Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2014 по делу n А46-2798/2014. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

кодекса Российской Федерации законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции, не может согласиться с высказанной в нем позицией о законности произведенного отказа по указанным в нем основаниям.

 По правилам части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания незаконными ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия,

необходима совокупность двух обстоятельств - несоответствие (противоречие) акта, решения, действия (бездействия) закону или иному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов юридического или физического лица (пункт 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 №6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»).

Таким образом, в предмет доказывания по настоящему делу входит несоответствие оспариваемого отказа действующему законодательству, а также факт нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, при этом законность оспариваемого отказа в силу положений части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации должно доказать Управление Роспотребнадзора по Омской области, а факт нарушения прав и законных интересов в соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации должен доказывать заявитель. Отсутствие или недоказанность одного из указанных фактов влечет отказ в удовлетворении требований заявителя.

Настаивая на незаконности произведенного отказа, Общество в поданном заявлении и апелляционной жалобе отстаивает позицию о проведении им всех необходимых в целях получения положительного заключения на Проект СЗЗ исследований, указывая при этом на невозможность на этапе определения предварительных размеров СЗЗ и получения соответствующего заключения натурных измерений, а также на отсутствие нормативно установленной методики расчета уровня  электромагнитного и ультразвукового излучения планируемого к строительству объекта.

В опровержение указанных доводов заявителя Управление ссылается на следующие нормы законодательства, регламентирующие обязанности заявителя по проведению соответствующих расчетов и измерений.

  Согласно п.3.12. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 размеры санитарно-защитной зоны для проектируемых, реконструируемых и действующих промышленных объектов и производств устанавливаются на основании расчетов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических воздействий на атмосферный воздух (шум, вибрация, электромагнитные поля (ЭМП) и др.) по разработанным в установленном порядке методикам, с оценкой риска здоровью для промышленных объектов и производств I и II классов опасности (расчетная санитарно-защитная зона).

   Согласно разделу 7.1.10 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 Производство электрической и тепловой энергии при сжигании минерального топлива в примечании установлено, что для котельных тепловой мощностью менее 200 Гкал, работающих на твердом, жидком и газообразном топливе, размер санитарно-защитной зоны устанавливается в каждом конкретном случае на основании расчетов рассеивания загрязнений атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум, вибрация, ЭМП и др.), а также на основании результатов натурных исследований и измерений.

    Согласно п. 3.14. Реконструкция, техническое перевооружение промышленных объектов и производств проводится при наличии проекта с расчетами ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух, выполненными в составе проекта санитарно-защитной зоны с расчетными границами. После окончания реконструкции и ввода объекта в эксплуатацию расчетные параметры должны быть подтверждены результатами натурных исследований атмосферного воздуха и измерений физических факторов воздействия на атмосферный воздух.

   Согласно п.3.16. Разрабатываемые в проектах строительства и реконструкции вновь применяемые технологические и технические решения должны быть обоснованы результатами опытно-промышленных испытаний, при проектировании производств на основе новых технологий - данными опытно-экспериментальных производств, материалами зарубежного опыта по созданию подобного производства.

            Пунктом 2.2 СанПина 2.2.1/2.1.1.1200-03 предусмотрено, что ориентировочный размер СЗЗ промышленных производств и объектов разрабатывается последовательно: рас­четная (предварительная) СЗЗ, выполненная на основании проекта с расчетами рассеива­ния загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воз­дух (шум, вибрация, ЭМП и др.); установленная (окончательная) – на основании результа­тов натурных наблюдений и измерений для подтверждения расчетных параметров.

    Раздел VI СанПина 2.2.1/2.1.1.1200-03, имеющий наименование «Учет физических факторов воздействия на население при установлении санитарно-защитных зон» включает пункт 6.1, согласно которому размеры СЗЗ для промышленных объектов и производств, являющихся источниками физических факторов воздействия на население, устанавливаются на основании акустических расчетов с учетом места расположения источников и характера создаваемого ими шума, электромагнитах полей, излучений, инфразвука и других физических факторов. При этом для установления размеров санитарно-защитных зон расчетные параметры должны быть подтверждены натурными измерениями факторов физического воздействия на атмосферный воздух.

