"комментарий к федеральному закону от 26 июля 2006 г. n 135-фз "о защите конкуренции" (постатейный) (2-е издание, дополненное и переработанное) (кайль а.н.)

Подготовлен для системы
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О ЗАЩИТЕ КОНКУРЕНЦИИ
(в ред. Федеральных законов от 01.12.2007 N 318-ФЗ,
от 29.04.2008 N 58-ФЗ, от 30.06.2008 N 108-ФЗ,
от 08.11.2008 N 195-ФЗ)
Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Предмет и цели настоящего Федерального закона
Комментарий к статье 1
1. В комментируемой статье определяются предмет и цели настоящего Федерального закона.
Предметом регулирования комментируемого Закона являются организационные и правовые основы защиты конкуренции. Кроме того, комментируемый Закон определяет основы предупреждения и пресечения:
1) монополистической деятельности, под которой понимается злоупотребление хозяйствующим субъектом либо группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством, а также иные действия (бездействие), признаваемые в соответствии с федеральными законами монополистической деятельностью;
2) недобросовестной конкуренции, т.е. любых действий хозяйствующих субъектов либо группы лиц, которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству РФ, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации.
Ранее действовавший Закон РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" определял организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции и был направлен в том числе и на "обеспечение условий для создания и эффективного функционирования товарных рынков", т.е. фактически на поддержку конкуренции.
Комментируемый Закон, как отмечалось, регламентирует организационные и правовые основы защиты конкуренции и своими целями объявил "обеспечение... защиты конкуренции". Как представляется, такое отступление законодателя от содействия конкуренции и употребление в тексте данной нормы слова "защита" не совсем удачно с точки зрения формирования конкурентных отношений, если определять цель конкурентного законодательства не только в недопущении ограничения конкуренции, но и в ее развитии. Другими словами, автор настоящего комментария придерживается той позиции, что конкуренцию следует в большей степени не охранять, а развивать и поддерживать.
2. В предмет комментируемого Закона помимо изложенного входит регламентирование основ недопущения, ограничения, устранения конкуренции:
- федеральными органами исполнительной власти. Согласно ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ. Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства;
- органами государственной власти субъектов РФ. В соответствии со ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом <1>. Структура большинства этих органов определяется актами субъектов РФ. Стоит отметить, что в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ;
--------------------------------
<1> См. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".
- органами местного самоуправления. Местное самоуправление в соответствии со ст. 130 Конституции РФ осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения;
- иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями. В некоторых случаях законодательство производит наделение негосударственных органов властными полномочиями. Таковой, например, является саморегулируемая организация арбитражных управляющих, правовой статус, права и обязанности которой изложены в ст. ст. 21 и 22 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". Кроме того, в соответствии с действующим законодательством допускается перераспределение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Так, согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;
- государственными внебюджетными фондами. В соответствии со ст. 6 БК РФ (в ред. от 02.11.2007) государственным внебюджетным фондом является форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;
- Центральным банком РФ. Статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка РФ (Банка России) определяются Конституцией РФ, Федеральным законом "О Центральном банке РФ (Банке России)". В соответствии с данными документами функции и полномочия Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
3. Целями комментируемого Федерального закона, в соответствии с ч. 2 статьи, являются:
1) обеспечение единства экономического пространства. Единство экономического пространства предполагает в совокупности:
- единство рынка;
- свободу экономической деятельности;
- использование единой денежной единицы (рубля);
- свободное перемещение по территории страны товаров и услуг, финансовых средств (капитала), рабочей силы;
- соблюдение прав граждан и юридических лиц на свободную реализацию или потребление товаров, работ и услуг, на совершение операций с финансовыми средствами.
Создание и поддержание единства экономического пространства во всех его перечисленных выше составляющих гарантируется конституционными обязанностями государственных органов и их должностных лиц. Так, сохраняющий свою силу Указ Президента от 12.12.1991 N 269 "О едином экономическом пространстве РСФСР" признает недействительными нормативные акты органов власти и управления и решения должностных лиц, которыми ограничивается движение товаров, работ и услуг на внутреннем рынке России.
Цельность экономического пространства обеспечивается также единством законодательного регулирования экономики. Законодательство в сфере экономики должно предусматривать общеобязательные для всех, в том числе и для государства и его структур, правила функционирования рынка, защиту и охрану всех форм собственности и субъектов предпринимательской деятельности. Единое финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование также является необходимой гарантией обеспечения единого экономического пространства.
