"Комментарий к Федеральному закону о некоммерческих организациях" (постатейный) (3-е издание, переработанное и дополненное) (Залесский В.В., Каллистратова Р.Ф.) ("Юрайт", 2000)

местного самоуправления
Комментарий к статье 31
1. Часть 1 комментируемой статьи определяет основные направления поддержки некоммерческих организаций со стороны органов государственной власти и самоуправления: создание государственных и муниципальных учреждений, а также некоммерческих организаций других форм; финансирование их деятельности (полное или частичное; предоставление налоговых льгот, оказание экономической поддержки в различных формах. Так, например, Указ Президента Российской Федерации от 24 июня 1995 года "О мерах по содействию деятельности общественной организации "Российское воинское братство" (Российская газета. 1995. 4 июля) рекомендовал органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления принять решения об оказании необходимого содействия в организации региональных подразделений этой организации, а Госкомимуществу России решить вопрос о предоставлении служебных помещений в городе Москве и в других городах по согласованию с заинтересованными органами субъектов Российской Федерации.
Указ Президента Российской Федерации от 10 апреля 1996 г. N 57 посвящен мерам государственной поддержки Российского общественного фонда инвалидов военной службы (СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1830).
Пункт 1 ст. 31 Закона устанавливает, что органы государственной власти и местного самоуправления закрепляют за государственными и муниципальными учреждениями имущество на праве оперативного управления в соответствии со ст. 296 ГК, и обязывает эти органы осуществлять полное или частичное финансирование созданных ими учреждений.
В практике разрешения споров между подрядчиками (поставщиками) и учреждениями, созданными собственником для осуществления управленческих, социально - культурных или иных функций некоммерческого характера, возник ряд вопросов, связанных с невыполнением последними своих обязательств из-за невыделения или неполного выделения денежных средств Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации.
В ст. 120 ГК РФ предусмотрено, что учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально - культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества.
В ряде случаев учреждения заключают гражданско - правовые сделки. В связи с ненадлежащим исполнением обязательств по таким сделкам к учреждениям предъявляются требования о взыскании стоимости выполненных работ, оказанных услуг, поставленных товаров и санкций за нарушение договорных обязательств.
Возражая против этих требований, учреждения ссылаются на то, что неоплата или несвоевременная оплата произошла из-за недовыделения собственником - государством бюджетных ассигнований в полном объеме, что свидетельствует об отсутствии вины учреждений при нарушении обязательств перед контрагентами.
При рассмотрении арбитражными судами таких споров возник ряд вопросов, которые решаются по-разному.
Какие правовые основания ответственности бюджетных учреждений по гражданско - правовым обязательствам, какие нормы права подлежат применению: п. 1 или п. 3 ст. 401 ГК РФ?
Если учреждение несет ответственность по п. 1 ст. 401 ГК РФ, может ли признаваться обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии вины учреждения, невыделение средств из бюджета?
В каком порядке должны привлекаться к субсидиарной ответственности по обязательствам учреждения, государство или муниципальное образование: следует ли привлекать их в качестве ответчиков по делам о взыскании денежных сумм с учреждений и относить на них взысканные суммы при отсутствии денег на счете учреждения либо ограничиваться взысканием указанных сумм в полном объеме с учреждения, имея в виду право кредиторов предъявить требования к собственнику имущества учреждения в самостоятельном порядке?
Возможно ли удовлетворение заявленных требований взыскателя за счет средств, хранящихся на других счетах, имеющих целевое назначение и предназначенных для выполнения федеральных программ, не связанных с текущей деятельностью учреждения, если на счете "Средства федерального бюджета", с которого производятся все расходные операции, денежные средства отсутствуют?
Пока, к сожалению, соответствующие рекомендации для решения этих вопросов не выработаны.
2. В данной статье Закона, а также в ст. 18 Федерального закона "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" сформулированы принципы политики государства по предоставлению льгот некоммерческим организациям. Льготы по налогам и платежам налогового характера предоставляются в зависимости от целей, для достижения которых они созданы (благотворительные, образовательные, культурные, научные; охрана здоровья граждан, развитие физической культуры, спорта и др.) и с учетом организационно - правовых форм некоммерческих организаций.
