезны жесткие законодательные меры.  Хроническая
задолженность по заработной плате должна рассматриваться в качестве
основания  для  применения  к соответствующему предприятию процедур
реорганизации и банкротства.
     Нужны серьезные перемены в сфере социального обеспечения.
     Подготовлен проект реформирования государственного пенсионного
обеспечения,  предусматривающий  его  перестройку  в соответствии с
условиями рыночной экономики.  Наряду с  развитием  государственной
системы  настоятельно необходимо поддержать становление других форм
пенсионного обеспечения.
     Быстрое расширение  сети  негосударственных пенсионных фондов,
рост  интереса  населения  к  участию  в  их  деятельности  требуют
неотложного    принятия    законодательства   о   негосударственном
пенсионном обеспечении.
     Мы в  неоплатном  долгу перед людьми старших возрастов,  перед
тяжелым трудом и ратным подвигом. 1995 год будет посвящен ветеранам
Великой Отечественной. Приняты соответствующие решения, в частности
введены компенсации к пенсиям ветеранов войны.  Нет  сомнения,  что
этим  людям  будут  оказаны  внимание  и  материальная поддержка со
стороны    органов    власти    всех     уровней,     отечественных
предпринимателей,   общественных   организаций.   Это  наша  святая
обязанность.
     Следует   ускорить      принятие       федерального     закона
"О государственных пособиях гражданам,  имеющим   детей",   который
обеспечивал     бы     предоставление     пособия     на    каждого
несовершеннолетнего  ребенка,  находящегося  на  иждивении   семьи.
Правительству   -  создать  механизм,  гарантирующий  своевременную
выплату пособий на детей во всех субъектах Российской Федерации.
     Несмотря на  определенные  положительные результаты,  право на
жилище в полной мере не обеспечено.  Полноценный  рынок  жилья  еще
только в начале становления.
     Будет последовательно  выполняться   государственная   целевая
программа   "Жилище",  одобренная  Правительством  в  1993  году  и
предусматривающая комплекс мер по  улучшению  жилищных  условий,  а
также  развитие жилищного строительства с максимальным привлечением
средств населения и при поддержке государства.
     Жилищное строительство и дальше останется одним из приоритетов
структурной  политики.  С  целью  его  наращивания   на   условиях,
доступных  для  населения,  приняты  указы  Президента  о  жилищных
сертификатах и жилищных кредитах. Эти решения предстоит реализовать
на практике.
     Граждане России вправе рассчитывать на восстановление и защиту
своих  сбережений.  В  1995  году  будем двигаться по двум основным
направлениям.
     Первое -    разработка    и    начало   реализации   программы
восстановления   сбережений   населения.   Самое   главное  здесь -
первоочередное  возмещение  значительной доли сберегательного долга
лицам старших возрастов.
     Второе - создание специального механизма страхования депозитов
для освобождения вкладчиков от риска потерять деньги.  Центральному
банку следовало бы усилить контроль за  деятельностью  коммерческих
банков, привлекающих средства населения. Только так можно  добиться
позитивного  изменения  в  структуре сбережений, переключения их на
банковские вклады.
     Повышение надежности и стабильности банков, укрепление доверия
к их работе,  достаточная доходность рублевых вкладов будут служить
основой сокращения сбережений в иностранной валюте.
     Добровольный перевод сбережений из наличной иностранной валюты
в  банковские  рублевые  депозиты  в  1995 году должен стать важным
источником финансовых ресурсов для развития экономики.
     Нужно, конечно,  развивать  (в  том числе путем предоставления
особого налогового режима) всю систему  институтов,  обеспечивающих
аккумулирование  сбережений  населения  и проводящих инвестиционную
деятельность:  негосударственных пенсионных фондов,  инвестиционных
компаний и других.
     В 1995 году надо добиться реального продвижения по  всем  этим
направлениям. Будут реализованы конституционные нормы, определяющие
социально-экономические права человека. Тогда действительно удастся
снизить  социальную  цену  реформы.  Тогда  у  людей  будет  больше
уверенности в завтрашнем дне.

