Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2014 по делу n А46-10117/2014. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

области, устанавливающий меры социальной поддержки указанной категории граждан, не издавался и не действует.

Статьей 36 Закона Омской области № 1061-ОЗ от 04.07.2008 «Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан» предусмотрено, что работники, осуществляющие свою деятельность в соответствии с трудовым договором (за исключением внешнего совместительства) с нагрузкой не менее 75 процентов нормы рабочего времени в расположенных в сельской местности государственных учреждениях Омской области здравоохранения имеют право на получение мер социальной поддержки, в частности, на оплату отопления и освещения жилого помещения работника.

В силу части 3 статьи 37 указанного выше Закона Омской области государственные полномочия в части предоставления мер социальной поддержки в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения и отопления, твердого топлива, природного газа, электроэнергии указанным работникам Омской областью переданы органам местного самоуправления муниципальных районов Омской области на неограниченный срок.

Между тем, действие статьи 37 указанного Закона Омской области, за исключением положений по предоставлению мер социальной поддержки работникам государственных учреждений здравоохранения Омской области, приостановлено с 01 января по 31 декабря 2011 года Законом Омской области № 1313-ОЗ от 09.12.2010, тогда как пунктом 50 статьи 35 Федерального закона № 122- ФЗ от 22.08.2004 решение вопросов социальной поддержки медицинских работников передано органам государственной власти и местного самоуправления, в ведении которых находится конкретная организация здравоохранения, вопрос о предоставлении льгот работникам которого рассматривается.

В 2011 году расходы на предоставление указанных социальных льгот не были запланированы в местном бюджете Павлоградского муниципального района Омской области и в областном бюджете.

Как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 4 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 12.07.2006 № 375-О, Российская Федерация до 1 января 2005 года не устранялась и не устраняется после этой даты от исполнения обязанности по финансовому обеспечению предоставления мер социальной поддержки медицинских работников, проживающих и работающих в сельской местности в организациях здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, при том, что именно субъекты Российской Федерации вправе избрать тот или иной способ осуществления социальной защиты этих граждан. Положения пункта 50 статьи 35 и части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ не могут рассматриваться как снявшие с Российской Федерации всю полноту ответственности за соблюдение надлежащего уровня социальной защищенности граждан и переложившие на субъекты Российской Федерации - без учета их возможностей - ответственность по обеспечению сохранения уровня ранее предоставлявшихся социальных гарантий.

Таким образом, возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Предоставление вышеуказанных льгот предусмотренных Основами законодательства, финансирование предусмотренных Законом № 122-ФЗ льгот должна осуществлять Российская Федерация, гарантировавшая их предоставление в лице финансового органа - Министерства финансов Российской Федерации (статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя. Следовательно, такие споры являются спорами о взыскании убытков, обусловленных избранным законодателем способом реализации льгот, предусматривающим последующую компенсацию организациям неполученной платы (Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»).

Принимая во внимание, что Администрация не вправе отказать указанным выше гражданам в предоставлении социальных льгот, а вступившими в законную силу решениями Павлоградского районного суда на Администрацию возложена обязанность оказать меры социальной поддержки, в отсутствие в местном бюджете соответствующих средств, настоящий иск к Министерству финансов Российской Федерации заявлен правомерно.

Отказывая в удовлетворении исковых требований о взыскании сумм компенсаций, подлежащих уплате истцом во исполнение перечисленных решений Павлоградского районного суда Омской области, суд первой инстанции по заявлению ответчика применил срок исковой давности по указанным требованиям. С учетом того, что последнее из положенных в основание настоящего иска решений Павлоградского районного суда вступило в законную силу  17.07.2011, суд первой инстанции пришел к выводу, что о наличии обязанности уплатить суммы компенсаций во исполнение решений истец узнал к 17.07.2011. Поэтому настоящий иск подан в суд 23.07.2014 за пределами срока исковой давности.