Конкретный перечень налоговых льгот некоммерческим организациям и условий их предоставления - предмет регулирования налогового законодательства <*>.
--------------------------------
<*> См. об этом: Макальская М.Л., Пирожкова Н.А. Некоммерческие организации в России. М.: Дело и сервис, 1998. С. 31 - 60.
Некоторые льготы предусмотрены также в актах, посвященных отдельным видам некоммерческих организаций. Так, образовательные учреждения независимо от их организационно - правовых форм в части предпринимательской деятельности, предусмотренной уставами этих образовательных учреждений, освобождаются от всех видов уплаты налогов (п. 3 ст. 40 Закона РФ "Об образовании"). Деятельность образовательных учреждений по привлечению внебюджетных средств должна реинвестироваться непосредственно на нужды обеспечения, развития и совершенствования самого образовательного процесса (в том числе на заработную плату преподавателей). Данные реинвестированные внебюджетные средства в соответствии со ст. 47, п. 3, Закона РФ "Об образовании" не относятся к предпринимательской деятельности и не подлежат налогообложению. Закон определяет возможные неналоговые формы поддержки некоммерческих организаций государством и органами местного самоуправления. В их числе полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом, в том числе платы за землю (см. Закон РФ от 11 октября 1991 года "О плате за землю" (в ред. от 31.12.97) (Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. N 44. Ст. 1424; 1992. N 10. Ст. 469; N 34. Ст. 1976; 1994. N 16. Ст. 1869; 1995. N 35. Ст. 3503; 1996. N 1. Ст. 4; 1997. N 16. Ст. 1860; N 47. Ст. 5342; 1998. N 1. Ст. 5; N 30. Ст. 3613; N 31. Ст. 3810; 1999. N 1. Ст. 1).
2. Запрещено предоставлять налоговые льготы в индивидуальном порядке, т.е. отдельным некоммерческим организациям, а также отдельным организациям и гражданам, оказывающим им материальную поддержку.
Статья 32. Контроль за деятельностью некоммерческой организации
Комментарий к статье 32
1. К законодательству, о котором идет речь в ч. 1 ст. 32, прежде всего относится Положение о бухгалтерском учете и отчетности в Российской Федерации, утвержденное Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 26.12.94 N 170.
2. Из смысла ч. 2 комментируемой статьи следует, что некоммерческая организация не вправе отказать в предоставлении соответствующих сведений налоговым и иным уполномоченным законом органам, учредителям, работникам организации, а также работникам средств массовой информации, которым законом гарантировано право на получение такой информации.
Глава VII. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 33. Ответственность некоммерческой организации
Комментарий к статье 33
1. В соответствии со ст. 56 ГК РФ некоммерческие организации, кроме финансируемых собственником учреждений, отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом, как и любое юридическое лицо. Комментируемая статья говорит и об иных формах ответственности, а именно: за совершение действий, противоречащих целям, указанным в ее учредительных документах, и закону. В этом случае контроль за соответствием деятельности некоммерческих организаций закону осуществляют органы государственной регистрации и прокурор.
Особая форма ответственности - возможность принудительной ликвидации в случае нарушений специфических требований, предъявляемых именно к некоммерческим организациям. Пункт 2 ст. 61 ГК РФ установил, что общественная или религиозная организация, благотворительный или иной фонд могут быть ликвидированы по решению суда при систематическом осуществлении ими деятельности, противоречащей их уставным целям. Пункт 3 ст. 33 Закона устанавливает возможность ликвидации некоммерческой организации, если были в ее адрес вынесены более двух письменных предупреждений или представлений об устранении допущенных нарушений. Решение о ликвидации вправе принять только суд.
Статья 34. Вступление в силу настоящего Федерального закона
Комментарий к статье 34
В современной России имеется уже довольно объемный массив нормативных актов, посвященных юридическим лицам - двум типам организаций: коммерческой и некоммерческой, однако первому из них - коммерческим организациям - уделено значительно больше внимания со стороны законодателя, чем второму, - некоммерческим, хотя во всем мире роль некоммерческих организаций напрямую связывается с возможностью достижения консенсуса общественных интересов при их большом разнообразии и противоречивости, с возможностью создания так называемого гражданского общества, т.е. как раз с теми моментами развития общеполитической жизни, которые так необходимы современной России.
К актам, составляющим ядро нормативной базы для развития некоммерческих организаций - третьего сектора (первые два: государство и бизнес), относятся:
- ст. 13, ст. 30 Конституции Российской Федерации, касающиеся общественных объединений;
- ГК РФ 1994 г., в ст. 50 которого дано определение некоммерческих организаций, как не имеющих в качестве основной цели существования извлечение прибыли, а также названы такие виды некоммерческих организаций, как: потребительские кооперативы, общественные или религиозные организации (объединения), финансируемые собственником учреждения, благотворительные и иные фонды. Очевидно, что некоммерческие организации могут создаваться и в других формах, предусмотренных законом;
- Федеральный закон "Об общественных объединениях";
- части 6, 9 ст. 49 Закона СССР от 9 октября 1990 года "Об общественных объединениях", в части положений, касающихся политических партий;

- Указ Президента РФ от 23 марта 1995 года "О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации";
- Федеральный закон "О некоммерческих организациях";
- пункты 4 и 6 Постановления Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991 года "О регистрации общественных объединений в РСФСР и регистрационном сборе";
- Временные правила регистрации уставов политических партий и иных общественных объединений в Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденные Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 16 сентября 1994 г. N 19-47-94-94;
- Правила регистрации уставов (положений) религиозных объединений, утвержденные Приказом Министерства юстиции РФ 15 декабря 1994 года;
- Федеральный закон "О свободе совести и религиозных объединениях";
- Закон РФ "Об образовании";
- Федеральный закон "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений", принятый Государственной Думой 26 мая 1995 года;
- Федеральный закон "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях";
- Закон РФ "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) Российской Федерации";
- Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан".
Оценить это относительно небольшое число норм как законченную правовую базу для развития третьего сектора пока не представляется возможным по ряду причин, хотя вышеприведенный перечень касается только федерального законодательства, а есть подобное законодательство и в субъектах Федерации, например в Республике Башкортостан, в Республике Якутия - Саха, в Москве.
Процесс создания законодательной базы для плодотворной деятельности некоммерческих организаций еще не завершен, сама концепция организации этого процесса все еще находится в стадии формирования. Хотя несомненный вклад в этой области сделан такими юристами, как Н.Ю. Беляева, С.Е. Дитцев, Б.Л. Рудник, и иностранными участниками юридического коллоквиума "Некоммерческие организации в России: правовой статус и проблемы налогообложения", проходившего 21 - 23 июня 1996 года.
Противоречивость ряда положений действующего законодательства, регулирующего некоммерческие организации, ярче всего проявляется в сфере гражданского права. Так, например, обращает на себя внимание тот факт, что ст. 18 Федерального закона "Об общественных объединениях" предусматривает возможность создания объединения без придания ему свойств юридического лица, однако с возникновением прав и обязанностей при отсутствии государственной регистрации. Ст. 21 Федерального закона "Об общественных объединениях" прямо указывает, что "общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции. В этом случае данное объединение не приобретает прав юридического лица". Возникает вопрос - субъектом какой отрасли права в таких случаях следует считать общественное объединение?
Эта ситуация вызывает неясность с материальными средствами общественного объединения. Где они должны аккумулироваться? На личном счете одного из руководителей объединения? Явный путь к злоупотреблениям.
Если общественные объединения не проходят государственную регистрацию, как проследить соответствие их уставов предписаниям законодательства?
Большие сложности вызывают на практике статьи Закона об общественных объединениях, определяющие субъектов права собственности в разных видах общественных объединений.
В настоящее время подготовлен проект закона о бесприбыльных корпорациях, но он пока еще в Думе не обсуждался.