           2.2. Поддержка культуры, науки и образования

     Отечественная культура   обеспечивает    целостность    нации,
вырабатывает и укрепляет подлинную духовность и гуманизм.
     Прошедший год  был  для  российской  культуры  нелегким.   Она
получила  немногим  более  половины  ассигнований,  предусмотренных
бюджетом.
     В значительной степени затруднена реконструкция таких объектов
национального  достояния,  как  Эрмитаж   и   Большой   театр.   Не
пополняются в  необходимой степени музейные коллекции и библиотеки.
Из  эфира,  с   экранов   телевизоров   вытесняются   отечественное
искусство,  высокая  классика.  Нередко  вынуждены  закрываться или
перепрофилироваться учреждения культуры, принадлежащие профсоюзам.
     Боли отечественной  культуры  не  могут оставлять равнодушными
никого из  руководителей  государства,  как  и  судьба,  ежедневное
трудное  существование  мастеров искусства,  подвижников музейного,
архивного и  библиотечного  дела.  По-прежнему  средняя  заработная
плата  работников  культуры ниже,  чем в других отраслях социальной
сферы.
     Усилия   государства  были  направлены  на  решение  важнейшей
задачи  -  обеспечить   право   граждан   России   на   участие   в
культурной  жизни и пользование учреждениями культуры,  на доступ к
культурным ценностям.
     В прошедшем  году указами Президента Российской Федерации были
поддержаны    народные    художественные    промыслы,    определена
протекционистская  политика  государства  в  сфере  кинематографии.
Обеспечена  сохранность   приватизируемых   недвижимых   памятников
истории  и  культуры.  Продолжается  осуществление  специальных мер
поддержки особо ценных объектов культурного наследия.
     Положительную роль  сыграла  и  система государственных пенсий
для особо выдающихся мастеров  культуры  и  искусства  и  стипендий
Президента Российской Федерации,  назначаемых деятелям литературы и
искусства специально на время создания того или иного произведения.
     То немногое,   что  могло  сделать  государство,  несмотря  на
тяжелые экономические условия,  уже дает свои первые плоды. Положен
конец практике запретов и гонений. Государственная политика в сфере
культуры  основывается   на   реально   существующем   многообразии
художественных   направлений,   национальных  художественных  школ,
философских устремлений творцов.
     При всех  трудностях  и  издержках  в прошедшем году отчетливо
выявился  живой,  динамичный  процесс   переустройства   российской
культуры, ее адаптации к новой действительности.
     Оценки положения дел в отечественной культуре сегодня  нередко
излишне эмоциональны, порой в расчет не принимаются реальные факты.
Например,  число учащихся музыкальных школ в  России  в  1994  году
выросло на четверть миллиона.  Эти цифры не менее красноречивы, чем
завершение   реконструкции   Третьяковской   галереи   в    Москве,
Драматического   театра  в  Астрахани.  По-прежнему  высок  престиж
российского искусства за рубежом.
     При том,  что  именно  государство  и  на  федеральном,  и  на
региональном  уровнях  остается  главным  спонсором,  отечественная
культура стала многоукладной.
     Государство сохранило  сеть   театров,   музеев,   киностудий,
библиотек,  камерных  и  симфонических  оркестров.  Наряду  с  этим
образовалось   значительное   число   негосударственных   кино-   и
видеостудий,   художественных   галерей,  симфонических  оркестров,
издательств, продюсерских фирм и агентств, школ искусств. Многие из
них   внесли   значительный   вклад  в  развитие  высокой  культуры
переизданиями  классической   литературы,   созданием   спектаклей,
воскрешающих   национальные   шедевры   драматургии,   организацией
первоклассных выставок.  Расширяется круг отечественных  меценатов,
которые поддерживают и крупные художественные акции, и повседневную
жизнь  учреждений  культуры,   работают   в   тесном   контакте   с
государством.
     Хотя в  условиях   культурного   плюрализма   на   потребителя
обрушивается   низкопробная   продукция,   у  россиян,  безусловно,
расширились   возможности   приобщения   к   подлинным    ценностям
национальной  и  мировой  культуры.  Пожалуй,  никогда еще в России
книжный рынок не был так богат изданиями великих русских философов,
историков,   религиозных  и  светских  мыслителей,  гениев  русской
литературы,  запрещенных  до   недавнего   времени   представителей
национальных литератур народов нашей страны.
     В качестве  первоочередной  задачи  государства  в  культурной
сфере стоит разработка отвечающей новым реальностям правовой базы:
     - стимулирующей      налоговыми      льготами      направление
негосударственных средств в сферу культуры;
     - способствующей  сохранности  и  безопасности   принадлежащих
государству культурных ценностей;
     - обеспечивающей возможность  творческого  труда  и  права  на
"свободную профессию";
     - усиливающей   ответственность   за    преступления    против
культурного наследия страны.
     Тревожная ситуация  сложилась  в  области  науки.   Выделяемые
государством  средства  не  позволяют  сохранить  объемы  и уровень
фундаментальных научных исследований. Привлечение негосударственных
средств   в   фундаментальную   науку,  в  отличие  от  прикладной,
проблематично и  не  решает  в  целом  задачи  финансирования.  Для
большинства  субъектов Федерации финансирование науки - непосильная
ноша.
     Но нельзя    не    замечать    начавшиеся    процессы    новой
самоорганизации науки,  особенно в сфере социальных и экономических
наук.  Частный бизнес  уже  проявляет  себя  в  быстрой  реализации
перспективных научных идей,   имеющих  практическое  значение.  Все
это - обнадеживающие признаки не только выживания  науки, но  и  ее
возрождения.
     Именно поэтому  жизненно  важно создать адекватную современным
условиям правовую базу научной сферы. Она должна закрепить правовой
статус научного работника, научной организации, временного научного
коллектива, независимого объединения научных работников, Российской
академии   наук.   Для   регламентирования  деятельности  различных
инновационных  структур   (фондов,   инженерных   и   внедренческих
центров),     реализации    социально-экономических,     оборонных,
научно-технических,  природоохранных  и  других   задач   предстоит
разработать законы о внебюджетных фондах поддержки науки,  культуры
и  образования,  о  наукоградах.  Тщательная  проработка   подобных
законов - наша общая задача на 1995 год.
     Эти и другие  меры  должны  быть  нацелены  на  решение  такой
стратегической   задачи,   как   структурное  реформирование  всего
научного сообщества в нашей стране.
     Несмотря на  экономические  трудности,  в целом обеспечивалось
конституционно закрепленное право на  образование.  Были  укреплены
гарантии  прав  граждан на  бесплатное и общедоступное образование.
Этому способствовал  Указ  Президента  "О  гарантиях  прав  граждан
Российской Федерации на получение образования".
     Для дальнейшего   стимулирования   научных   исследований    и
инновационных  разработок  в  сфере  образования предстоит учредить
государственные премии в этой важнейшей области.  Было  бы  полезно
поддержать такой подход на республиканском и региональном уровнях.
     Реальностью стал переход на развивающее обучение,  образование
по   выбору,   вариативное  образование.  Это  привело  к  созданию
разнообразных  курсов,  программ  и  учебников  нового   поколения,
внедрению новых форм организации учебного процесса.
     Однако правовые  гарантии   бесплатности   и   общедоступности
дошкольного,   общего   среднего,   профессионального   образования
требуется  подкрепить   экономическими   механизмами,   мерами   по
социальной защите учительства, детей и подростков.
     Нормальное функционирование и развитие  образования  немыслимо
без совершенствования законодательной базы.
     Необходимо:
     - внести  изменения  и дополнения в Закон Российской Федерации
"Об образовании";
     - устранить  в  ряде  нормативно-правовых  актов противоречия,
сдерживающие развитие образования;
     - решить   вопросы   собственности   учебных  заведений  и  их
ведомственной    принадлежности,    полного    и     своевременного
финансирования образовательных учреждений.
     Развитие образования является  предметом  совместного  ведения
центральных   органов   управления,  правительств  и  администраций
субъектов Федерации,  органов местного  самоуправления.  Необходимо
обеспечить  равные  возможности  в  получении образования всем юным
гражданам вне зависимости от состояния местного бюджета.
     При этом следует выделить:
     - продолжение  работы  по  разграничению  компетенции  органов
управления образованием различных уровней;
     - развитие форм государственно-общественного управления;
     - расширение  сферы  применения  гибких механизмов управления,
предусматривающих    совершенствование    аттестации     работников
образования,     образовательных     учреждений,     лицензирование
образовательной деятельности.
     Огромную роль  в  финансировании  школы  могут сыграть местные
фонды  образования,  попечительские   советы   учебных   заведений,
использование  разумной системы налоговых льгот как на федеральном,
так и на региональном уровнях.
     Высшая школа  и  сегодня выполняет нравственно-образовательные
функции,  осуществляет подготовку специалистов и  проводит  научные
исследования по всем направлениям науки, техники и производства.
     Это происходит   на   фоне    серьезных    трудностей    из-за
недостаточного  и нерегулярного финансирования.  В результате резко
сократились  закупки  учебного  и  научного  оборудования,  издание
учебников и научной литературы,  практически свернуто строительство
новых учебных корпусов и развитие материально-технической базы.
     Однако сделаны  определенные  шаги  в  разработке региональной
политики,  развитии  множественности   источников   финансирования,
активации  экономической  деятельности  высших  учебных  заведений,
интеграции университетов  в  международную  систему  образования  и
науки.
     Особое значение имеет участие вузовской науки в формулировании
инновационной среды. Сегодня в стадии освоения находятся свыше 2000
инновационных проектов,  соответствующих  и  превосходящих  в  ряде
случаев  лучшие зарубежные аналоги.  В системе высшей школы создано
40 технопарков - преобладающая часть технопарковых структур России.
     Создаются учебные   центры   при  вузах,  предназначенные  для
подготовки и переподготовки  менеджеров  и  других  специалистов  в
области наукоемкого предпринимательства.
     Вместе с тем система образования все  еще  находится  в  явном
несоответствии   с   потребностями   государства  и  формирующегося
гражданского общества,  с запросами  экономики  и  сферы  права,  с
нуждами  регионов.  Устаревшая  структура  образовательной системы,
"моральный износ" учебных программ ведут к воспроизводству  кадров,
не  востребуемых на рынке труда.  С учетом угрозы роста безработицы
это  служит  дополнительным  источником  социальной  напряженности.
     Особенно  остро  подобная  негативная  тенденция проявляется в
сферах   профессионально-технического   и   среднего   специального
образования, во многом дублирующих друг друга. Им  надо повернуться
лицом к рынку, к потребностям  регионов, к  задачам  переподготовки
высвобождающегося  и  незанятого  населения.  В свою очередь органы
власти должны освободить их от излишней и непродуктивной опеки.
     Наметившиеся позитивные   структурные   сдвиги  необходимо  не
только закрепить,  но и развить  в  1995  году.  Предстоит  большая
работа   по   трансформации   структуры   высшего   образования   в
соответствии с новым государственным стандартом.
     Изменения в   содержании   гуманитарного   образования  должны
формировать    новые    нравственные     ориентиры,     воспитывать
гражданственность, патриотизм, правовую культуру.
     Но главная задача - не потерять высокое качество образования.
     Важно учесть,  что глубокое реформирование системы образования
невозможно   без   решения  трех  ключевых  проблем:  всестороннего
обновления содержания образования, особенно гуманитарного; создания
эффективной   системы  учебного  книгоиздания  на  основе  активной
протекционистской политики государства;  динамичной  переподготовки
работников образования, особенно в сфере управления.

              2.3. Обеспечение прав и свобод граждан
                     на всей территории России