Однако выводы суда первой инстанции о пропуске срока исковой давности суд апелляционной инстанции считает сделанными при неправильном применении норм материального права.

В соответствии со статьей 196 и частью 1 статьи 200 ГК РФ срок исковой давности составляет три года, при этом названный срок начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права.

В силу статьи 12 Бюджетного кодекса Российской Федерации годовой бюджет составляется на один календарный год и длится с 1 января по 31 декабря соответствующего года.

Согласно статье 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря. Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года также прекращают свое действие 31 декабря.

Таким образом, исполнение бюджета по доходам и расходам оканчивается 31 декабря финансового года, на который был принят бюджет.

На протяжении финансового года в закон о бюджете (федеральном бюджете) могут вноситься изменения, обусловленные конкретными обстоятельствами его исполнения (статья 212 БК РФ). Такие обстоятельства являются прогнозируемыми либо незапланированными.

Так как денежные средства за предоставление льгот отдельным категориям граждан должны перечисляться из средств соответствующего бюджета, действующего в течение календарного года, финансирование названных расходов по компенсации льгот могло быть осуществлено в любой период времени в пределах финансового года.

Таким образом, срок исковой давности по возмещению из бюджета расходов, понесенных организациями в связи с предоставлением льгот за тот или иной финансовый год, следует исчислять с 1 января года, следующего за отчетным (пункт 9 Обзора практики Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа по применению норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности (утв. Постановлением Президиума ФАС Западно-Сибирского округа от 14.05.2010 № 3)).

Поскольку федеральным, региональным и местным законодательством в сфере социальной защиты граждан не предусмотрены конкретные сроки компенсации расходов, возникающих в связи с предоставлением отдельным категориям граждан льгот, установленных действующим законодательством, имеются основания полагать, что право на настоящий иск возникло у Администрации в день, когда бюджет, в рамках которого должны были быть возмещены расходы, считался исполненным, операции по нему прекратились, и соответствующая выплата фактически и юридически не была произведена в соответствии с ним и не планировалась.

Истцом к взысканию с ответчика заявлены расходы, понесенные Администрацией за 2011 год, то есть, в пределах 2011 финансового года.

Поэтому срок исковой давности по спору о взыскании денежных средств, представляющих собой компенсацию затрат по предоставлению гражданам льгот в 2011 году, начал течь по окончании финансового года, то есть с 01.01.2012, и к моменту предъявления иска – 23.07.2014 не истек.

Следовательно, Администрация обратилась за защитой своих прав в пределах предусмотренного законодательством срока исковой давности.

Суд апелляционной инстанции не соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствии в материалах дела доказательств, подтверждающих, что в 2011 году Позднякова Л.Н., Жамалиева К.К., Каримова С.Т., Мяновска Е.П., Кравченко М.В., Ковальчук О.И., Кудренко Н.П., Новикова Л.И., Красильникова Л.И., Ермакова С.И., Бардакова И.В., Артеменко С.А. являлись работниками системы здравоохранения, имеющими право на соответствующие льготы.

В силу части 1 статьи 66 АПК РФ лица, участвующие в деле, обязаны представлять доказательства. Эта обязанность основана на статье 65 АПК РФ, в соответствии с которой каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

В соответствии с частью 1 статьи 9 АПК РФ судопроизводство в арбитражном суде осуществляется на основе состязательности. Следовательно, нежелание представить доказательства должно квалифицироваться исключительно как отказ от опровержения того факта, на наличие которого аргументированно, со ссылкой на конкретные документы, указывает процессуальный оппонент. Участвующее в деле лицо, не совершившее процессуальное действие, несет риск наступления последствий такого своего поведения. Правовая позиция об этом сформулирована в Постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.03.2012 № 12505/11, от 08.10.2013 № 12857/12.