   Пунктом 6.2 СанПина 2.2.1/2.1.1.1200-03 предусмотрено, что размеры СЗЗ определяются в соответствии с действующими санитарно-эпидемиологическими нормами допустимых уровней шума, электромагнитных излучений, инфразвука, рассеянного лазерного излучения и других физических факторов на внешней границе санитарно-защитной зоны.

   Проанализировав содержание указанных норм, суд первой инстанции соглашается с позицией заявителя о том, что нормами вышеназванного СанПина выделяются два этапа для определения ориентировочной СЗЗ – предваритель­ный и окончательный.

   Вместе с тем, по мнению суда первой инстанции, ни пункт 2.2 СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03, ни иные его по­ложения не позволяют утверждать о том, что указанные этапы не должны быть пройдены и их результаты не должны быть отображены в проекте СЗЗ, представляемом в федераль­ный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление федерального го­сударственного санитарно-эпидемиологического надзора, каким является Роспотребнадзор, в том числе в лице его территориальных органов, для получения на него санитарно-эпидемиологического заключения.

  Более того, как это следует из текста вынесенного судебного акта, «ни из наименования проекта СЗЗ, представленного заявителем в Управление Роспотребнадзора по Омской области, ни из его содержания, не сле­дует, что таковой направлен на разрешение вопроса о предварительном размере СЗЗ. Не назван обществом, придерживающемся иной, чем суд, позиции, момент, когда впоследст­вии и в соответствии с каким нормативным правовым актом заинтересованное лицо уста­навливает окончательно ориентировочный размер СЗЗ, если не при выдаче санитарно-эпидемиологического заключения по результатам анализа проекта ориентировочного раз­мера СЗЗ».

По убеждению суда апелляционной инстанции, при формулировании указанного вывода судом первой инстанции допущена неверная трактовка положений указанного нормативного акта, а также в нарушение требований статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ обязанность по доказыванию обстоятельств, положенных в основу произведенного отказа, возложена на заявителя.

 Согласно пункту 2.2. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утверждённых Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ № 74 от 25.09.2007 г. (далее по тексту - «СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03»): «Ориентировочный размер санитарно-защитной зоны промышленных производств и объектов разрабатывается последовательно: расчетная (предварительная) санитарно-защитная зона, выполненная на основании проекта с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум, вибрация, ЭМП и др.): установленная (окончательная) - на основании результатов натурных наблюдений и измерений для подтверждения расчетных параметров».

 В соответствии с частью 1 пункта 3.1. «СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03»: «Проектирование санитарно-защитных зон осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации, проектов строительства, реконструкции и эксплуатации отдельного промышленного объекта и производства и/или группы промышленных объектов и производств».

 Частью 1 пункта 3.13. «СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03»: «Размер санитарно-защитной зоны для групп промышленных объектов и производств или промышленного узла (комплекса) устанавливается с учетом суммарных выбросов и физического воздействия источников промышленных объектов и производств, входящих в промышленную зону, промышленный узел (комплекс). Для них устанавливается единая расчетная санитарно-защитная зона, и после подтверждения расчетных параметров данными натурных исследований и измерений, оценки риска для здоровья населения окончательно устанавливается размер санитарно-защитной зоны. Оценка риска для здоровья населения проводится для групп промышленных объектов и производств или промышленного узла (комплекса), в состав которых входят объекты I и II классов опасности».

  Пунктом 3.14. «СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03» предусмотрено, что «Реконструкция, техническое перевооружение промышленных объектов и производств проводится при наличии проекта с расчетами ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух, выполненных в составе проекта санитарно-защитной зоны с расчетными границами. После окончания реконструкции и ввода объекта в эксплуатацию расчетные параметры должны быть подтверждены результатами натурных исследований атмосферного воздуха и измерений физических факторов воздействия на атмосферный воздух».