     Права и свободы человека в  таком  огромном  государстве,  как
Российская Федерация, имеют территориальный аспект. В любом регионе
страны  гражданин  вправе  чувствовать  себя   надежно   защищенным
Конституцией  Российской  Федерации.  Никакие региональные законы и
иные нормативные акты субъектов Федерации не  могут  покушаться  на
конституционные  основы  правового положения личности.  Эта область
правового  пространства  России  должна   находиться   под   особым
контролем федеральных органов государственной власти.  Региональные
различия в регулировании прав  граждан  допустимы  лишь  постольку,
поскольку они отражают специфику местных традиций, обычаев, быта.
     С принятием Конституции,  началом работы Федерального Собрания
и  законодательных  органов  многих  субъектов  Федерации  наступил
перелом в отношениях между федеральными и  региональными  властями.
Конфронтационность   сходит  на  нет.  В  значительной  мере  этому
способствовал и Договор об общественном согласии, подписанный почти
всеми  субъектами  Федерации.  Он  дополнил  конституционную модель
строительства новых федеративных отношений.
     Однако все  еще  остается  нерешенным  ряд  важных проблем.  В
субъектах  Федерации  началось  интенсивное   законотворчество.   В
республиках приняты конституции,  а в областях, краях и округах все
шире развертывается работа по подготовке уставов.  Это естественный
и позитивный для развития федерализма в нашей стране процесс.
     Между тем издержки в сфере  законотворчества  велики.  Не  все
конституции  республик  полностью  соответствуют нормам Конституции
России  и  принципам  международного  права.  В  некоторых  из  них
закреплены  нормы,  ущемляющие права "нетитульных" национальностей.
Почти все республики провозгласили землю, недра, воды, растительный
и животный мир исключительно собственностью народов, проживающих на
их территориях.  Сфера судопроизводства в  большинстве  конституций
отнесена к исключительному ведению республик.
     Многие республики приняли свои конституции до 12 декабря  1993
года.   Конституция  России  создала  принципиально  иное  правовое
пространство.   И   это   требует   соответствующих   изменений   в
республиканских конституциях.
     Немногим лучше положение с проектами уставов краев и областей.
В   большинстве  своем  они  нуждаются  в  тщательной  проверке  на
соответствие духу и букве федеральной  Конституции.  Без  этого  не
может быть подлинного федерализма, без этого не укрепить единство и
целостность страны.
     Необходимы согласительные  процедуры с участием представителей
федеральных    органов    государственной    власти    и    органов
государственной  власти  республик,  краев  и областей.  Важна роль
Совета Федерации в  квалифицированном  содействии  законопроектному
процессу в субъектах Федерации.  Поскольку завершилось формирование
Конституционного  Суда,  появилась  возможность  начать  работу  по
рассмотрению  дел  о  соответствии Конституции Российской Федерации
конституций республик,  уставов, а также законов и иных нормативных
актов субъектов Федерации.
     Есть у  территориального  аспекта  прав  и  свобод  граждан  и
экономическая сторона. Несправедливо, чтобы одни граждане жили хуже
других не потому,  что они хуже работают,  а потому,  что  живут  в
районах  с  плохими  экономическими условиями.  Это положение грубо
нарушает права человека.
     Таким крупным  странам,  как  Россия,   естественным   образом
присущи  большие  внутренние  различия  между  регионами.  В этом -
преимущество  крупных  стран,  мощный  потенциал  роста.   Подобное
разнообразие  открывает  широкие  возможности  для территориального
разделения  труда  и   становится   важным   фактором   ускоренного
социально-экономического  развития.  Вместе  с  тем  такие различия
чреваты образованием диспропорций  регионального  развития.  Именно
эти диспропорции стали родимым пятном нашей истории и экономики.
     Жители постоянно отстающих и  депрессивных  районов  не  несут
вины  за упадок своей территории.  На протяжении многих десятилетий
интересы отдельных регионов нередко приносились в жертву  интересам
общенациональным   или  даже  идеологическим.  Теперь  государство,
прежде всего федеральные органы власти,  должно компенсировать этим
районам нанесенный ущерб.
     Существование застойных,  кризисных (депрессивных и  отсталых)
районов   негативно   сказывается   на   развитии  всего  общества.
Недостаточно   используются   природные   и    трудовые    ресурсы,
человеческие  возможности,  профессиональные  способности миллионов
людей.  Осложняется взаимодействие отдельных частей страны  друг  с
другом. Более того, все это отражается на политической и социальной
стабильности России.
     Актуальная задача  -  принятие  Федеральной программы развития
депрессивных  и  отсталых  районов.  Работа  над  этой   программой
интенсивно   велась   весь  предыдущий  год  -  создана  концепция,
продуманы пути ее реализации в рамках общей  региональной  политики
России.  Важно, чтобы к лету текущего года программа была полностью
готова.  Тогда необходимые для  ее  реализации  ассигнования  будут
заложены в бюджет следующего года.
     Эти ассигнования не должны становиться объектом  регионального
лоббирования.  Имеются  эффективные,  не раз опробованные в мировой
практике механизмы для справедливого распределения средств. Главное
среди  них  -  финансирование по объективным критериям,  по заранее
принятой  формуле.  В  распределении  ассигнований  и,  главное,  в
контроле над ним особую роль должен сыграть Совет Федерации.
     Серьезный удар по созданию единых условий  проживания  россиян
наносит   рост   транспортных   тарифов   (в   первую   очередь  на
железнодорожные перевозки). Он отрицательно сказывается на развитии
внутреннего  рынка,  препятствует  выходу  потенциально эффективных
экспортеров  на  внешние  рынки,  ведет  к  сворачиванию   отраслей
специализации  многих регионов,  а в целом - затрудняет преодоление
экономического кризиса.
     Это особенно  сказывается  на  Дальнем  Востоке.  За советский
период здесь так и не сложилось комплексное  хозяйство,  и  сегодня
основная  часть  производимой  там  продукции  вывозится  в  другие
российские регионы,  из  которых  завозятся  многие  товары  первой
необходимости.  Рыночные  отношения  ставят Дальний Восток в крайне
трудное положение.  Из-за непомерного  роста  транспортных  тарифов
завоз  оказывается не по карману для местных жителей и предприятий,
а  собственная  продукция   становится   неконкурентоспособной   на
отдаленных российских рынках.
     Экономикой Дальнего Востока,  богатствами огромной территории,
трудом  миллионов  наших  сограждан  страна  не может пренебрегать.
Правительству нужно немедленно и в тесном сотрудничестве с властями
Дальнего  Востока  приступить  к  поиску кардинального решения этой
проблемы.  Конечно,  в одночасье ее не решить, бюджетными дотациями
на   транспортные   тарифы   положение   не  выправить.  Необходима
кропотливая   работа   по    коренной    структурной    перестройке
регионального  хозяйства.  Эту  перестройку  предстоит вести прежде
всего самому региону,  долг же государства - создать для этого  все
возможные условия.
     Аналогичные задачи стоят перед Правительством  и  в  отношении
зоны    Севера.  Пора  определяться:  какие  производства  наиболее
перспективны,  какой объем финансовых ресурсов государство может  и
должно  выделять  на  поддержку северных территорий,  какова должна
быть оптимальная численность  населения,  проживающего  на  Крайнем
Севере.
     Гражданин Российской Федерации, независимо от национальности и
религиозных убеждений,  вправе чувствовать себя спокойно и уверенно
в любом районе страны.
     Между тем   в   стране   накопилось   немало   проблем,  порой
провоцирующих  национальную   враждебность,   взаимные   страхи   и
недоверие.  Существуют   и   силы,  заинтересованные  в  разжигании
сепаратизма и национальной розни.
     Правительству и   Федеральному  Собранию  необходимо  ускорить
завершение разработки  государственной  программы  по  национальной
политике (основные  направления).  В ее основу должна быть положена
концепция  национального   плюрализма,   противостоящая   мифам   о
национальной  исключительности.  Важными  элементами этой программы
должны стать:
     - реальное обеспечение равенства прав человека вне зависимости
от его национальности;
     - всемерное    содействие   развитию   национальных   культур,
различных форм самоорганизации народов и диалога между ними;
     - создание   надежного   и   реально   действующего  механизма
предотвращения и урегулирования этнических конфликтов.
     Органы государственной  власти  всех  уровней и общественность
должны  объединить  усилия  для  своевременного   жесткого   отпора
воинствующему    национализму,    любым   проявлениям   ксенофобии,
дискриминации по этническому, расовому и религиозному признакам.
     Необходимо усилить  государственный  контроль  за  соблюдением
прав человека в  сфере  национальных  отношений,  повысить  в  этой
области действенность прокуратуры.  Подстрекательство к беспорядкам
и участие в них должны преследоваться  по  всей  строгости  закона.
Неспособность   властей   привлечь   к   ответственности   виновных
воодушевляет  организаторов  беспорядков  на  новые  противоправные
действия.
     Культурные, религиозные,  деловые и другие  интересы  вызывают
естественное  стремление  людей  одной  национальности,  живущих  в
разных частях государства,  к совместной деятельности.  Государству
необходимо  обеспечить благоприятные условия для такого рода связей
(прежде всего в форме национально-культурных  объединений),  в  том
числе в сфере использования родного языка,  отправления обрядов,  в
области  информации.  Создание  национально-культурных  объединений
обеспечит разнообразие форм самоуправления народов.
     Сегодня идет  сложный  и  болезненный   процесс   консолидации
многонационального   российского  общества.  Задача  государства  -
помочь  представителям  всех  народов  сформулировать   собственные
интересы и осознать свою ответственность в едином многонациональном
обществе. Важно заботиться о расширении возможностей самореализации
в различных сферах государственной деятельности представителей всех
народов  страны,  не  создавая  привилегий  и  отдавая  безусловный
приоритет профессиональным качествам людей.
     Консолидация народов России немыслима без  изменений  в  сфере
образования,  культуры.  Будущие  граждане  России с детства должны
получать знания о культуре и  традициях  не  только  своего,  но  и
других  ее  народов.  Знание  культуры и понимание других народов -
надежный заслон национальной розни.
     Мы обязаны защитить права беженцев и вынужденных переселенцев.
Необходимо  сделать  эту  проблему  одной  из приорететных.  Задача
Правительства - обеспечить реализацию первоочередных мер по  приему
и  размещению беженцев и вынужденных переселенцев,  предусмотренных
принятой  в  прошлом  году  Федеральной  миграционной   программой.
Следует   ускорить  разработку  изменений  и  дополнений  в  Законы
Российской Федерации "О вынужденных переселенцах" и "О беженцах".
     Особое внимание   мы  должны  проявить  к  нашим  гражданам  и
соотечественникам,  проживающим за рубежом.  Для тех  из  них,  кто
желает  вернуться  в  Россию,  должны  быть созданы необходимые для
этого условия.