Принцип диспозитивности, характерный для гражданских правоотношений, распространяет свое действие и на процессуальные отношения; в арбитражном процессе диспозитивность означает, что процессуальные отношения возникают, изменяются и прекращаются, главным образом, по инициативе непосредственных участников спорных правоотношений, которые имеют возможность с помощью суда распоряжаться процессуальными правами и спорным материальным правом.

Заявляя настоящий иск, Администрация настаивает на том, что перечисленные выше граждане являлись медицинскими работниками МУЗ «Павлоградская центральная районная больница», учредителем которого является Павлоградское муниципальное образование Омской области (Павлоградский муниципальный район Омской области).

Из взаимосвязанных положений части 3 статьи 113, частей 2 и 3 статьи 228 АПК РФ и пункта 15 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.10.2012 № 62 «О некоторых вопросах рассмотрения арбитражными судами дел в порядке упрощенного производства» следует, что арбитражным судом в определении о принятии искового заявления, заявления к производству и рассмотрении дела в порядке упрощенного производства устанавливаются следующие сроки представления сторонами в суд и друг другу доказательств и документов:

1) пятнадцать рабочих дней или более - для представления ответчиком отзыва на исковое заявление, заявление и представления любой из сторон доказательств, на которые она ссылается как на основание своих требований и возражений;

2) тридцать рабочих дней или более - для представления дополнительных документов, содержащих объяснения по существу заявленных требований и возражений в обоснование своей позиции, но не содержащих ссылки на доказательства, которые не были раскрыты в установленный судом срок.

В пункте 16 Постановления указано, что при рассмотрении дел в порядке упрощенного производства в отношении представления письменных доказательств действуют общие правила, применение которых не исключается особенностями, установленными главой 29 АПК РФ, в частности правила частей 8 - 10 статьи 75 Кодекса. С учетом этого арбитражный суд при необходимости вправе устанавливать дополнительные сроки для представления подлинных документов по требованию арбитражного суда, истребования доказательств по правилам частей 5 и 6 статьи 66 АПК РФ в пределах двухмесячного срока рассмотрения дела в порядке упрощенного производства, установленного частью 2 статьи 226 Кодекса. Последствия несоблюдения установленного арбитражным судом срока для представления любых доказательств и документов определяются частью 4 статьи 228 АПК РФ.

Изложенное свидетельствует о том, что рассмотрение дела в порядке упрощенного производства не ограничивает процессуальных прав ответчика в рамках обоснования и документального подтверждения возражений на иск.

Статус указанных лиц в качестве медицинским работников установлен вступившими в законную силу решениями Павлоградского районного суда.

В силу части 3 статьи 69 АПК РФ вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

Учитывая субъектный состав и обстоятельства настоящего дела и дел, по итогам рассмотрения которых бездействие Администрации признано незаконным, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии у указанных выше судебных актов Павлоградского районного суда Омской области свойства обязательности для настоящего дела в части установления статуса получателей социальных льгот.

Вывод суда первой инстанции о том, что решения Павлоградского районного суда Омской области не могут подтверждать факт наличия у Поздняковой Л.Н., Жамалиевой К.К., Каримовой С.Т., Мяновской Е.П., Кравченко М.В., Ковальчук О.И., Кудренко Н.П., Новиковой Л.И., Красильниковой Л.И., Ермаковой С.И., Бардаковой И.В., Артеменко С.А. права на соответствующие компенсации в период после вступления в законную силу перечисленных решений, является ошибочным.

Возлагая на Администрацию обязанность по предоставлению мер социальной поддержки, Павлоградский районный суд Омской области исходил из наличия у Администрации такой обязанности в отношении перечисленных лиц с 01.01.2009, в том числе в 2011 году.

Ссылаясь на недоказанность у перечисленных лиц статуса медицинских работников, в настоящем деле отсутствие такого статуса ответчик не доказал. Сомнения ответчика в отсутствии у лиц такого статуса в основу судебного акта положены быть не могут.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель ответчика пояснил,