Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 10.09.2008 по делу n А46-4167/2007. Отменить решение полностью и принять новый с/а

в от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (далее – Постановление № 23), следует также учитывать, что факт заключения между организацией, предоставляющей потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, и соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципального образования) соглашения, регламентирующего порядок определения объема и оплаты неполученных доходов, подлежащих возмещению в связи с реализаций установленных федеральным законом льгот, не является сам по себе основанием для удовлетворения требования о взыскании неполученных доходов с субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Согласно статье 8 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности.

Обязанность предоставления малоимущим слоям населения субсидий при оплате жилья и коммунальных услуг в спорный период предусмотрена статьей 15.4 Федерального закона от 24.12.1992 № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (согласно статье 2 Федерального закона 29.12.2004 № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» утратил силу с 01.03.2005), в соответствии с которой возмещение затрат, связанных с предоставлением гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, осуществляется за счет средств местных бюджетов и передаваемой им на эти цели финансовой помощи соответственно из бюджетов субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 12 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» одним из видов государственной социальной помощи являются денежные выплаты (социальные пособия, субсидии и другие выплаты).

В соответствии с пунктом 2 статьи 5 указанного Закона оказание (предоставление) государственной социальной помощи в соответствии с нормативными правовыми актами и региональными программами субъектов Российской Федерации, в том числе предусматривающими предоставление гражданам социальных пособий в виде набора социальных услуг и субсидий, является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3, статьи 159 Жилищного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ (далее – ЖК РФ) субсидии предоставляются органом местного самоуправления или управомоченным им учреждением гражданам, указанным в части 2 настоящей статьи, на основании их заявлений с учетом постоянно проживающих совместно с ними членов их семей.

Пунктом 8 данной статьи установлено, что финансирование расходов на предоставление субсидий осуществляется из местных бюджетов за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 25.08.2003 N 522 «О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг на 2004 год» при определении размеров финансовой помощи, оказываемой бюджетам субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета, расходы на содержание, ремонт жилья и оказание коммунальных услуг рассчитываются исходя из федеральных стандартов, предусмотренных пунктами 1 и 2 настоящего Постановления, федерального стандарта уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги в целом по всем видам этих услуг в размере 90 процентов их стоимости.

В соответствии с пунктом 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 26.08.2004 № 441 «О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения расходов на капитальный ремонт жилья на 2005 год», в целях обеспечения бездотационного режима финансирования жилищно-коммунального хозяйства, перевода дотаций, предоставляемых организациям, оказывающим жилищно-коммунальные услуги, в адресные субсидии населению установить федеральный стандарт уровня платежей граждан за жилье и предоставляемые коммунальные услуги в целом по всем видам этих услуг в размере 100 процентов федерального стандарта предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.

Как пояснил истец, с учетом интересов граждан уровень платежей за коммунальные услуги в указанный период был сохранен в размере 90%.

Кроме того, согласно пункту 42 Постановления Правительства Российской Федерации от 30.08.2004 № 444 (в редакции, действующей в период возникновения спорных правоотношений) «О предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг» финансирование расходов, связанных с предоставлением субсидий, осуществляется за счет средств местных бюджетов и передаваемой им на эти цели финансовой помощи соответственно из бюджетов субъектов Российской Федерации в объемах, устанавливаемых законами о бюджетах соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации на очередной финансовый год.

Согласно пункту 42 указанного Постановления в редакции от 18.06.2007 финансирование расходов на предоставление субсидий осуществляется за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 17 Постановления № 23 ответчиком по делам о взыскании убытков, вызванных неисполнением публично-правовым образованием обязанности по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, является непосредственно публично-правовое образование.

Таким образом, источником финансирования субсидий, предоставляемых гражданам, нуждающимся в социальной помощи, является бюджет субъекта Российской Федерации.

Если требования истца являются обоснованными по существу, то суммы убытков подлежат взысканию с публично-правового образования на основании статьи 16 ГК РФ. Взыскание производится с публично-правового образования и в случае, когда средства на возмещение неполученной платы фактически были предоставлены распорядителю бюджетных средств, но последний не исполнил возложенные на него обязанности.

При удовлетворении соответствующего требования в резолютивной части решения суда должно быть указано на взыскание денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования.

Как разъясняет Пленум Высшего Арбитражного суда Российской Федерации в Постановлении № 23 в пункте 18, при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Согласно подпункту 25 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в редакции от 19.06.2004, которая действовала на момент возникновения спорных правоотношений, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации относится, в том числе, предоставление субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с установленными органами государственной власти субъекта Российской Федерации стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг.