               2.4. Повышение действенности правовой
                          защиты личности

     Россия хорошо знает, что такое право силы. Осознать силу права
только предстоит.
     Новое правосознание граждан только формируется.  Во многом оно
обусловлено  не  только  историческими  традициями,  но  и  образом
действий    институтов    власти,    правосознанием    людей,    их
представляющих.  Тем  самым  зреет  опасное  для  нашего   развития
заявление:  права  личности,  никогда  в  отечественной  истории не
считавшиеся практическим  государственным  приоритетом,  рискуют  и
впредь остаться декларативными.  По-прежнему власть будет упоминать
о них в официальных документах,  а граждане -  испытывать  на  себе
собственную  правовую  незащищенность.  Другими словами,  опасность
состоит в дискредитации понятия "права  человека"  в  социальной  и
политической   практике,  а  значит,  в  дискредитации  самой  сути
Российской Конституции.
     Государство наше  еще  не  настолько  богато,  чтобы  все  без
исключения конституционные права и свободы  человека  и  гражданина
материально  обеспечить  на  самом  высоком уровне. Государственные
минимальные стандарты пока  не  сформулированы  законодательно.  Но
даже  тогда,  когда  это  произойдет,  само  их  содержание вряд ли
удовлетворит сразу ожидания высокого качества жизни.  В этой  сфере
откровенность  и  честность  наиболее важны. Люди гораздо в большей
степени страдают от неоправданных обещаний и  посулов,  особенно  в
предвыборный период, чем от объективной оценки реальности.
     Однако практика показывает,  что  даже  те  права  и  свободы,
которые не требуют непосильного финансового обеспечения,  далеко не
всегда надежно защищены.
     Гражданин вправе  требовать  от государства обеспечения личной
безопасности - защиты жизни,  здоровья,  достоинства  и  имущества.
Государство    еще    неудовлетворительно    справляется   с   этой
обязанностью.
     Утвержденная Указом  Президента  N  1016  от  24 мая 1994 года
Федеральная программа впервые на  государственном  уровне  наметила
комплекс   мер   по   борьбе   с   преступностью. Однако  источники
финансирования Программы так и не были определены.
     В результате   Программа   осуществлялась   лишь  частично,  в
пределах бюджетных ассигнований, выделенных МВД России в 1994 году.
Не лучше обстоит дело и в этом году.  Проектом Федерального бюджета
на 1995 год предусмотрено выделение лишь  немногим  более  четверти
суммы, необходимой для реализации Программы.
     В компетенции Правительства и Федерального  Собрания  -  найти
выход  из  сложившегося положения,  не подрывая бюджет на 1995 год.
Экономия на борьбе  с  преступностью  в  конечном  счете  обходится
слишком  дорого  для  общества  в  целом  и  для каждого отдельного
человека.
     Не все,   однако,   зависит  от  финансирования.  Общественную
обеспокоенность вызывает судебная практика вынесения  необоснованно
мягких   и   даже   оправдательных   приговоров  в  отношении  лиц,
совершивших тяжкие преступления.  Прежде всего преступления  против
личности  по  корыстным  мотивам  (умышленные  убийства,  разбойные
нападения,  похищение детей и прочие).  Всепрощенчество в отношении
преступников  оборачивается жестокостью по отношению к их жертвам и
к обществу в целом.  И без того сложная  работа  правоохранительных
органов,  связанная  с  огромным  риском  для  жизни  и здоровья их
сотрудников,  из-за подобных приговоров  становится  бессмысленной.
Обществу  наносится двойной ущерб:  преступники отделываются легким
испугом,  а у сотрудников  правоохранительных  органов  подрывается
моральный дух, опускаются руки.
     У разных   структур   правоохранительных   органов  и  органов
правосудия  накопилось  достаточно  взаимных  претензий.   В   этих
условиях,    видимо,    будет    целесообразна   координация   этих
государственных институтов, способствующая более действенной работе
судебной власти,  органов прокуратуры,  МВД, Налоговой полиции, ФСК
по защите личной и  имущественной  безопасности  граждан.  Судебная
система,  разумеется,  не  входит  в правоохранительную.  Но это не
значит, что люди, представляющие обе эти системы, не могут общаться
в профессиональном плане ради достижения общей задачи - обеспечения
российским гражданам права на безопасность.
     Профилактика преступности и борьба с  ней  требуют  скорейшего
создания соответствующей правовой базы. Российское законотворчество
все   еще   существенно   отстает   от    потребностей    правового
регулирования. Основные нормативные акты в этой сфере - Уголовный и
Уголовно-процессуальный кодексы.
     Сейчас такое  время,  когда  необходимы  неординарные,  иногда
жесткие   и   болезненные  меры  для  обуздания  преступности,  для
нормализации жизни  в  стране.  Но  ни  в  коем  случае  не  должны
переступать  грань,  за  которой нарушения прав человека становятся
системой и образом жизни.
     Пробелы в законодательстве,  однако, не оправдывают недостатки
в правоприменительной практике Это относится не только к  борьбе  с
преступностью,  но и к другим областям, где личные права гражданина
оказываются под угрозой. Комиссия по правам человека при Президенте
Российской  Федерации  в своем Докладе о соблюдении прав человека и
гражданина в Российской Федерации сделала вывод,  что положение дел
с соблюдением прав человека остается неудовлетворительным.
     Еще один  важнейший  аспект   строительства   демократического
общества   -   создание  эффективной  системы  защиты  человека  от
произвола  государства.  И  в  данном  направлении   нами   сделано
значительно меньше, чем требуется. Поэтому не приходится удивляться
тому, что часть россиян разочарована в самой идее демократии.
     Помимо объективных   сложностей  переходного  периода  это  во
многом объясняется тем,  что многие люди попросту не знают,  как  в
новых  условиях отстаивать свои права;  к кому обращаться в тех или
иных  случаях;  что  можно,  а  чего  нельзя;  каковы   обязанности
различных  государственных органов в отношении защиты прав граждан.
Общество и государство меняются так  быстро,  что  человеку  крайне
тяжело освоиться в окружающей его социальной среде.
     Для того  чтобы  помочь  гражданам  адаптироваться   к   новой
обстановке,  государство может и должно развернуть систему обучения
жизни в условиях экономической и политической демократии.
     Действенная защита  граждан от произвола чиновников невозможна
без резкого улучшения качества работы государственного аппарата.  С
этой   точки  зрения  очень  важное  значение  будет  иметь  закон,
регулирующий федеральную государственную службу.  Нам нужен  корпус
высокопрофессиональных,  неполитизированных чиновников, без которых
эффективная работа современной государственной машины,  а значит, и
эффективная защита прав и свобод граждан попросту немыслимы.
     Далеко не всегда гражданин  может  безболезненно,  в  короткие
сроки  восстановить  свое нарушенное право,  защитить свой законный
интерес.  И дело тут не только в несовершенстве  правовой  базы,  в
недостатках     функционирования   судебных  органов.  Защита  прав
личности  -  обязанность   абсолютно   всех     государственных   и
муниципальных   органов.   Каждая  из  систем  государства  обязана
защищать права граждан  в  рамках  своих  конституционных  задач  и
присущими им методами.
     Сегодня никто  не  мешает  государственным   и   муниципальным
органам  задействовать  весь  имеющийся  арсенал  организационных и
юридических методов  для  защиты  прав  граждан,  для  оказания  им
правовой помощи.  Это,  конечно,  усложняет жизнь государственных и
муниципальных служащих, должностных лиц. Трудно привыкнуть к мысли,
что  не  только  гражданин,  но и власть ограничена правом.  Но наш
народ столько претерпел и терпит  не  ради  того,  чтобы  облегчить
жизнь власти,  а ради того, чтобы, наконец, начать самому нормально
жит.  Жить,  сохраняя личное достоинство и чувствуя уважение к себе
со  стороны  кого  бы  то  ни было.  Демократические принципы права
направлены прежде всего на это.  Полицейским наше  государство  уже
было.  Народ отвернулся от него.  И главным образом потому, что его
суть - правовая беззащитность личности -  растаптывает  достоинство
человека.
     Многие сегодня сетуют на законодательные  пробелы,  оправдывая
свою  бездеятельность  в  сфере  защиты прав гражданина.  Особенно,
когда речь идет о конкретном человеке. Это - отговорка. Конституция
Российской  Федерации  недвусмысленно  закрепляет в статье 15,  что
этот основной  акт  государства  "имеет  высшую  юридическую  силу,
прямое   действие  и  применяется  на  всей  территории  Российской
Федерации".  А согласно  статье  18  Конституции "права  и  свободы
человека и гражданина являются непосредственно действующими".
     Понятно, что для большинства  государственных  служащих как-то
привычно пока действовать, непосредственно основываясь на законе, а
тем более на Конституции,  которая традиционно воспринималась у нас
как торжественная декларация.  Долгие годы для чиновника священными
были   главным   образом   "директивы",   "приказы",   "циркуляры",
"установки".  Поэтому  приходится  напомнить о таком принципиальном
направлении   правовой   политики,   как   применение   Конституции
Российской Федерации в качестве акта этого действия.
     Этот ключевой  для  защиты  прав  человека  принцип  в  первую
очередь должны реализовывать органы правосудия. Причем такой подход
в их деятельности необходим не  только  в  период,  когда  правовое
регулирование имеет явно недостаточный объем.  Это будет необходимо
и при наличии  развитой  системы  законодательства.  Любой  суд,  в
отличие от всех иных государственных органов, не сразу воспринимает
закон как безусловный приказ,  а  сначала  оценивает  его  с  точки
зрения   соответствия   Конституции.  Нередко  противоречие  закона
Конституции  обнаруживается  только  при  рассмотрении  конкретного
дела. В этом случае у суда общей юрисдикции есть право обратиться в
Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности закона,
примененного или подлежащего применению в деле.
     Желательно, чтобы Пленум Верховного Суда Российской  Федерации
в   ближайшее  время  рассмотрел  возможность  дать  разъяснение  о
необходимости опираться на Конституцию Российской Федерации как акт
прямого  действия.  Без  практической реализации данного принципа в
судебной деятельности гражданам  попросту  нельзя  рассчитывать  на
эффективную защиту своих конституционных прав и свобод.
     Система организационных  и  юридических  средств  защиты  прав
личности  немыслима  без  разветвленной  и доступной инфраструктуры
правовой помощи.  Однако по-прежнему на периферии  государственного
внимания  остаются  такие  системы,  непосредственно обеспечивающие
правовую помощь гражданам,  как адвокатура и  нотариат.  Вследствие
этого  в  их  деятельности  явно  обозначился  опасный крен:  поиск
главным образом состоятельных клиентов в ущерб тем, кто не способен
заплатить за услуги "по высшим ставкам".
     На примере адвокатуры и нотариата можно видеть,  что далеко не
всякую  систему можно "отпускать" в стихию рынка.  Во всяком случае
правовая помощь гражданам не принадлежит к таким системам.  Частная
адвокатская   и  нотариальная  практика  допустима  и  даже  должна
приветствоваться,  но  только   при   строгом   государственном   и
муниципальном контроле.
     Оптимальным сегодня  является  сосуществование  и   нормальная
конкуренция   частных   и  государственных  (муниципальных)  систем
юридической помощи населению.  Однако этой  сфере  правовой  защиты
граждан  далеко  не  везде  уделяется  должное внимание.  В Москве,
например, большинство государственных нотариусов вытеснены из своих
помещений частными нотариусами.  Но именно государственный нотариат
продолжает нести на себе основное  бремя  по  оказанию  юридических
услуг людям, не имеющим большого дохода.
     Не будет  посягательством  на  реформы,  если  органы   власти
субъектов  Российской  Федерации  и  органы местного самоуправления
установят правила,  обеспечивающие доступность получения гражданами
юридической помощи, и будут жестко контролировать их исполнение.
     Этим, однако,  не может быть исчерпана роль властных структур,
особенно   на   региональном   и  местном  уровнях,  в  обеспечении
юридической помощи населению. При становлении разветвленной системы
такой  помощи  эффективным  способом  обеспечения  ее  доступности,
влияния на гражданское правосознание является,  например,  открытая
поддержка   тех   общественных   организаций,   которые   создаются
специально для развития  правовой  информированности  граждан,  для
оказания  им  содействия  при  восстановлении нарушенного права или
законного интереса.  Имеются в  виду  всевозможные  организации  по
защите  прав  потребителей,  прав  ребенка,  прав  подследственных,
экологических прав и т. п.
     Органы государственной власти и местного самоуправления вполне
могли бы устанавливать для таких  общественных  структур  налоговые
льготы,    содействовать    в    обеспечении    помещениями.   Даже
морально-психологическая поддержка бескорыстной юридической  помощи
населению  помогла  бы  становлению  нового  правосознания  и новой
правовой практики.

              Глава 3. Взаимодействие государственных
                     и общественных институтов

                3.1. Законотворческая деятельность

     Реформы в  России не могут состояться без сильного государства
и надежного правопорядка.  Демократическое государство  и  рыночная
экономика допускают только один диктат - диктат права. Такой подход
к  законодательному  процессу  был  заложен   в   первом   Послании
Президента Федеральному Собранию. Он должен оставаться неизменным и
дальше.
     В 1994  году палаты Федерального Собрания заняли подобающее по
Конституции место в политической системе нашей страны. Заложенное в
Конституции  разделение  властей  не  превратилось  в  изматывающее
противостояние,  и все политические институты -  Президент,  палаты
Федерального  Собрания,  Правительство  и  суды  -  разделили бремя
ответственности  за  формирование   правовой   основы   дальнейшего
развития страны.
     Приняты Федеральным Собранием и вступили в действие около  100
федеральных  законов.  Важнейшее  достижение - принятие общей части
Гражданского  кодекса  и  федерального  конституционного  Закона  о
Конституционном Суде.
     На практике   найдены   формы   координации    законопроектной
деятельности  Президента,  Совета Федерации,  Государственной Думы,
Правительства.   Заработали   механизмы   согласования.   Все   это
естественно,  ибо  демократия  не  сводится  только  к  юридическим
нормам.  Она  укореняется  в  политических  традициях  и  культуре.
Конституция  стимулировала  их  развитие.  И  1994  год  стал годом
зарождения   традиций   принципиально   новых   для   отечественной
политической практики.
     Однако многого сделать не удалось.  Несущие конструкции нового
законодательства, новой государственности по-прежнему не достроены.
В  то  же   время   наблюдается   неравноценность   законодательных
инициатив. Понятно желание незамедлительно принять как можно больше
новых законов.  Но  порой  это  идет  в  ущерб  качеству.  Особенно
тревожит,  что  в  законотворческий  процесс  все  чаще вмешивается
политическая конъюнктура.
     Появляются многочисленные  альтернативные  проекты,  в  спешке
одобряются законы,  вступающие в  противоречие  с  Конституцией,  а
последнее  время  -  с  Гражданским кодексом.  Президент Российской
Федерации был вынужден  отклонить  значительное  число  законов  по
причине  низкого  юридического  качества.  Такой  важнейший элемент
системы разделения властей,  как президентское  вето,  из  средства
согласования   политических  интересов  превращается  в  инструмент
юридического контроля.
     Главное, чего не удалось сделать в 1994 году,  - это выстроить
в соответствии с Конституцией общегосударственную  логику  правовой
реформы.  Как  у  законодателей,  так  и у исполнительной власти не
хватило настойчивости и политической  воли.  Не  был  слышен  голос
представителей судебной власти.
     В 1994 году законопроекты  принимались  в  разрозненном  виде,
бессистемно,  без  элементов  планирования и логики.  При этом даже
исполнительной   властью   непозволительно   слабо   использовались
предложения первого Послания Президента Федеральному Собранию.
     В 1995  году  жизненно  важно  определить   последовательность
действий  в сфере законодательства,  продолжить отладку устойчивых,
надежных механизмов взаимодействия.
     Главными приоритетами   субъектов  законодательной  инициативы
должны   стать   предельная   требовательность    при    подготовке
законопроектов,  логичность  и разборчивость при отборе законов для
представления в Федеральное Собрание.
     Поэтому всем   субъектам   законодательной   инициативы  нужно
скорректировать свои планы в соответствии  с  примерной  программой
законодательных  работ,  предложенной  Государственной  Думой.  Эта
программа  составлена  с  учетом  предложений  Президента,   Совета
Федерации, Правительства и субъектов Федерации.
     Следует сосредоточиться   на   работе   над   60    важнейшими
законопроектами,   перечисленными   в   первом   разделе  программы
Государственной Думы. Законодательные приоритеты на 1995 год:
     - федеральные  конституционные законы.  Не все государственные
институты,  обеспечивающие  выполнение   Конституции,   созданы   и
функционируют.  Важно  завершить работу над проектами избирательных
законов.  Крайне необходимо завершить  конституционную  реформу  на
уровне местного самоуправления;
     - законы,  относящиеся к экономической  сфере.  Прежде  всего,
бюджет  на  1995  год и налоговое законодательство.  Не менее важно
реформирование банковской системы и создание  правовой  основы  для
регулирования    рынка    ценных   бумаг.   Необходимо   выйти   на
законодательное оформление программы денежной приватизации. К числу
первоочередных,   без  сомнения,  относится  и  ряд  законопроектов
социальной сферы;
     - законы  по  борьбе  с преступностью и коррупцией,  о которых
много говорится.  Но пока далеко не все сделано в области  судебной
реформы и уголовного законодательства;
     - международные договоры и  соглашения.  Необходимо  сохранить
темп, набранный в прошедшем году, для упрочения места и роли России
в мире, выстраивания отношений с нашими ближайшими соседями.
     Чтобы выполнить  стоящую перед нами задачу,  придется пойти на
самоограничение  в  законодательной  инициативе.   Главный   резерв
законотворчества   -   качество   работы,   соблюдение  эффективной
технологии, четкость взаимодействия.
     Следует предпринять   ряд   практических  мер  для  реализации
законодательных приоритетов.
     1. Внесение элементов системности в законотворчество.  Сегодня
со всей остротой встает задача подготовки и издания  Свода  законов
Российской Федерации.  В ходе такой деятельности следует восполнить
пробелы   в    правовом    регулировании,    отменить    устаревшие
законодательные акты.
     2. Регулирование законотворчества.  Необходимо перекрыть поток
юридически   непроработанных   и   несогласованных  законопроектов.
Требуется скорейшее принятие федерального закона, который определил
бы   конкретные   механизмы   реализации   конституционного   права
законодательной инициативы, порядок принятия федеральных законов, в
том числе и конституционных.
     3. Широкое применение практики пакетного принципа формирования
нормативных актов, обновление действующих кодифицированных законов.
Хаотичность работы с законопроектами идет по цепочке,  включая всех
субъектов  законодательного  процесса,  что затрудняет общественный
контроль за рассмотрением и принятием законов.
     4. Координация  работы  на  ранних стадиях подготовки проектов
законов.  Всем органам власти  необходимо  усилить  организационную
сторону,   четко  перенацелить  свои  структуры  на  координацию  и
взаимодействие   в    законопроектной    работе.    Что    касается
исполнительной  власти,  этот вопрос поставлен пол жесткий контроль
Президента  Российской  Федерации.  Со  стороны   же   Федерального
Собрания  использованы  далеко  не  все резервы конкретной работы с
президентскими  структурами  и  Правительством  по   принципиальным
вопросам, требующим новых законодательных решений.
     5. Усиление   нагрузки   на   недавно   созданные    механизмы
согласования.  Теперь  уже  нет нужды плодить новые комиссии,  иные
совместные   органы.   Объединенная   комиссия    по    координации
законодательной  деятельности  должна  заработать в полную силу при
условии  взаимной  ответственности  за  выполнение  принимаемых  ею
рекомендаций.
     Слабо используются  потенциал   Согласительной   комиссии   по
реализации   Договора   об   общественном  согласии  и  возможности
действующих в ее рамках "круглых столов". Остались нереализованными
намерения  Общественной  палаты при Президенте Российской Федерации
по    предварительной     общественной     экспертизе     важнейших
законопроектов.
     6. Согласование   законопроектов   с   субъектами   Российской
Федерации,  особенно  по  предметам  совместного  ведения  России и
регионов.
     Год практического  применения  норм  Конституции выявил немало
проблем. Например, уже в настоящее время депутатами Государственной
Думы,  Совета Федерации предлагается внести около двадцати поправок
к  главам  3-8   Конституции   Российской   Федерации.   Необходимы
максимальная взвешенность и глубокая проработка поправок,  чтобы не
дискредитировать саму идею конституционного устройства государства.
     Целесообразно возложить    на    Объединенную    комиссию   по
координации законодательной деятельности следующие задачи:
     - накопление  и  обобщение  предложений по внесению поправок в
Конституцию;
     - выработка   рекомендаций  по  решению  процедурных  вопросов
внесения и принятия поправок.
     Отработка процедуры  внесения  поправок  в  Конституцию  и  ее
принятие Федеральным Собранием - задача 1995 года.

