Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 16.04.2015 по делу n А75-7767/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

и реализации Адресной инвестиционной программы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, утвержденного постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 23.12.2010 № 373-п, пункта 2.2 постановления Правительства Ханты- Мансийского автономного округа - Югры от 14.04.2011 № 124-п «О порядке проведения проверки сметной стоимости инвестиционный проектов на предмет достоверности использования направляемых на капитальные вложения средств бюджета Ханты-Мансийского автономного округа - Югры», 10.04.2014 Служба вынесла представление, которым, в том числе, возложила на Администрацию обязанность произвести возврат в бюджет автономного округа использованных не по целевому назначению средств субсидии в сумме 22 701 077 руб. (т.3 л.д.37-39).

22.04.2014 Службой также вынесено предписание, которым направление средств субсидии посредством подписания актов о приемке выполненных работ, не предусмотренных проектно-сметной документацией и не выполненных фактически, признано нецелевым расходованием бюджетных средств и которым на Администрацию возложена обязанность произвести возврат в бюджет автономного округа использованных не по целевому назначению средств субсидии в сумме 22 701 077 руб. в соответствии с пунктом 5.2 соглашения в срок до 15.05.2014 (т.1 л.д.10-11).

Полагая, что указанное выше предписание не соответствует закону и нарушает права Администрации в части признания действий по подписанию актов о приемке выполненных работ на дополнительные работы, не предусмотренные проектно-сметной документацией, нецелевым расходованием бюджетных средств, Администрация обратилась в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с соответствующим заявлением.

28.01.2015 Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры принял обжалуемое решение.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Анализ частей 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие двух условий в совокупности:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, в рассматриваемом случае Администрацией оспаривается законность предписания от 22.04.2014, которым подписание актов о приемке выполненных дополнительных работ от 12.07.2013 № 1 на сумму 11 406 057 руб. и от 20.12.2013 № 3 на сумму 11 295 020 руб. признано нецелевым расходованием бюджетных средств субсидии, предоставленной из бюджета автономного округа.

При этом доводы заявителя, приводившиеся в ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции и сформулированные в апелляционной жалобе, сводятся к тому, что соответствующие дополнительные работы, перечисленные в акте от 12.07.2013 № 1, выполнены после внесения в проектно-сметную документацию соответствующих изменений, не требующих получения положительного заключения государственной экспертизы, и к тому, что проведение таких работ обусловлено необходимостью соблюдения технологического процесса строительства и не повлекло увеличение стоимости муниципального контракта.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции, изучив представленные в материалах дела доказательства в их совокупности и взаимосвязи друг с другом и с доводами лиц, участвующих в деле, приведенными по существу возникшего спора, не может согласиться с обозначенной выше позицией Администрации и считает, что суд первой инстанции обоснованно признал законным оспариваемое заявителем предписание Службы в обжалуемой заявителем части, по следующим основаниям.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, субсидии из бюджета автономного округа в общем размере 397 185 000 руб. выделены Администрации в 2012, 2013 годах на софинансирование мероприятий Адресной инвестиционной программы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, в том числе по строительству объекта капитального строительства муниципальной собственности – полигона твердых бытовых отходов, в целях реализации Законов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 12.11.2011 № 106-оз «О бюджете Ханты-Мансийского автономного округа - Югры на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов», от 09.11.2012 № 130-оз «О бюджете Ханты-Мансийского автономного округа - Югры на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов».

В соответствии со статьей 79.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации законом о бюджете субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии местным бюджетам на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, которые осуществляются из местных бюджетов.

Порядок предоставления указанных субсидий местным бюджетам устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии местным бюджетам являются одной из форм межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации.

Статьей 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса (часть 3 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

При этом в соответствии со статьей 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, в рассматриваемом случае правовым основанием предоставления муниципальному образованию Советский район субсидии из бюджета автономного округа являются постановление Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 23.12.2010 № 373-п «О Порядке формирования Адресной инвестиционной программы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры» и соглашения о предоставлении субсидий из бюджета автономного округа на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности № 9 от 28.12.2011 и № 13 от 26.12.2012 (далее – Соглашения).

Пунктом 1.4 Соглашений предусмотрено, что при исполнении соглашений стороны руководствуются Порядком формирования Адресной инвестиционной программы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, утвержденным постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 23.12.2010 № 373-п (далее – Порядок формирования программы).

В соответствии с пунктом 2.4 Соглашений не допускается нецелевое использование субсидий, в том числе использование субсидий на финансовое обеспечение объекта Адресной программы в части, превышающей сметную стоимость строительства, утвержденную в установленном порядке.

