Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 09.04.2014 по делу n А46-14720/2013. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Анализ частей 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие двух условий в совокупности:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Как следует из материалов дела, требования заявителя обусловлены существующим несоответствием вида разрешенного использования и вида территориальной зоны, устанавливающих способы использования и характер разрешенной деятельности на принадлежащем Обществу земельном участке с кадастровым номером 55:36:040115:0089, определенных в Правилах землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области (общественно-деловая зона, вид разрешенного использования - «для общественно-деловых целей»), и вида территориальной зоны того же участка, определенной Проектом планировки территории (зона городской рекреации), на основании которого Обществу выдан градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 55:36:040115:0089.

При этом данное несоответствие возникло в связи с внесением решением Омского городского Совета от 26.12.2012 № 98 изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области, в соответствии с которыми вид территориальных зон, в которые включен спорный земельный участок, изменен с учетом сложившегося ранее землепользования и планировки территории, закрепленного, в том числе в государственном кадастре недвижимости при первоначальном кадастровой учете земельного участка с кадастровым номером 55:36:040115:0089, состоявшемся 24.06.2005 (см. кадастровый паспорт земельного участка от 14.11.2008 – л.д.24-26), а также в свидетельстве о государственной регистрации права от 16.02.2011 55АА 298731 (л.д.21), с зоны городской рекреации на общественно-деловую зону (л.д.31-33).

Согласно пункту 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

В соответствии со статьей 45 Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденных решением Омского городского Совета № 201 от 10.12.2008, общественно-деловые зоны (ОД) выделены для обеспечения правовых условий использования и строительства новых объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан. В общественно-деловых зонах могут размещаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи.

Статьей 47 Правил землепользования и застройки предусмотрено, что рекреационные зоны (Р) выделены для обеспечения правовых условий сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения, сохранения и воспроизводства лесов, обеспечения их рационального использования. В состав рекреационных зон могут включаться территории города Омска, занятые городскими лесами, зонами отдыха, парками, городскими садами, скверами, бульварами, а также иные территории, используемые и предназначенные для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом. Зона городской рекреации (Р-1) включает в себя участки территории города Омска, используемые и предназначенные для кратковременного пассивного отдыха, улучшения экологической обстановки, на которых расположены скверы (в том числе мемориальные комплексы), бульвары, набережные, городские сады, площади.

При этом согласно пункту 5 статьи 45 ГрК РФ органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании генерального плана поселения, генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки.

Пунктом 4 статьи 16 Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области также предусмотрено, что Администрация города Омска обеспечивает подготовку документации по планировке территории на основании Генерального плана и Правил землепользования и застройки.

Более того, пунктом 4 статьи 3 Правил землепользования и застройки установлено, что вопросы землепользования и застройки в городе Омске должны быть приведены в соответствие с Правилами землепользования и застройки в течение одного года со дня вступления в силу названных Правил.

Таким образом, системный анализ процитированных выше норм действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что положения Проекта планировки территории, как документа по планировке территории, в любом случае должны соответствовать нормам Правил землепользования и застройки муниципального образования.

При этом несоответствие подзаконных нормативных актов, принятых на территории города Омска, и, в том числе, документации по планировке территории (Проект планировки территории) положениям Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области в силу пункта 4 статьи 16 названных Правил подлежит устранению органами, утвердившими соответствующий Проект, в течение года с момента вступления в силу таких Правил.

Как указывалось выше, выявленное в рассматриваемом случае несоответствие норм Проекта планировки территории, устанавливающих вид территориальной зоны, в которую включен земельный участок с кадастровым номером 55:36:040115:0089, нормам Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области возникло в связи с внесением 26.12.2012 в указанные Правила изменений, в соответствии с которыми территория обозначенного земельного участка отнесена к общественно-деловой зоне, в то время как на момент утверждения Проекта планировки территории его положения соответствовали нормам действующей на тот момент редакции Правил землепользования и застройки, относящим спорный участок к рекреационной зоне.

При этом норма, прямо регулирующая порядок и сроки устранения несоответствия между положениями Проекта планировки территории и положениями Правил землепользования и застройки в случае внесения изменений в такие Правила, не установлена как на уровне федерального и регионального законодательства, так и в нормативных актах органов местного самоуправления муниципального образования город Омск.

Между тем, в силу положений части 6 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случаях, если спорные отношения прямо не урегулированы федеральным законом и другими нормативными правовыми актами или соглашением сторон и отсутствует применимый к ним обычай делового оборота, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, арбитражные суды применяют нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона).

Таким образом, учитывая положения части 6 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также изложенные выше обстоятельства, суд апелляционной инстанции считает возможным применение в рассматриваемой ситуации положений нормы пункта 4 статьи 3 Правил землепользования и застройки и соглашается с доводом заявителя о том, что решение о подготовке документации по планировке территории, а также непосредственные действия по подготовке такой документации и проекта соответствующего муниципального правового акта, учитывающего изменения, внесенные в Правила землепользования и застройки решением от 26.12.2012 № 98, должны были быть приняты и осуществлены Департаментом (как органом, уполномоченным на подготовку документации по планировке территории) в течение года после принятия соответствующего решения о внесении изменений в Правила, то есть до 26.12.2013.

При этом вывод суда первой инстанции о том, что у Департамента отсутствовали временные границы для совершения действий по подготовке документации, соответствующей нормам Правил землепользования и застройки, является ошибочным и противоречит принципу обеспечения устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования, установленного статьей 2 ГрК РФ.

Вместе с тем, доказательства, свидетельствующие о принятии Департаментом каких-либо мер, направленных на выполнение указанной выше возложенной на него обязанности, в материалах дела отсутствуют и заинтересованными лицами не представлены.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает обоснованным довод заявителя о том, что в рассматриваемом случае Департаментом допущено противоправное бездействие, выразившееся в непринятии в установленный срок решения о подготовке документации по планировке территории (проекта планировки) муниципального образования городской округ город Омск Омской области, необеспечении подготовки документации по планировке территории (проекта планировки) муниципального образования городской округ город Омск Омской области и в необеспечении подготовки проекта соответствующего муниципального правового акта города Омска об утверждении документации по планировке территории (проекта планировки), которая учитывала бы изменения, внесенные в Правила землепользования и застройки решением Омского городского Совета от 26.12.2012 № 98.

По мнению суда апелляционной инстанции, описанное выше бездействие Департамента нарушает права заявителя в сфере экономической деятельности, поскольку незаконно создает препятствия в использовании принадлежащего ему на праве собственности земельного участка в соответствии с его назначением и видом разрешенного использования.

При этом довод Администрации, изложенный в письменном отзыве на апелляционную жалобу, о том, что заявитель в соответствии с нормами статьи 45 ГрК РФ не лишен возможности самостоятельно подготовить документацию по планировке территории и представить ее в орган местного самоуправления для утверждения, подлежит отклонению, поскольку пунктом 8 статьи 45 ГрК РФ предусмотрено лишь право физических или юридических лиц подготовить документацию по планировке территории за счет своих средств, установление которого не устраняет обязанность органов местного самоуправления осуществлять подготовку документации по планировке территории при возникновении соответствующей необходимости в силу прямого указания закона.

В то же время суд апелляционной инстанции считает необходимым согласиться с доводом Администрации, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу, а также с аналогичным выводом суда первой инстанции об отсутствии в рассматриваемом случае неправомерного бездействия со стороны Администрации г. Омска, поскольку принятию решения об утверждении документации по планировке территории муниципального образования городской округ город Омск Омской области предшествует проведение предусмотренной статьей 46 ГрК РФ процедуры разработки проектов планировки территории, их рассмотрения на публичных слушаниях и подготовки заключения о результатах таких слушаний, без соблюдения которой указанное заинтересованное лицо не вправе принимать решения об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации.

При таких обстоятельствах, учитывая, что в рассматриваемом случае в материалах дела отсутствует соответствующий законодательству проект планировки территории, а также доказательства соблюдения всех этапов и требований процедуры, предусмотренной статьей 46 ГрК РФ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требования Общества о признании незаконным бездействия Администрации города Омска, выразившегося в неутверждении документации по планировке территории (проект планировки) муниципального образования городской округ город Омск Омской области.

Частью 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определено, что в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должно содержаться, в том числе, указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Таким образом, поскольку в соответствии с частями 4 и 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации способ устранения органами государственной власти допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя определяется судом, постольку суд апелляционной инстанции с целью восстановления нарушенного права заявителя считает необходимым возложить на Департамент обязанность принять решение о подготовке документации по планировке территории (проекта планировки) муниципального образования городской округ город Омск Омской области, обеспечить подготовку документации по планировке территории (проекта планировки)