                 3.2. Становление судебной власти

     Наиболее специфическая часть  государственной  системы  защиты
права - судебная власть - полноценная ветвь государственной власти.
Именно она сыграла и продолжает играть ведущую роль  в  утверждении
принципа  верховенства  права  в  современной  цивилизации.  Но эта
специфика ни в государственном аппарате,  ни в обществе до конца не
осознана.
     Будем откровенны.  На судебную систему мы зачастую по-прежнему
смотрим как на периферийный государственный институт. Забываем, что
без полноценной судебной  власти  остальные  ветви  государственной
власти  неэффективны,  а  следовательно,  остается  неустойчивой  и
государственная система в целом.
     Вялость судебной  реформы,  сохраняющиеся унизительные условия
работы судов,  отсутствие целостной  правовой  базы  организации  и
деятельности судебной системы,  кадровая недостаточность судейского
корпуса - все это проявления непонимания  жизненной  важности  суда
для нормальной жизни общества и государства.
     Упреки можно адресовать  и  самому  судейскому  сообществу.  В
частности, не  секрет,  что  далеко  не все судьи готовы воспринять
изменившиеся принципы права,  порой проявляют при рассмотрении  дел
свои  политические  пристрастия.  Но  это не повод для того,  чтобы
откладывать действия законодательной и исполнительной власти.
     И Президенту,  и  парламенту  предстоит  еще немало сделать по
реализации  своих   конституционных   полномочий   для   завершения
формирования   нормативной   базы  судебной  системы  и  судейского
корпуса.  Но на этом их  нынешняя  роль  по  отношению  к  судебной
системе не может считаться выполненной.
     Никто не должен и  не  собирается  посягать  на  независимость
судебной  власти.  Однако  нельзя  впадать  и  в другую крайность -
забывать,  что  при  всей  своей  специфичности  судебная   система
конституционно  входит  в единую государственную власть.  Оставаясь
независимыми и подчиняясь только праву, суды в то же время не могут
отрешиться  от  стоящих  перед  государством  в  целом задач.  Это,
разумеется, не означает, что судебные органы должны закрывать глаза
на  нарушения Конституции и законодательства со стороны какой бы то
ни   было   государственной   структуры   либо    руководствоваться
политической  конъюнктурой.  Речь идет о необходимости согласования
общих  позиций,  не  разрушающих  дух   и   не   нарушающих   букву
Конституции.
     Кроме высказанной выше проблемы  недостаточной  ориентации  на
Конституцию  Российской  Федерации  как  на  акт  прямого действия,
динамичному  развитию  новых  общественных  отношений  препятствует
отказ  судебных  инстанций обосновывать свои решения на нормативных
указах Президента Российской Федерации.
     Объем предстоящей  законодательной  работы настолько громаден,
что парламент еще не  скоро  удовлетворит  потребности  практики  в
качественных  законах.  В  этих  условиях  Президент  обязан своими
нормативными указами восполнять правовые пробелы.
     Тем более, что существует и конституционно-правовая основа для
такого рода президентских актов.
     Во-первых, указы Президента - это акты не главы исполнительной
власти,  а  главы  государства.  Другими  словами,   их   абсолютно
подзаконный характер не очевиден.  Разумеется,  эти указы не должны
противоречить Конституции и действующим  законам.  Но  при  наличии
правовых  пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы
государства до принятия соответствующих законов вполне  естественно
и правомерно.
     Во-вторых, одной из  конституционно  установленных  прерогатив
Президента  является  определение основных направлений внутренней и
внешней политики страны.  Ясно,  что  отнюдь  не  только  ежегодные
послания   Президента   могут  считаться  формой  реализации  этого
полномочия.
     В-третьих, необходимость     выполнения     функции    гаранта
Конституции также  обусловливает  возможность  издания  Президентом
нормативных  указов для обеспечения действия Конституции Российской
Федерации.
     Таким образом,  пока  нет   соответствующих   законов,   указы
Президента  остаются  полноценной правовой базой для возникновения,
прекращения и изменения тех или иных общественных отношений.
     По данному  вопросу  общество  и структуры власти также вправе
ожидать соответствующих  разъяснений  со  стороны  высших  судебных
инстанций  в целях изменения судебной практики.  Одновременно будут
ужесточаться процедуры в процессе представления проектов и принятия
нормативных  указов Президента Российской Федерации.  Чтобы поднять
престиж судебной власти,  гарантировать ее независимость и  высокий
профессионализм,  сделать  обращение  в  суд  понятным  и доступным
способом защиты права,  необходимо уже в  нынешнем  году  завершить
процесс  принятия  законов  об  организации  судебной деятельности,
прежде всего законов о судебной системе  Российской  Федерации,  об
исполнительном производстве, о судебных приставах.
     Одной правовой базой,  однако,  вряд ли удастся быстро  помочь
становлению   полноценной   судебной   власти.   Неоднократно   уже
говорилось,  что престиж суда, судейского корпуса во многом зависит
от их кадрового и материально-финансового обеспечения. Тем не менее
в этой области сделано недопустимо мало.
     Исполнительная власть   по-прежнему  в  огромном  долгу  перед
властью  судебной.  Оставляя  ее   на   положении   второстепенной,
зависимой   от   благорасположения   федеральных  или  региональных
деятелей,  мы по существу подрываем основы нашей государственности.
Пора определенно сказать: от отсутствия эффективной судебной защиты
страдают  не  только  граждане,  но  и  сами  властные   структуры,
государственные   деятели,   должностные  лица.  Без  авторитетного
правосудия рецидивы командных методов в управлении будут  постоянно
воспроизводиться.       Следовательно,      компетенция      любого
государственного или муниципального органа останется  незащищенной;
должностные   лица   останутся   по-прежнему   беззащитными   перед
вышестоящими.

