Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 06.05.2008 по делу n 07АП-1492/08. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда в части и принять новый с/а

СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

634050, г. Томск, ул. Набережная реки Ушайки 24.

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Томск                                                                                                           Дело № 07АП-1492/08

Резолютивная часть постановления  объявлена 29 апреля 2008 года

Постановление изготовлено в полном объеме  07 мая 2008 года

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующей Т.А. Кулеш,

судей: Е.А. Залевской, А.В. Солодилова,

при ведении протокола судебного заседания судьей А.В. Солодиловым

при участии в заседании:

от заявителя: С.Г. Костомарова, В.В. Сафронов, Л.Ю. Куранова, представитель заявителей А.Н. Ярошенко по доверенностям от 14.06.2007, от 18.06.2007,

от заинтересованного лица: А.И. Горячев по доверенности от 27.03.2008  №24-732,

третье лицо – мэрия г. Новосибирска – без участия,

рассмотрев апелляционную жалобу с приложенными к ней документами,

поданную индивидуальными предпринимателями Сафроновым В. В., Костомаровой С. Г., Курановой Л. Ю., на решение Арбитражного суда Новосибирской области

от 23.01.2008г. по делу №А45-15180/07-59/128 (судья И.В. Попова)

по заявлению индивидуальных предпринимателей Сафронова В. В., Костомаровой С. Г., Курановой Л. Ю. к Департаменту транспорта и дорожно-благоустроительного комплекса мэрии г.Новосибирска о признании незаконным отказа Департамента транспорта и дорожно-благоустроительного комплекса мэрии г. Новосибирска,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальные предприниматели Сафронов Виктор Викторович, Костомарова Светлана Геннадьевна, Куранова Лариса Юрьевна (далее – предприниматели) обратились в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением с дополнениями от 18.01.2008, к Департаменту транспорта и дорожно-благоустроительного комплекса мэрии г.Новосибирска (далее – Департамент) о признании незаконным отказа в согласовании паспорта и обследовании дорожных условий автобусного маршрута № 1212 и об обязании Департамента утвердить комиссию для проведения обследования заказного маршрута, согласовать паспорт автобусного маршрута № 1212.

Решением арбитражного суда Новосибирской области от 23.01.2008 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением суда первой инстанции, предприниматели обратились в арбитражный суд с апелляционной жалобой, в которой просят его отменить, требования предпринимателей удовлетворить. Считают, что судом первой инстанции не исследованы все материалы дела, что выводы  суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

В обоснование жалобы указали на то, что составление паспорта автобусного маршрута, схемы движения и опасных участков предпринимателями, как владельцами транспортных средств, и согласование с органами местного самоуправления является неотъемлемой частью организации перевозочного процесса, обеспечивающего безопасные условия перевозок пассажиров, однако ответчик 25.10.2007 отказал им в проведении обследования маршрута № 1212, ссылаясь на утвержденный план и реестр маршрутов общественного пассажирского транспорта. Полагают, что данным отказом нарушены их права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности по оказанию услуг по перевозке пассажиров.

В судебном заседании индивидуальные предприниматели и их представитель  поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Представитель Департамента в судебном заседании возражал против доводов апелляционной жалобы по основаниям, указанным в письменном отзыве. Просил   решение суда от 23.01.2008г. оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Законность решения суда первой инстанции проверена Седьмым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав участников судебного разбирательства, апелляционный суд находит решение Арбитражного суда Новосибирской области от 23 января 2008 года подлежащим отмене в части отказа в обследовании автобусного маршрута по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции 11.10.2007 индивидуальные предприниматели С.Г. Костомарова, В.В. Сафронов, Л.Ю. Куранова обратились в Департамент транспорта и дорожно-благоустроительного комплекса Мэрии г.Новосибирска с заявлениями об обследовании дорожных условий и согласовании паспорта автобусного маршрута № 1212 «Северо-Чемской жилмассив-Вокзал Новосибирск Главный» (путь следования: Северо-Чмеской жилмассив, ул. Комсомольская, ул. Тюменская, ул. Аникина, ул. Мира, ул. Ватутина, проспект К.Маркса, Октябрьский мост, ул. Большевистская, Красный проспект, Вокзальная магистраль), обслуживаемого автобусами малой вместимости типа ПАЗ. (л.д. 12,13).

Письмами от 25.10.07 № 24-2668 и № 24-2669, департамент отказал в согласовании паспорта и в проведении обследования маршрута № 1212 (л.д. 14,15).

Полагая,  что отказы Департамента,   изложенные   в   письмах от 25.10.2007 нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности предприниматели обратились в арбитражный суд  с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд пришел к выводу о законности и обоснованности обжалуемых отказов, учитывая то, что Департамент, исходя из наличия маршрута № 1212, обслуживаемого подвижным составом автобусами малой вместимости (ГАЗ), отказывая в согласовании паспорта маршрута № 1212 по тому же направлению «Северо-Чемской жилмассив-Вокзал Новосибирск- Главный», действовал в пределах своих полномочий, которые закреплены действующим законодательством.

Апелляционный суд считает выводы суда первой инстанции в части отказа в обследовании автобусного маршрута № 1212 ошибочными и несоответствующими фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам.

Так, в соответствии с Положением об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденным Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.01.1997г. № 2, владельцы автобусов обязаны осуществлять перевозки пассажиров на регулярных автобусных маршрутах при наличии паспорта и схемы маршрута  с указанием опасных участков.

Согласно статье 21 Федерального закона от 10.12.1995 г. № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" мероприятия по организации дорожного движения осуществляются в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, в ведении которых находятся автомобильные дороги.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Пункт 20 части 2 статьи 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит   организацию транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений к ведению местного самоуправления.

Согласно пункту 6 статьи 72 Закона Российской Федерации от 06.07.1991 N 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (в редакции закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ) к компетенции городских администраций отнесены, в том числе, вопросы руководства муниципальными транспортными предприятиями и организациями, осуществление контроля за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города, утверждения маршрутов и графиков движения местного транспорта, привлечения на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятий и организаций, действующих на территории города.

Следовательно, исполнительные органы местного самоуправления организуют транспортное обслуживание населения в границах поселения и для выполнения указанной задачи городские администрации наделены соответствующими полномочиями.

Полномочия органов местного самоуправления по вопросам создания, согласования регулярных маршрутов пассажирского автотранспорта и привлечения на них перевозчиков, а также в отношении согласования открытия регулярных маршрутов, разрабатываемых и обустраиваемых перевозчиками самостоятельно (проект маршрута движения, графики движения и согласования органов государственной власти, осуществляющих контроль за перевозками автотранспортом, обустройство остановочных пунктов, изменение дорожной разметки и установка знаков), предусмотрены Уставом автомобильного транспорта РСФСР, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 08.01.1969 N 12 (с изменениями и дополнениями), Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР, утвержденными Приказом Минавтотранса РСФСР от 24.12.1987 N 176, другими нормативными правовыми актами, регулирующими безопасность дорожного движения и осуществление пассажирских перевозок.

Учитывая, что транспортное обслуживание населения осуществляется  посредством открытия, изменения или закрытия маршрутов пассажирских перевозок, в том числе и коммерческих, то инициатива по их открытию может исходить как от органов местного самоуправления, так и от юридических лиц и предпринимателей.

При этом органы местного самоуправления наделены полномочиями по созданию, согласованию регулярных маршрутов пассажирского автотранспорта и привлечению на них перевозчиков, а в отношении регулярных маршрутов, разработанных и обустроенных перевозчиками самостоятельно - правом согласования открытия таких маршрутов.

Из статьи 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР следует, что новые маршруты могут быть организованы, если состояние дорог, их обустройство соответствуют требованиям безопасности дорожного движения. При этом организация городских и пригородных маршрутов производится по согласованию с исполнительными комитетами городских, районных Советов народных депутатов (органами местного самоуправления).

Согласно пункту 1.1 решения Городского Совета от 27.06.2007 № 654 «О департаменте транспорта и дорожно-благоустроительного комплекса Мэрии города Новосибирска» департамент транспорта и дорожно-благоустроительного комплекса Мэрии города Новосибирска является структурным подразделением Мэрии г. Новосибирска.

Одной из его функций является формирование муниципальной сети общественных пассажирских перевозок на территории г. Новосибирска.

Пунктами 2 и 3 статьи 10 Закона Новосибирской области № 112-ОЗ «Об организации транспортного обслуживания населения на территории Новосибирской области»  закреплено, что муниципальные маршруты регулярного сообщения формируют (открывают, закрывают, изменяют) органы местного самоуправления. Инициаторами открытия, закрытия  и  изменения  маршрута регулярного  сообщения  могут выступать  органы местного самоуправления, юридические и физические лица.

Из пункта 5 статьи 10 данного Закона следует, что открытие и изменение маршрута удостоверяется паспортом маршрута, который составляется и утверждается органом местного самоуправления.

Понятия муниципального маршрута регулярного сообщения и паспорта маршрута даны в статье 4 Закона № 112-ОЗ. До утверждения паспорта маршрута перевозка пассажиров на маршруте не разрешается.

Органы местного самоуправления в соответствии со статьей 8 Закона № 112-ОЗ формируют и ведут реестр маршрутов регулярного сообщения.

Следовательно, индивидуальные предприниматели, не заключившие договор об организации пассажирских перевозок с органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления на осуществление пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения, имеют право осуществлять коммерческие пассажирские перевозки в соответствии с федеральным законодательством.

Деятельность по перевозке пассажиров осуществляется на основании лицензии (пункт 62 части 1 статьи 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» № 128-ФЗ). Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии) влечет  ответственность, предусмотренную Кодексом об административных правонарушениях РФ (ст. 14.1).

Имеющиеся в материалах дела доказательства свидетельствуют о том, что у предпринимателей В.В. Сафронова, С.Г. Костомаровой, Л.Ю. Курановой имеются лицензии на осуществление перевозки пассажиров (л.д. 53,56,59). Так же у предпринимателя С.Г. Костомаровой имеется договор с МУ «ЦУГАЭТ» на осуществление пассажирских перевозок по муниципальной маршрутной сети г. Новосибирска на условиях выполнения общественного коммерческого заказа, что подтверждается представленным договором № 172 от 23.04.2007г., из которого усматривается, что С.Г. Костомарова является перевозчиком. (л.д. 120).

Статьей 34 Конституции РФ определено, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещённой законом экономической деятельностью.

Услуги по перевозке могут оказываться перевозчиком как в порядке осуществления им предпринимательской деятельности (перевозка желающих пассажиров по договору перевозки ст. 786 ГК РФ), так и по заказам любых лиц РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, учреждений, граждан и т.д.

Орган местного самоуправления не может запретить ездить перевозчику по муниципальным дорогам (за исключением случаев, установленных ФЗ «О безопасности дорожного движения»), поскольку в соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 24 ФЗ «О безопасности дорожного движения», пункта 8 статьи 28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ, п. 11 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ автомобильные дороги являются территорией общего пользования, соответственно любой владелец транспортного средства вправе ими пользоваться, в том числе, и перевозчик пассажиров.

Согласно пункту 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР новые маршруты могут быть организованы, если состояние дорог и их обустройство соответствует требованиям безопасности дорожного движения.

В соответствии с пунктом 5.1. Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами открытие автобусного маршрута осуществляется после обследования маршрута комиссией в соответствии с пунктами 4.15 - 4.19. Положения.

Пункты 4.17 и 4.18 данного Положения предусматривают по результатам обследования  оформление акта, в котором даётся заключение комиссии о