   В соответствии с пунктом 4.3. «СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03»: «Для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя на основании: - действующих санитарно-эпидемиологических правил и нормативов; - результатов экспертизы проекта санитарно-защитной зоны с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических воздействий на атмосферный воздух (шум., вибрация, электромагнитные поля (ЭМП)идр.)».

   Системный анализ приведённых выше норм позволяет прийти к выводу о том, что размер санитарно-защитной зоны реконструируемого или строящегося промышленного объекта или производства определяется в два этапа, на первом из которых на основании соответствующего проекта определяется расчётная (предварительная) санитарно-защитная зона, на втором - устанавливается окончательная санитарно-защитная зона на основании проведённых натурных наблюдений и измерений установленного оборудования после введения промышленного объекта или производства в эксплуатацию.

  Формулирование указанного вывода предопределяет вывод об объеме необходимых  в целях получения положительного заключения на Проект СЗЗ исследований и методике их проведения.

  Настаивая на обязанности заявителя по определению в целях получения положительного заключения на Проект СЗЗ соответствующих измерений  электромагнитных излучений, уровня инфразвука и других физических факторов,  административный орган в обоснование изложенной позиции ссылается на  вышеприведенные нормы СанПина 2.2.1/2.1.1. 1200-03. (пункт 3.12, раздел 6, раздел 7.1.10), регламентирующие обязанность лица, обратившегося за получением заключения на Проект СЗЗ по представлению соответствующего комплекта документов.

   Из  приведённых положений  СанПина 2.2.1/2.1.1.1200-03, по утверждению Управления, усматривается обязанность Общества  по определению ориентировочного размера СЗЗ с учетом  таких факторов как  инфразвук и электромагнитное излучение.

  Наличие указанной обязанности, как это усматривается из материалов рассматриваемого спора, заявителем не оспаривается, вместе с тем ни один из вышеназванных нормативных документов не позволяет сформулировать вывод о необходимости проведения таких исследований на этапе ориентировочного (предварительного) определения размера СЗЗ.

Напротив, как  это следует из буквального содержания указанных нормативных документов, обоснованность определения указанных размеров должна быть подтверждена натурными  измерениями факторов физического воздействия, что на этапе предварительного определения размера СЗЗ невозможно, так как при утверждении расчётной (предварительной) санитарно-защитной зоны заявитель ещё не имеет никакого производственного оборудования (равно как и построенного или возведённого объекта (котельной) в целом), позволяющего произвести в его отношении натурные измерения и наблюдения на предмет точного определения окончательного размера санитарно-защитной зоны.

  При этом, размер расчётной (предварительной) санитарно-защитной зоны определяется соответствующим проектом по результатам произведённых расчётов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум, вибрация, и так далее), но без натурных измерений, что опровергает позицию суда первой инстанции о наличии у заявителя обязанности по подтверждению соответствующих расчетов данными натурных измерений.

  Более того, как это следует из п.3.12. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03  выполнение соответствующих расчетов должно быть осуществлено по разработанным в установленном порядке методикам.

           Как следует из материалов рассматриваемого спора, предприятие четырежды (08.08.2013, 03.10.2013, 26.12.2013 и 22.01.2014) обращалось Управление Роспотребнадзора по Омской области с заявлениями о выдаче санитарно-эпидемиологического заключения на проект санитарно-защитной зоны (далее – СЗЗ) КАТЭС-2.

В обоснование соответствия  определенного им ориентировочного размера СЗЗ им были представлены Экспертное заключение федерального бюджетного учреждения здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии в Омской области» (ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемио­логии в Омской области») № 2431ГТ-Н от 06.08.2013 о соответствии его (проекта СЗЗ) установленным требованиям СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, а  также Экспертное заключение ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Омской облас­ти» № 67ГТ-Н от 20.01.2014 о соответствии проекта СЗЗ тем же нормативным актам,  обозначенным в ранее выданном экспертном заключении (№ 2431ГТ-Н от 06.08.2013).

Причем второе