Пунктами 4.1.2, 4.1.5 Соглашений на муниципальное образование возложена обязанность обеспечить целевое и эффективное использование бюджетных средств, возвратить в бюджет автономного округа не использованные и использованные не по целевому назначению средства, предоставленные в форме субсидий.

Согласно пункту 5.4 Порядка формирования программы субсидии предоставляются муниципальным образованиям в соответствии с бюджетной росписью после соблюдения условий, предусмотренных соответствующими программами автономного округа и названным Порядком, в размере стоимости выполненных работ с учетом авансовых платежей, установленными муниципальными контрактами или договорами на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг.

Пунктом 5.8 Порядка формирования программы определено, что муниципальные заказчики Адресной программы несут ответственность за своевременность, полноту и целевое использование средств, выделяемых на осуществление капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, за соответствие выполненных работ, оказанных услуг отчетным данным и утвержденной проектно-сметной документации.

При этом в случае установления факта нецелевого использования субсидии муниципальный заказчик Адресной программы обязан вернуть в бюджет автономного округа средства, израсходованные не по целевому назначению (пункт 5.9 Порядка формирования программы).

Как усматривается из материалов дела, в рассматриваемом случае Службой, как исполнительным органом государственной власти автономного округа, осуществляющим функции по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений, в ходе проведения проверочных мероприятий по вопросу целевого расходования средств бюджета ХМАО-Югры, предоставленных Администрации для финансирования строительства объекта «Полигон твердых бытовых отходов (ТБО) в городе Советский», установлено, что по актам от 12.07.2013 № 1 и от 20.12.2013 № 3 Администрацией произведена оплата работ, не указанных в утвержденной Управлением Росприроднадзора по ХМАО-Югре и получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы проектно-сметной документации на соответствующий объект, и работ, предусмотренных документацией, но фактически не выполненных.

Так, из содержания акта осмотра от 11.02.2014 и акта проверки от 17.03.2014 следует, что комплекс термического обезвреживания отходов КТО-50К. 20 ЛП, установка которого предусмотрена проектной документацией и поставка которого отражена в акте о приемке выполненных работ от 20.12.2013 № 3, на соответствующем объекте фактически отсутствует и не установлен, и что работы по строительству фундамента административно-бытового здания объемом 36,5 куб.м., установке 20 опор наружного освещения и установке металлических стоек закрытой стоянки с навесом в количестве 8 штук, фактически осуществленные на объекте и указанные в актах от 12.07.2013 № 1 и от 20.12.2013 № 3, не предусмотрены проектно-строительной документацией, утвержденной Управлением Росприроднадзора по ХМАО-Югре (т.2 л.д.76-84, 85-96).

При этом довод подателя апелляционной жалобы о том, что до осуществления перечисленных выше работ Администрацией обеспечено внесение соответствующих изменений в проектную документаций, судом апелляционной инстанции отклоняется, как не соответствующий действительности, поскольку такое изменение документации осуществлено с нарушением предусмотренного законом порядка.

Так, в соответствии с пунктом 3.4 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация всех объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 данного Кодекса, объектов, строительство, реконструкция которых финансируются за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V классов опасности (то есть любых отходов), подлежит государственной экспертизе.

Согласно пункту 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности относятся организация и проведение государственной экспертизы проектной документации объектов, в том числе, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V классов опасности, иных объектов, определенных Правительством Российской Федерации, а также результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации указанных объектов.

При этом из материалов дела усматривается, что объект, строительство которого осуществляется в рассматриваемом случае, - полигон твердых бытовых отходов (ТБО) в городе Советский» - предназначен именно для размещения отходов с их последующей переработкой и обезвреживанием при помощи комплекса термического обезвреживания отходов КТО-50К. 20 ЛП.

Таким образом, обязательной государственной экспертизе должна быть подвергнута не только первоначальная проектно-техническая документация на строительство соответствующего объекта, но и изменения, вносимые в такую документацию.

Вместе с тем, в материалах дела отсутствуют и заявителем не представлены доказательства, подтверждающие, что внесенные им изменения, связанные с изменением технологического процесса строительства объекта и включением в него дополнительных видов работ, получили положительное заключение соответствующей экспертизы.

При этом то обстоятельство, что проведение указанных выше дополнительных работ осуществлено заявителем для достижения наилучшего итогового результата всего комплекса работ, не является достаточным основанием для вывода о законности