Однако практика последних лет убедительно показывает, что мало лишь установить и законодательно закрепить указанные правила, не менее необходимым является признание этих правил на всей территории Российской Федерации;
2) обеспечение свободного перемещения товаров. Имевшие место быть ранее по решению региональных властей запрещение ввоза или вывоза определенных товаров, перемещения рабочей силы и т.п. и нарушение тем самым возможности свободного перемещения товаров и целостности экономического пространства путем создания зональных более или менее изолированных рынков на территориях субъектов РФ представляли собой нарушение ч. 2 ст. 6 Конституции РФ. Отрицательное отношение к таким формам деятельности региональных властей и нарушения целостности государства, а также равенства и полноты прав и свобод человека и гражданина на территории РФ выражено помимо комментируемого Закона также в нормах Основного Закона страны. В частности, в ст. ст. 4, 8, 9, 10, 19 и др. Конституции РФ, которые устанавливают равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства, единство территории РФ, поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности;
3) обеспечение свободы экономической деятельности в РФ. Свобода экономической деятельности гарантируется Конституцией РФ, но она не может быть абсолютной. Поэтому и Конституция РФ, и отраслевое законодательство предусматривают ряд ограничений свободы всех субъектов экономической деятельности. Эти ограничения вытекают, прежде всего, из содержания прав и свобод человека и гражданина, а также из конституционных обязанностей государства их соблюдать и защищать;
4) защита конкуренции. Защита конкуренции состоит в определении организационных и правовых основ предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, в обеспечении условий для создания и эффективного функционирования товарных и других рынков. Законодательную базу поддержки конкуренции составляют комментируемый Закон, законы о защите прав потребителей, о рынке ценных бумаг, о банках и банковской деятельности и другие законодательные акты РФ;
5) создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, которое обеспечивается путем: запрета на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие), соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка РФ; формулировании антимонопольных требований к торгам и особенностям отбора финансовых организаций, предоставления государственной или муниципальной помощи, государственного контроля за экономической концентрацией.
Статья 2. Антимонопольное законодательство Российской Федерации и иные нормативные правовые акты о защите конкуренции
Комментарий к статье 2
1. Комментируемая статья посвящена антимонопольному законодательству РФ и иным нормативным правовым актам о защите конкуренции.
Ныне действующее российское законодательство, посвященное вопросам защиты конкуренции, в своем развитии прошло несколько этапов. Переход российского государства к рыночным отношениям потребовал адекватных правовых мер, поэтому первым этапом развития отечественного антимонопольного законодательства по праву считается момент принятия Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".
В июле 1991 г. практически одновременно с принятием упомянутого Закона был создан Государственный комитет РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, позже - Государственный антимонопольный комитет, в 2003 г. - Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, преобразованное в Федеральную антимонопольную службу РФ (ФАС России). Компетенция указанных антимонопольных органов напрямую определялись Законом РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".
Конституция РФ, принятая всенародным голосованием в этом же году, гарантировала единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции. Таким образом, в нормативном правовом акте самой высшей юридической силы были закреплены правовые начала в регулировании конкуренции, заложен правовой фундамент для формирования цивилизованного рынка. Кроме того, достаточно быстро накопленный опыт рассмотрения дел по фактам нарушений антимонопольного законодательства показал, что действовавший Закон о конкуренции 1991 г. не в полной мере приспособлен к экономическим процессам в России, и уже в 1993 г. стала очевидной необходимость его существенного обновления и дополнения <2>. С этого момента начался второй этап развития антимонопольного законодательства РФ - этап формирования конституционных основ антимонопольного законодательства.
--------------------------------
<2> Мартыненко Г.И. Российское конкурентное законодательство: новый Закон "О защите конкуренции" // Право и экономика. 2007. N 1.
Третий этап в развитии отечественного антимонопольного законодательства начался в 1994 г. в связи с принятием нового ГК РФ. Так, ч. 2 п. 1 ст. 10 ГК РФ не допускает использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке. Изменения конституционного и гражданского законодательства обусловили необходимость дальнейшего внесения изменений в Закон о конкуренции 1991 г.
Четвертый этап - создание новых направлений Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", а именно ценового и рекламного. Ценовое регулирование деятельности хозяйствующих субъектов, доминирующих на рынке, которое в настоящее время реализуется преимущественно в рамках регулирования деятельности субъектов естественных монополий на базе Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях", а также специальных законов (например, Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию"). В целях защиты от недобросовестной конкуренции в области рекламы, предотвращения и пресечения ненадлежащей рекламы в 1995 г. был принят Федеральный закон "О рекламе". В настоящее время действует Федеральный закон от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе".
Пятый этап развития антимонопольного законодательства - это формирование законодательства о защите конкуренции на рынке финансовых услуг (банковских, страховых и иных, связанных с денежными средствами юридических и физических лиц).
Существенные поправки в Закон о конкуренции 1991 г. были внесены в 2002 г. и в значительной степени вывели малый и средний бизнес из-под опеки чиновников <3>.
--------------------------------
<3> Мартыненко Г.И. Указ. соч.
На настоящем этапе венчает развитие антимонопольного законодательства комментируемый Закон.
2. Используемый комментируемым Законом термин "антимонопольное законодательство" нуждается в пояснении. Если применять