Аналогичное правило предусмотрено и подпункте 24 пункта 2 статьи 26.3 данного Закона, действовавшего на момент принятия решения арбитражным судом первой инстанции: к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится решение вопросов организации предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьями 46, 47 Федерального закона от 23.12.2003 № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год», статьей 40 Федерального закона от 23.12.2004 № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» в составе расходов федерального бюджета предусмотрено формирование Фондов софинансирования социальных расходов и Фонда компенсаций, из которых предоставляются дотации субъектам Российской Федерации на частичное возмещение расходов по предоставлению населению субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг.

Из материалов дела следует, что Омская область располагала достаточным объемом денежных средств на соответствующие цели в спорный период.

При недостаточности таких средств Омская область имеет установленную Федеральным законом о федеральном бюджете возможность получения дотаций на соответствующие нужды.

В свою очередь, в соответствии с пунктом 4 статьи 6 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

Министерство финансов Омской области, в нарушение пункта 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не доказало, что Омский муниципальный район имеет в достаточном объеме денежные средства на компенсацию предоставленных гражданам субсидий.

Омский муниципальный район возвратил Омской области неиспользованные на субсидии денежные средства за 4 квартал 2005 года, что не относится к спорному периоду.

Таким образом, именно Омская область является публично-правовым образованием, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование льгот в виде субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг и за счет казны которого подлежат удовлетворению требование о взыскании убытков истца.

В соответствии Законом Омской области от 22.12.2003 N 486-ОЗ «Об областном бюджете на 2004 год» главным распорядителем средств бюджета, предназначенных для финансирования предоставления населению субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг является Министерство труда и социального развития Омской области.

Пунктом 16 Приложения № 3 Закона Омской области от 22.12.2004 № 600-ОЗ «Об областном бюджете на 2005 год» Министерство финансов Омской области в соответствии с ведомственной структурой расходов областного бюджета является главным распорядителем в области субсидий на частичное возмещение расходов бюджетов по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.

Аналогичные положения предусмотрены в пункте 16 Приложения № 3 Закона Омской области от 21.11.2007 № 973-ОЗ «Об областном бюджете на 2008 год».

Следовательно именно Министерство финансов Омской области с 01.01.2005 является главным распорядителем средств областного бюджета по ведомственной принадлежности в области субсидий на оплату жилищно-коммунальных расходов граждан. Данный факт также подтверждается пояснениями представителя Министерства финансов Омской области в заседании суда апелляционной инстанции.

Пунктом 1 Постановления № 23 разъясняется, что согласно пункту 10 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) в суде от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств, понятие которого дано в пункте 1 указанной статьи Кодекса.

В том случае, если государственный (муниципальный) орган, являвшийся главным распорядителем бюджетных средств на момент возникновения спорных правоотношений, утратил соответствующий статус (в связи с передачей соответствующих полномочий иному органу или в связи с ликвидацией), в качестве представителя публично-правового образования надлежит привлекать орган, обладающий необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде, а при отсутствии такового (в случае, если соответствующие полномочия не переданы иному органу) - соответствующий финансовый орган публично-правового образования.

Таким образом, в период рассмотрения дела в судах первой и апелляционной инстанций таким распорядителем является Министерство финансов Омской области.

Кроме того, пунктом 16 указанного Постановления № 23 закреплено, что при рассмотрении исков организаций, предоставивших потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, о взыскании с публично-правовых образований убытков, вызванных неполучением в связи с этим платы (далее - убытки), судам необходимо иметь в виду следующее.

В тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя.

Следовательно, такие споры являются спорами о взыскании убытков, обусловленных избранным законодателем способом реализации льгот, предусматривающим последующую компенсацию организациям неполученной платы. Данные споры носят экономический характер и поэтому подведомственны арбитражному суду (статья 27 АПК РФ).

Необходимо учитывать, что публично-правовое образование может предотвратить возникновение у указанных организаций соответствующих убытков путем отмены или приостановления действия норм о тех или иных льготах, финансирование которых им не предполагается.

Если действие закона, предоставляющего льготы, не было приостановлено полностью или частично законом о бюджете на очередной год (пункт 4 статьи 83 БК РФ) и требования истца являются обоснованными по существу, суммы убытков могут быть взысканы с публично-правового образования независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе