Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 24.03.2014 по делу n А46-11655/2013. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

- Распоряжение департамента архитектуры об отказе ООО «СибРесурс» в размещении крытого физкультурно-оздоровительного сооружения от 05.08.2013 г. № 1883р (далее - Распоряжение об отказе) с приложением - Акт о выборе земельного участка для строительства объекта.

Полагая, что решение департамента архитектуры об отказе в выборе земельного участка, государственная собственность на который не разграничена на территории города Омска и предварительном согласовании места размещения объекта, оформленное Распоряжением департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Омска от 5 августа 2013 года № 1883-р является незаконным, заявитель обратился в суд с настоящими требованиями.

26.12.2013 Арбитражный суд Омской области вынес решение, являющееся предметом апелляционного обжалования по настоящему делу.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции находит его подлежащим отмене, исходя из следующего.

Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, установлены частью 4 статьи 200 АПК РФ, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Согласно пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года №6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что требования заявителя могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:

1) несоответствие оспариваемого отказа закону или иному нормативному правовому акту;

2) нарушение прав и законных интересов заявителя этим отказом.

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств, требования заявителя удовлетворению не подлежат.

Согласно статье 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса.

В соответствии со статьей 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов (пункт 1). Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду (пункт 3).

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке (пункт 5):

- выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта;

- выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета;

- принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства.

Статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в уполномоченный исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления непосредственно либо через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок (пункт 1).

Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного уполномоченного исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями (пункт 2).

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора (пункт 5).

Уполномоченный исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (пункт 6).

Суд апелляционной инстанции соглашается с доводами арбитражного суда об наличии у Департамента архитектуры права на принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающего акт о выборе земельного участка, в связи с принятием Омским городским советом постановления от 20.11.2013 № 655 «Об официальном толковании применения во времени решения Омского городского совета от 19.06.2013 № 131 «Об установлении перечня случаев предоставления земельных участков для строительства исключительно на торгах» (далее - Постановление о толковании).

Так, согласно Постановлению о толковании, Омский городской совет постановил, что в случае наличия на 29.06.2013 в Департаменте архитектуры заявления о выборе земельного участка, государственная собственность на который не разграничена на территории города Омска и предварительном согласовании места размещения объекта, независимо от стадии выполнения процедуры выбора земельного участка до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, в случае намерения заявителя осуществить строительство объекта, включенного в утвержденный Решением №131 перечень, Департамент архитектуры не вправе принимать решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка.

То есть, несмотря на то, что вид разрешенного использования «Крытые физкультурно-оздоровительные сооружения (спортивные залы, катки, плавательные бассейны, боулинг-центры и др.)» входит в вышеуказанный перечень, Департамент архитектуры вправе принять решение о предварительном согласовании места размещения Объекта, утверждающее акт о выборе Земельного участка в силу прямого указания федерального закона.

Департамент архитектуры, как орган местного самоуправления, в пределах своей компетенции решает вопросы местного самоуправления.

В силу положений статьи 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» № 131-ФЗ от 06.10.2003, правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, вышеназванный Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Следовательно, суд первой инстанции верно указал, что постановление о толковании, как и само решение Омского городского совета от 19.06.2013 № 131, имеют наименьшую юридическую силу.

При этом обязанность обеспечить процедуру выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта, в рамках которой уполномоченный орган вправе принять решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка, в соответствии со статьей 31 Земельного кодекса РФ возникла у Департамента архитектуры с момента подачи ООО «СибРесурс» заявления 08.02.2013 и принятия его уполномоченным органом.

Ограничивая право Департамента архитектуры на принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающего акт о выборе земельного участка, Омский городской совет распространяет действие гражданско-правовых норм, которые содержатся в решении Омского городского совета от 19.06.2013 №131 нормам действующего законодательства.

Следует учитывать, что, в силу статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

По отношениям, возникшим до введения в действие акта гражданского законодательства, он применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие. Отношения сторон по договору, заключенному до введения в действие акта гражданского законодательства, регулируются в соответствии со статьей 422 настоящего Кодекса.

Поскольку решение Омского городского совета от 19.06.2013 № 131 является подзаконным нормативным актом гражданского законодательства локального характера, постольку оно применяется только к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие.

Кроме того, пунктом 1.2 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации органам местного самоуправления делегировано исключительно право устанавливать перечень случаев, когда предоставление находящихся в муниципальной собственности земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми в соответствии с земельным законодательством они имеют право распоряжаться, осуществляется исключительно на торгах.

Следовательно, Омский городской совет вправе заниматься толкованием норм гражданского законодательства, принятие которых делегировано ему федеральным законодательством, и не вправе толковать нормы федерального закона, которые регулируют действие во времени подзаконных нормативных актов гражданского законодательства локального характера.

Таким образом, Департамент архитектуры, осуществляя процедуру выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта, должен руководствоваться нормами федерального законодательства.

Между тем, суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные Обществом требования, не учел следующего.

По мнению Департамента архитектуры и Администрации, решение департамента архитектуры об отказе в выборе земельного участка, государственная собственность на который не разграничена на территории города Омска, и предварительном согласовании места размещения объекта, оформленное Распоряжением департамента архитектуры от 05.08.2013 №1883-р является правомерным, поскольку: часть испрашиваемого обществом земельного участка расположена в зоне городского наземного транспорта (ИТ2), для которой размещение соответствующего объекта является запрещенным видом использования земельных участков и объектов капитального строительства; на часть испрашиваемого для строительства земельного участка зарегистрировано право собственности ОАО «Омский речной порт»; часть испрашиваемого земельного участка расположена на территории общего пользования, в красных линиях улицы 25 лет Октября, а также в зоне размещения объектов городской рекреации, в связи с чем его предоставление под строительство обозначенного обществом объекта невозможно.

Кроме того, по мнению подателей жалоб, следует учитывать наличие распорядительных актов, утвердивших схемы расположения земельного участка, а именно: распоряжения департамента архитектуры от 11.07.2013 503-р и от 17.07.2013 № 1624-р, которые не были оспорены.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционных жалобах, суд апелляционной инстанции считает, что заявление Общество не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Признавая недействительным распоряжение Департамента архитектуры от 05.08.2013 №1883-р, арбитражный суд, в числе прочего, исходил из того, что заинтересованным лицом не были осуществлены какие-либо действия по определению возможных вариантов подходящего размещения объектов.

Между тем, признавая незаконным распоряжение Департамента архитектуры от 05.08.2013 №1883-р, обязывая последнего осуществить выбор испрашиваемого Обществом земельного участка, суд первой инстанции в обжалуемом решении не предрешил вопрос о предварительном согласовании