Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 21.07.2014 по делу n А81-3579/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

№ 90, Минкультуры Российской Федерации от 25.07.2006 № 376.

В соответствии со статьёй 1 Закона № 69-ФЗ требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нормативные документы по пожарной безопасности представляют собой технические регламенты и стандарты, а также действующие до вступления в силу технических регламентов и вновь разрабатываемые нормы пожарной безопасности, правила пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие соответственно обязательные и рекомендательные требования пожарной безопасности.

В силу статьи 38 Закона № 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут: собственники имущества; руководители федеральных органов исполнительной власти; руководители органов местного самоуправления; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностные лица в пределах их компетенции.

Так, из пункта 1 предписания от 21.05.2013 № 63-ЧС следует, что в нарушение части 2 статьи 11 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ, пунктов 6, 11 постановления Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 № 794 на территории муниципального образования не создан орган повседневного управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), а именно – единая дежурно-диспетчерская служба муниципального образования.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 № 794  утверждено Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - Положение № 794), пунктом 2 которого определено, что единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - единая система) объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.1994 № 68-ФЗ (далее - Закон о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций).

Пунктами 3, 5 и 6 Положения № 794 предусмотрено, что единая система, состоящая из функциональных и территориальных подсистем, действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях. Территориальные подсистемы единой системы создаются в субъектах Российской Федерации для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах их территорий и состоят из звеньев, соответствующих административно-территориальному делению этих территорий.

На основании пункта 11 Положения № 794 органами повседневного управления единой системы на муниципальном уровне являются единые дежурно-диспетчерские службы муниципальных образований.

При этом структура, порядок создания и функционирования, задачи единой дежурно-диспетчерская службы муниципального образования, в том числе требования к оборудованию средств и каналов связи, оповещения населения о чрезвычайных ситуациях, установлены ГОСТ Р 22.7.01-99 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Единая дежурно-диспетчерская служба», утв. постановлением Госстандарта России от 09.11.1999 № 400-ст. Пунктом 1 указанного ГОСТа установлено, что эти требования обязательны, в том числе для органов местного самоуправления.

Согласно пункту 3.1 ГОСТ Р 22.7.01-99 целью создания единой дежурно-диспетчерской службы муниципального образования является повышение готовности администрации и служб города к реагированию на угрозу или возникновение чрезвычайных ситуаций, эффективности взаимодействия привлекаемых сил и средств городских служб при их совместных действиях по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Как следует из положений, закрепленных в пункте 1 статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее по тексту - Закон о техническом регулировании), до вступления в силу технических регламентов акты федеральных органов исполнительной власти в сфере технического регулирования носят рекомендательный характер и подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям, указанным в этом пункте статьи 46 названного Закона.

Одной из целей, установленных пунктом 1 статьи 46 Закона о техническом регулировании, является защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества.

Положениями, закрепленными постановлением  Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 № 794, прямо предусмотрено, что единая дежурно-диспетчерская служба муниципального образования осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных Законом о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, по верному замечанию суда первой инстанции, в соответствии с приведенными нормами требования ГОСТ Р 22.7.01-99 являются обязательными для исполнения заявителем.

В свою очередь постановлением Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 11.06.2009 № 310-А утверждено Положение о территориальной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Ямало-Ненецкого автономного округа (далее по тексту – Положение № 310-А).

В соответствии с пунктом 3 Положения № 310-А территориальная подсистема РСЧС является составной частью единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, действует на региональном, муниципальном и объектовом уровнях в пределах автономного округа и состоит из звеньев территориальной подсистемы РСЧС, соответствующих административно-территориальному делению его территории.

На каждом уровне территориальной подсистемы РСЧС создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи, оповещения и информационного обеспечения (пункт 5 Положения № 310-А).

В силу пункта 10 Положения № 310-А органом повседневного управления территориальной подсистемы РСЧС на муниципальном уровне являются единые дежурно-диспетчерские службы муниципальных образований.

Между тем, Администрацией, как уже было указано выше, в нарушение вышеизложенных положений не был создан орган повседневного управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), а именно – единая дежурно-диспетчерская служба муниципального образования.

При этом, ссылка Администрации на наличие Соглашения о порядке обмена информацией в области прогнозирования, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций между администрацией муниципального образования Надымский район и администраций муниципального образования поселок Ягельный от 03.05.2011, которым определены совместная деятельность, обязательства сторон, адреса информационного взаимодействия, ответственные за обмен информацией, порядок действий комиссии по ЧС и ОПБ муниципального образования посёлок Ягельный при получении сигнала об угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций, судом апелляционной инстанции не принимается во внимание, поскольку, как верно отметило Управление в отзыве на апелляционную жалобу, наличие соглашения с единой дежурно-диспетчерской службой муниципального образования Надымский район об обмене информацией в области прогнозирования, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций не исключает необходимость создания единой дежурно-диспетчерской службой в муниципальном образовании поселок Ягельный.

Более того, как верно отметил суд первой инстанции, из анализа пункта 3.4 ГОСТ Р 22.7.01-99 следует, что единая дежурно-диспетчерской служба является вышестоящим органом для всех дежурно-диспетчерских служб города по вопросам сбора, обработки и обмена информацией о чрезвычайных ситуациях, а также координирующим органом по вопросам совместных действий дежурно-диспетчерских служб в чрезвычайных ситуациях. В силу прямого указания пунктов 5, 10 Положения № 310-А единые дежурно-диспетчерские службы муниципальных образований создаются на каждом уровне территориальной подсистемы РСЧС.

Таким образом, суд апелляционной инстанции поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что наличие соглашения с единой дежурно-диспетчерской службой муниципального образования Надымский район не свидетельствует о надлежащем исполнении заявителем обязанности по созданию в муниципальном образовании поселок Ягельный своей единой дежурно-диспетчерской службы.

Из пункта 2 предписания от 21.05.2013 № 63-ЧС следует, что в нарушение требований части 2 статьи 11 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ, пунктов 2, 8, 9, 10 постановления Правительства Российской Федерации от 04.09.2003 № 547 не спланированы мероприятия по проведению и учету командно-штабных учений, комплексных учений в муниципальном образовании.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.09.2003 № 547 утверждено Положение о подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее – Положение № 547), которое определяет группы населения, проходящие обязательную подготовку в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также основные задачи и формы обучения населения действиям в чрезвычайных ситуациях.

В силу пункта 7 Положения № 547 совершенствование знаний, умений и навыков населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляется, в том числе в ходе проведения командно-штабных и комплексных учений и тренировок.

Командно-штабные учения продолжительностью до 3 суток проводятся в органах местного самоуправления - 1 раз в 3 года. Комплексные учения продолжительностью до 2 суток проводятся 1 раз в 3 года в муниципальных образованиях (пункты 8, 10 Положения № 547).

Как установлено судом первой инстанции, подтверждается материалами дела и не опровергается заявителем, в подтверждение соблюдения вышеизложенных положений администрацией был представлен План основных мероприятий муниципального образования поселок Ягельный в области гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах на 2013 год, которым действительно предусмотрен  раздел 3 «Проведение командно-штабных и комплексных учений, тренировок, тактико-специальных учений» (т.1 л.д.42-45).

Вместе с тем, как указал суд первой инстанции, в представленном Департаментом Плане основных мероприятий муниципального образования поселок Ягельный в области гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах на 2013 год раздел 3 «Проведение командно-штабных и комплексных учений, тренировок, тактико-специальных учений» отсутствует. Доказательств опровергающих вышеизложенные обстоятельства, равно как и доказательств, свидетельствовавших бы о том, что администрация обращалась в Департамент за согласованием раздела плана, предусматривающего проведение командно-штабных и комплексных учений, заявителем в нарушение части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представлено.

Из пункта 3 предписания от 21.05.2013 № 63-ЧС следует, что в нарушение требований части 2 статьи 11 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ, пункта 28 постановления Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 № 794 администрацией не было организовано и спланировано проведение мероприятий по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, их размещению и возвращению соответственно в места постоянного проживания либо хранения, а именно не определены безопасные районы, а также мероприятия по жизнеобеспечению населения в чрезвычайных ситуациях.

При этом в обоснование своих возражений заявитель, как и в суде первой инстанции, так и в суде апелляционной инстанции, ссылается на наличие распоряжения администрации от 25.03.2013 № 22-р «О своевременном оповещении и информировании населения об угрозе возникновения или возникновении ЧС природного и техногенного характера на территории МО пос. Ягельный». Вместе с тем, по верному замечанию суда первой инстанции, указанным распоряжением администрации утвержден лишь порядок своевременного оповещения и информирования населения об угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории муниципального образования поселок Ягельный.

Однако мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, их размещению и возвращению соответственно в места постоянного проживания либо хранения указанным распоряжением не предусмотрены. Доказательств обратного заявителем не представлено.

Не представлено Администрацией и документального подтверждения соблюдения пунктов 2, 4, 6 постановления Правительства Российской Федерации от 04.09.2003 № 547, а также пункта 1 приложения приказа Главного Управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 19.01.2004 № 19, в частности, организации заявителем подготовка в области защиты от чрезвычайных ситуаций неработающего населения, а именно проведения бесед, лекций, показа учебных фильмов.

Довод заявителя о наличии постановления от 27.03.2013 № 29 «Об утверждении Положения о порядке подготовки и обучения населения муниципального образования поселок Ягельный способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» судом апелляционной инстанции не принимается во внимание, поскольку данное постановление не свидетельствует о реальном проведении заявителем вышеизложенных мероприятий.

При этом, ссылка заявителя на справку Ягельного ЛПУ МГ от 17.07.2013 № 1650 о проведении по обращению администрации демонстрации учебных видеороликов судом апелляционной инстанции также признается несостоятельной, поскольку, как верно отметил суд первой инстанции, из указанной справки невозможно установить период демонстрации соответствующих видеороликов по сети кабельного телевидения.

Из пункта 5 предписания от 21.05.2013 № 63-ЧС следует, что в нарушение требований части 2 статьи 11 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ, пунктов 4, 12