       3.3. Государственная власть и общественные институты

     Эффективность власти  в  демократическом  государстве   не   в
последнюю   очередь   зависит   от  качества  ее  взаимодействия  с
гражданским обществом.
     В последние   годы   новые   институты  гражданского  общества
динамично формируются. Появилось более 2000 добровольных ассоциаций
только общероссийского уровня, не говоря уже о местных инициативах.
Это организации социальной защиты,  благотворительные  объединения,
экологические  движения,  общественные организации в области науки,
культуры и образования.  Бурно идет процесс  создания  политических
партий и движений. Трансформируются профессиональные объединения.
     Обязанность государства по отношению к  гражданскому  обществу
состоит  в том,  чтобы содействовать его становлению и полноценному
функционированию.
     Задача государственной   поддержки   институтов   гражданского
общества как  инвестиций  в  стабильность  самого  демократического
государства  была  поставлена  в  прошлогоднем  Послании Президента
Федеральному  Собранию.  Это  цель   на   длительную   перспективу.
Продвижение к ней в истекшем году было незначительным.
     В результате     отсутствует     практика      конструктивного
взаимодействия  между общественными и государственными институтами.
Сказывается как неэффективность государственных  органов,  медленно
осваивающих   новые   функции   в   меняющихся   условиях,   так  и
недостаточность конструктивных усилий общественных  объединений  по
выявлению,   согласованию   и   цивилизованному  отстаиванию  своих
интересов.
     До сих пор нет законодательной базы, обеспечивающей реализацию
конституционного  права  граждан   на   объединение.   Не   созданы
конкретные  механизмы материальной поддержки государством социально
значимых  общественных  инициатив.  Нет  ясной  концепции   щадящей
налоговой политики по отношению к общественным объединениям, прежде
всего в сфере благотворительной деятельности.  В то же время и сами
общественные  объединения  не  научились консолидировать свои силы,
искать и находить компромиссы.  В силу того в частности, до сих пор
не принят закон "О политических партиях".
     В 1995 году стоит задача перевода на уровень организационных и
правовых технологий  уже  сформулированных  в  предыдущем  послании
основных   направлений   деятельности   государства   по  поддержке
общественных институтов. Усилия будут сосредоточены на следующем:
     - изменение  практики  работы  государственных органов в целях
четкого выполнения их функций по отношению к обществу;
     - содействие  развитию  общественных институтов,  способных не
только выдвигать инициативы, но и добиваться их реализации;
     - налаживание  надежных механизмов диалога между общественными
и государственными структурами.
     Важно поддержать  развитие  добровольных  объединений граждан,
прежде всего законодательно.
     Базовым является проект закона "Об общественных объединениях".
Его концепция строится на принципе свободы ассоциаций,  принятом  в
международном  праве. В  то  же  время этот закон должен обеспечить
действенную ответственность как  самих  объединений  независимо  от
факта регистрации,  так и граждан, злоупотребляющих конституционным
правом на объединение.
     Стабильность демократического государства строится на  балансе
сложившихся  в  обществе интересов.  Используя мировой опыт,  нужно
двигаться по пути создания нормативной базы и этических  стандартов
цивилизованного     лоббизма    как    системы    профессионального
представительства интересов различных социальных  групп  в  органах
государственной  власти  и  управления.  Общество вправе добиваться
принятия нужных решений всеми законными средствами.
     Общество и   государство  крайне  заинтересованы  в  появлении
стабильной партийной системы. Законы о выборах определят - будет ли
наша  партийная  система  и далее являть собой множество небольших,
мало  кого   представляющих   партий   либо   начнется   ускоренное
формирование крупных политических организаций,  отражающих интересы
основных социальных групп, а также имеющих мощную опору в регионах.
     Наличие всех  необходимых законов само по себе не решит задачу
взаимодействия  между  обществом  и   государством.   Эффективность
диалога  во  многом  зависит  от  соответствующего психологического
настроя партнеров.
     Всем нам  предстоит  окончательно осознать,  что многообразные
интересы различных социальных групп имеют право на  государственное
признание и реализацию в конкретных актах государственной политики.
Потребуются  постоянные  усилия   по   укреплению   доверия   между
государственными  и  общественными  структурами на основе будничной
совместной работы.
     В сфере   нормотворчества   целесообразно   шире  использовать
возможности общественной экспертизы. Для этого необходимо:
     - продолжить   практику   создания  общественных  советов  для
анализа предложений структур гражданского общества;
     - обеспечить максимально возможную открытость законодательного
процесса в представительных органах власти всех уровней;
     - расширить    практику   заказов   на   экспертизу   проектов
нормативных актов общественным объединениям,  имеющим знания и опыт
в конкретной сфере предмета регулирования.
     Повседневное взаимодействие    государственных    органов    и
общественных институтов может уже сегодня развиваться, в частности,
по следующим направлениям:
     - обеспечение  для  общественных объединений режима открытости
процесса разработки и осуществления программ социальной политики;
     - налаживание  информационного  обмена,  особенно  в отношении
охраны прав граждан,  состояния пенитенциарных учреждений,  решения
проблем бездомных,  устройства беженцев и вынужденных переселенцев,
соблюдения   экологических   требований,   сохранности   культурных
ценностей;
     - отработка  механизмов  государственной  поддержки  социально
значимых инициатив;
     - развитие практики  привлечения  общественных  объединений  к
выполнению   государственных  социальных  программ  на  контрактной
основе,  предусматривающей  гарантии   качества   и   контроль   за
использованием государственных ресурсов.
     Демократия может быть жизнеспособной только в том случае, если
в  обществе существуют надежные механизмы отторжения экстремистских
сил.
     Существование экстремистских  политических  организаций  прямо
запрещено  Конституцией  России.  О   недопустимости   деятельности
подобных  организаций  говорилось  и  в  первом Послании Президента
Федеральному Собранию. Однако в 1994 году власть практически ничего
не  сделала для пресечения политического экстремизма.  Прокуратура,
МВД,   ФСК,   Министерство   юстиции   проявляют   непозволительную
пассивность.
     В стране  продолжает  выходить  множество   печатных   изданий
фашистского   и  националистического  толка.  Действуют  структуры,
готовящие боевиков для экстремистских политических организаций.
     Организации, откровенно   использующие   в   качестве  символа
фашистскую свастику,  выдвигают своих кандидатов на выборы в органы
государственной   власти   и   местного   самоуправления.  Все  это
происходит в канун 50-летия Победы над фашизмом в  стране,  где  от
рук  гитлеровцев  погибли  десятки  миллионов граждан.  Иначе,  как
надругательством над памятью  жертв  Великой  Отечественной  войны,
такую ситуацию не назовешь.
     Этому должен  быть  положен  конец.  И  здесь  вряд  ли  можно
ограничиться  лишь законом о запрещении пропаганды фашизма,  проект
которого  готовится  в  Государственной  Думе.  Необходимо  срочное
принятие  комплекса  мер  для эффективной борьбы правоохранительных
органов   с   проявлениями   политического   экстремизма,    защиты
равноправия    российских    граждан,    обеспечения   политической
стабильности.
     В этой  сфере  целесообразно  использовать возможности прямого
действия Конституции.  И здесь веское слово -  за  Верховным  Судом
Российской Федерации.
     Серьезное препятствие на пути к демократии - отсутствие у  нас
развитой   системы   правил  и  процедур  разрешения  конфликтов  и
нахождения компромиссов между различными группами общества, а также
между  социальными  группами  и  государством.  В  выработке  такой
системы трудно переоценить роль Договора об общественном согласии.
     Основы демократического  государства  и  гражданского общества
создаются  у  нас  практически  одновременно.  Они  должны  взаимно
поддерживать друг друга.

