Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2015 по делу n А46-11878/2014. Отменить решение, Прекратить производство по делу (п.3 ст.269 АПК),Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

издает постановления Администрации города Омска по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Омска в соответствии с действующим законодательством, а также распоряжения Администрации города Омска по вопросам организации работы Администрации города Омска.

Анализ изложенных выше норм действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что Мэр города Омска уполномочен издавать правовые акты двух видов - постановления и распоряжения. При этом по вопросам организационного и технического характера главой местной администрации принимается именно распоряжение, а постановлением устанавливаются нормы, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на регулирование общественных отношений.

Из материалов дела следует, что оспариваемый предпринимателем правовой акт    № 969-п, принятый Администрацией города Омска 16.07.2012, имеет наименование - «постановление».

Согласно пунктам 9, 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений.

Таким образом, для отнесения оспариваемого акта к нормативным актам суд должен установить факт распространения правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее - ГрК РФ) проекты планировки территории являются одним из видов градостроительной документации.

В силу частей 1 и 5 статьи 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.

Частью 1 статьи 42 ГрК РФ предусмотрено, что подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры.

В соответствии с частью 2 названной статьи проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию. Основная часть включает в себя: 1) чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются: а) красные линии; б) линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур; в) границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства; 2) положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, а также о характеристиках планируемого развития территории, в том числе о плотности и параметрах застройки территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории.

Красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (пункт 11 статьи 1 ГрК РФ).

Таким образом, в отличие от проекта межевания территории, который отображает пространственные характеристики образованных в пределах конкретной территории земельных участков как объектов гражданского оборота, проект планировки отображает в первую очередь красные линии, границы зон планируемого развития объектов на соответствующей территории.

Следовательно, данный акт адресован неопределенному кругу лиц и устанавливает параметры планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов, то есть, рассчитан на неоднократное применение.

Решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления (часть 1 статьи 45 ГрК РФ).

В части 10 статьи 45 ГрК РФ указано, что подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

В соответствии с частью 20 статьи 45 ГрК РФ порядок подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений органов местного самоуправления, устанавливается настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Из материалов дела следует, что постановлением Администрации от 16.07.2012 № 969-п, опубликованным 19.07.2012 в официальном издании органов местного самоуправления города Омска газете «Третья столица», № 38, утверждены проекты планировки следующих территорий муниципального образования городской округ город Омск Омской области, расположенных в границах:

1) улица Масленникова - улица Б. Хмельницкого - улица 1-я Военная - улица Братская - проспект К. Маркса - в Центральном, Октябрьском и Ленинском административных округах города Омска;

2) Ленинградская площадь - проспект К. Маркса - улица Братская - граница полосы отвода железной дороги - правый берег реки Иртыш - в Центральном, Ленинском административных округах города Омска (далее - проект планировки).

Проект планировки утвержден в составе положения о размещении объектов капитального строительства и характеристиках планируемого развития территории, расположенной в указанных границах, чертежа планировки территории в целях обеспечения устойчивого развития территории, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

Проект планировки территории служит основой для разработки проектов межевания территории, а также для последующих стадий архитектурно-строительного проектирования и строительства отдельных объектов.

В силу приведенных норм ГрК РФ оспариваемое постановление устанавливает нормы и положения, обязательные для применения всеми лицами, которые имеют в собственности или пользовании земельные участки, расположенные на данной территории, а также всеми иными лицами, которые будут осуществлять какую-либо строительную деятельность, капитальный ремонт или реконструкцию зданий, прокладку коммуникаций, новых магистралей и улиц, государственными органами и должностными лицами, которые дают разрешения и различные согласования на осуществление такой деятельности.

Названные лица должны осуществлять свою деятельность с учетом установленных указанным актом красных линий - линий, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (пункт 11 статьи 1 ГрК РФ), территорий общего пользования, то есть территорий, которыми беспрепятственно пользуются неограниченный круг лиц, - улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары (пункт 12 той же статьи), нормативов, коэффициентов плотности и параметров застройки, указанных в приложениях к данному акту.

Оспариваемое постановление принято Администрацией в пределах закрепленных полномочий, его положения содержат обязательные для применения нормы и правила поведения, от реализации которых зависит проведение градостроительной деятельности на соответствующей территории, оно затрагивает неопределенный круг лиц, рассчитано на неоднократное применение, опубликовано в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, в связи с чем признаётся апелляционным судом нормативным правовым актом.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о том, что постановление от 16.07.2012 № 969-п представляет собой ненормативный правовой акт, является ошибочным.

Перечень дел, отнесённых к подведомственности арбитражных судов, установлен статьями 27-33 АПК РФ.

При этом в силу части 4 статьи 3 АПК РФ судопроизводство в арбитражных судах осуществляется в соответствии с федеральными законами, действующими во время разрешения спора и рассмотрения дела (далее - рассмотрение дела), совершения отдельного процессуального действия или исполнения судебного акта.

Федеральным законом от 28.06.2014 № 186-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» (далее - Закон № 186-ФЗ) пункт 1.1 статьи 29 названного Кодекса, относящий к компетенции арбитражных судов дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, изложен в иной редакции.

Согласно пункту 4 статьи 1 Закона № 186-ФЗ, пункт 1.1 статьи 29 изложен в следующей редакции: «1.1) об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам».

В силу статьи 4 Закона № 186-ФЗ данный Федеральный закон вступил в силу 06.08.2014.

Согласно положениям статьи 2 данного закона, дела, указанные в пункте 1.1 части 1 статьи 29 АПК РФ, не рассмотренные на день вступления в силу настоящего Федерального закона, рассматриваются судами, принявшими их к производству, в соответствии с правилами, предусмотренными АПК РФ и действовавшими на день принятия соответствующих дел к производству.

Таким образом, применительно к возникшей ситуации суд первой инстанции мог рассмотреть по существу дело об оспаривании нормативного акта только при наличии доказательств принятия к производству заявления об оспаривании нормативного акта до 06.08.2014.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Учитывая, что заявление предпринимателя (с учетом уточненных требований) было принято к производству Арбитражного суда Омской области 10.02.2015, то есть в тот период времени, когда действовали указанные изменения в статье 29 АПК РФ, производство по делу в части требования об оспаривании постановления Администрации от 16.07.2012 № 969-п подлежало прекращению.

Данный вывод суда соответствует судебно-арбитражной практике, формируемой вышестоящим судом (постановление Арбитражного суда Западно-Cибирского округа от 17.12.2014 № Ф04-13581/2014).

Рассмотрев требования предпринимателя в части признания недействительным распоряжения Департамента от 27.02.2014 № 417-р в части установления на чертеже градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 55:36:090303:123 № КГ 55330100 - 0000000000008248 «красных линий», которые привели к уменьшению территории участка допустимого размещения объекта капитального строительства, а также обязании Департамент внести изменения в чертеж градостроительного плана, утвердить и выдать новый градостроительный план на участок с кадастровым номером 55:36:090303:123, расположенный по адресу г. Омск, ул. Марченко 8, исключив прохождение «красной линии» из границ земельного участка, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

К основным принципам законодательства о градостроительной деятельности относится осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4 статьи 2 ГрК РФ).

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.07.2013 № 1633/13 определено содержание и соотношение градостроительной документации и градостроительного плана. Из данного постановления следует, что информация о характеристиках, в том числе строительных, земельных участков и имеющиеся в отношении них ограничения определяются в Правилах землепользования, проекте планировки и проекте межевания территории. При этом градостроительный план представляет собой выписку из указанных документов применительно к конкретному земельному участку и не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой располагается земельный участок.

Исходя из вышеизложенного, учитывая, что постановление Администрации города Омска от 16.07.2012 № 969-п не признано незаконным и является действующим, у Департамента отсутствовали основания иным образом указать красные линии на чертеже градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 55:36:090303:123, чем это предусмотрено в проекте планировки соответствующей территории.

Таким образом, действия Департамента нельзя признать как неправомерные, в связи с чем требования предпринимателя в данной части удовлетворению не подлежат.

Доводы Администрации о том, что дополнив первоначально заявленные требования об