            3.4. Средства массовой информации и власть

     Отношения между     средствами     массовой    информации    и
государственными  институтами  власти  стали  одним   из   ключевых
вопросов политической жизни России.
     Российский союз  журналистов  оценил  минувший  1994  год  как
период  обострения  отношений  между властными структурами страны и
средствами массовой информации. У этого противостояния есть причины
глубинные, исторические. Есть и преходящие, политические.
     Средства массовой информации внесли огромный вклад в борьбу  с
тоталитаризмом.  В конце 80-х шла борьба с государственной цензурой
за свободу слова устного  и  печатного.  Первыми  осуществили  этот
прорыв средства массовой информации.  При поддержке всего общества.
Но только журналисты получили  право  на  информацию,  а  остальные
граждане   -   возможность   на   информирование   через  СМИ.  Это
привилегированное положение журналистов сохраняется до сих пор.
     Завоевав свободу   массовой   информации,  СМИ  стали  первой,
представляющей   самостоятельную   реальную   силу,    политической
оппозицией в стране. Это было оправданно и полезно, хотя по канонам
журналистики так быть не должно.  Но позже, когда в России возникла
и  окрепла  партийная политическая оппозиция,  СМИ не отказались от
благоприобретенной, но несвойственной им функции.
     Надо признать,  что  среди причин,  которые углубили возникшее
противостояние,  были  и  некоторые  действия   власти.   Например,
унаследованная   некоторыми  парламентариями  от  советских  времен
привычка указывать "зеркалу общественной жизни" - СМИ,  как  должно
выглядеть  в  этом  зеркале  отражение.  Ряд законопроектов в сфере
регулирования  СМИ  не  принимается   журналистами   концептуально.
Нередко  ситуацию  усугубляет недостаточно качественная юридическая
техника  законопроектов,  которые   приходится   останавливать   на
последующих этапах.
     Желание подчинить себе средства массовой  информации  зачастую
проглядывает и в действиях исполнительной власти. Наряду с методами
политического и экономического давления известны  случаи  поучений,
прямого нажима на журналистов, оскорблений неугодных. Дело доходило
и  до  физического  воздействия.  Свидетельством  тому,   например,
материалы   Фонда   защиты   гласности,   касающиеся  преследований
журналистов,  в частности последний доклад  Фонда  о  преследовании
журналистов и прессы в период чеченских событий.
     В разыгравшейся  "войне  нервов"  не  остается   в   долгу   и
"четвертая   власть".   С  лихвой  воздает  она  законодательной  и
исполнительной  власти  за  ее  явные  и  мнимые  прегрешения.  Тон
спокойного диалога утрачен. Разговор ведется, как правило, на языке
диктата и ультиматумов.  Обвиняя других в нарушении законности, СМИ
нередко сами выходят за правовые рамки.
     Положение, в которое поставили себя органы власти и СМИ, далее
нетерпимо.  Выход  из  него  -  на  путях соблюдения закона и общей
заинтересованности в преодолении конфронтации.
     Незыблемым является  конституционный  принцип свободы массовой
информации.  Без  этого  не  может   существовать   демократическое
общество.  Правдивое  слово  журналиста становится подчас последним
барьером чиновничьему произволу,  административному ражу, утаиванию
социальных недугов, целенаправленной дезинформации.
     Должны быть  обеспечены  полный  доступ  журналистов  ко  всей
общественно  значимой  информации,  открытость и гласность в работе
органов власти (разумеется,  с установленными законом исключениями,
связанными с государственной тайной, специальными приемами борьбы с
преступностью).  Именно информационная открытость должна  составить
сердцевину  государственной  политики  в  области СМИ,  работать на
созидание,  раскрывать действительные цели  и  мотивы  деятельности
всех ветвей власти.
     Государственная информационная  политика   должна   обеспечить
также   твердую   поддержку   и  защиту  журналистов.  Журналистика
действительно  стала  опасной   профессией.   Необходимо   оградить
журналистов  от  какого-либо  давления,  а  тем более оскорблений и
физических расправ.
     Гражданский и     профессиональный    долг    журналистов    -
способствовать  духовному  и  нравственному   возрождению   России,
укреплению демократических основ ее государственности.
     Предмет особой важности  -  забота  о  нравственном  состоянии
общества,  прежде всего о нравственном здоровье молодежи. Моральная
позиция журналистов могла бы распространяться  и  на  использование
недобросовестной  рекламы,  и  на  заполнившие эфир и страницы ряда
изданий насилие,  пошлость и непристойность.  Здесь многие средства
массовой  информации  позволяют себе не замечать мнение большинства
россиян.
     По отношению  к  государству  и  обществу у СМИ не должно быть
двойных стандартов и двойной морали.  Раз действует конституционный
принцип  свободы массовой информации,  должен действовать и принцип
недопустимости   злоупотребления   этой   свободой   и    нарушения
законодательства о СМИ.
     При доброй воле, здравомыслии и ответственности органов власти
и работников СМИ все эти проблемы решаемы.
     Нуждается в укреплении законодательная база  свободы  массовой
информации.   Более   энергично   должны   применять   ее   суды  и
правоохранительные органы.
     Многие средства  массовой информации нуждаются в экономической
поддержке.  В   этой   связи   целесообразно   четко   разграничить
государственные и независимые средства массовой информации.
     Важный резерв  -  усиление  работы   информационных   структур
государства.   В   этой  связи  следует  подумать  и  о  расширении
конструктивного опыта Судебной палаты по информационным спорам  при
Президенте  Российской  Федерации - возможно,  на базе инспекций по
защите  свободы  массовой   информации   и   печати   создать   ряд
региональных отделений этой Палаты.
     Противостояния "четвертой власти" любой другой не должно быть.
Общая   задача   всех  ветвей  власти  -  взаимодействуя  укреплять
российскую демократию и государство.

                            Заключение

     Провозглашение в   качестве   приоритетной   задачи   усиления
действенности   властных   институтов  не  равносильно  закреплению
всевластия  бюрократического  режима.  Наоборот,  впервые  в  нашей
истории  мы  стремимся  создать  в России подлинно демократическое,
правовое государство. Оно возникнет только в том случае, если у нас
сформируется  полноценное  гражданское  общество.  Это  - двуединая
задача,  и ее решение требует общих усилий всех подлинных патриотов
России.
     Заложив основы   новой,   демократической   государственности,
Конституция  еще  не  заработала в полную силу.  Мы не можем больше
откладывать осуществление комплекса мер по повышению  действенности
государственной власти, о которых говорится в Послании.
     Первое - обеспечение на деле  конституционных  прав  и  свобод
россиян.   Общество,  в  котором  человек  не  имеет  политических,
экономических и  социальных  гарантий,  не  способно  противостоять
экстремистской демагогии и рецидивам тоталитаризма.
     Второе - создание эффективной системы  взаимодействия  органов
исполнительной, законодательной и судебной власти.
     Третье - обеспечение непрерывности демократического  процесса.
Высшие органы власти России сформированы демократическим путем.  Но
демократия у нас пустит прочные корни только  тогда,  когда  нормой
станет  неотъемлемое  право  народа путем выборов вручать мандат на
власть или отбирать его в предусмотренные Конституцией сроки.
     Четвертое -  реализация конституционных принципов федерализма.
Единство и целостность России не ущемляют прав субъектов Федерации.
С   одной   стороны,  необходимо  четкое  разграничение  полномочий
федеральных органов власти  и  органов  власти  областей,  краев  и
республик,   с   другой   -  реальное  равноправие  всех  субъектов
Федерации.
     Пятое -   эффективное   участие  государства  в  экономическом
процессе.     Продуманное     использование     экономических     и
административных    инструментов   государственного   регулирования
позволит не только обеспечить социальную стабильность, формирование
потенциала  экономического роста,  но и вывести Россию на передовые
позиции в мировой экономике.
     Шестое -  обеспечение  действенного  функционирования  системы
национальной  безопасности.  Прежде  всего  это  касается  создания
механизма  принятия  решений  в  сфере  национальной  безопасности,
особенно в тех  случаях,  когда  необходимо  задействовать  силовые
структуры. Не менее важна и система координации выполнения принятых
решений всеми  государственными  структурами.  Наконец,  необходимо
решительно   приступить  к  осуществлению  военной  реформы,  четко
определив ее приоритеты и  параметры  и  не  допуская  необдуманных
решений и импровизаций.
     Седьмое -  определение  позиции  Российского  государства   на
мировой  арене  в  соответствии  с нашими национальными интересами.
Многое будет определяться характером наших связей  с  государствами
СНГ.  На  основе  тесного  взаимовыгодного сотрудничества с ними мы
сможем  строить свои отношения с дальним зарубежьем,  формулировать
свой подход к решению ключевых международных проблем.
     Решение этих задач может быть  обеспечено  только  совместными
действиями  всех  конструктивных  политических сил,  которым дорого
будущее России, стремящейся к процветанию и демократии.


     Президент Российской Федерации                        Б.Ельцин

     Москва, Кремль
     16 февраля 1995 года