Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 08.06.2015 по делу n А51-3947/2015. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Согласно статье 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Как следует из пункта 2 статьи 7.3 КоАП РФ пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

Объективной стороной данного административного правонарушения является пользование недрами с нарушениями условий лицензии. Бездействие, выразившееся в невыполнении условий лицензии на пользование недрами, без фактического пользования обладателем лицензии недрами, не является нарушением, ответственность за которое установлена вышеуказанной нормой Кодекса.

Привлечение к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ, возможно только при условии фактического пользования недрами, а не наличия такого права.

Лицо, осуществляющее деятельность с нарушением условий лицензионного соглашения, может быть привлечено к административной ответственности в течение всего периода, пока деятельность не прекращена или нарушение не устранено.

Пунктом 1 статьи 11 Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах) определено, что предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

Пунктами 3, 4 статьи 11 Закона о недрах установлено, что лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд при разведке и добыче углеводородного сырья, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Виды пользования недрами определены в статье 6 Закона о недрах.

В соответствии со статьей 12 Закона о недрах лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать: данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии; данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами; указание границ участка недр, предоставляемого в пользование; указание границ земельного участка или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами; сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу); условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями; согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами; условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ; условия снижения содержания взрывоопасных газов в шахте, угольных пластах и выработанном пространстве до установленных допустимых норм при добыче (переработке) угля (горючих сланцев); порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель.

Лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском и без риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащими настоящему Закону.

Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменения этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.

В силу подпункта 10 пункта 2 статьи 22 Закона о недрах пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных в лицензии.

В соответствии с положениями статей 6, 11 Закона о недрах недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, соответственно допускается предоставление лицензии на несколько видов пользования недрами.

В силу подпункта 2 пункта 2 статьи 20 Закона о недрах право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в частности в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии.

Частью 2 пункта 2 статьи 20 Закона о недрах предусмотрено, что в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии, если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах, право пользования недрами может быть досрочно прекращено органами, предоставившими лицензию. Лицо, осуществляющее деятельность с нарушением условий лицензионного соглашения, может быть привлечено к административной ответственности в течение всего периода, пока деятельность не прекращена или нарушение не устранено.

Как следует из постановления от 11.02.2015 № 05-004/2015, основанием для привлечения общества к административной ответственности послужило в т.ч. то, что заявителем не была предоставлена ежеквартальная отчетность по формам 2-гр, 7-гр за 3-й квартал 2014 года в Территориальный фонд геологической информации Приморнедра (п.1); не проводится эксплуатационная разведка предприятием в процессе отработки месторождения, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых и рациональное ведение эксплуатационных работ на участке недр Чугуевского месторождения (п.2); не разработаны и не утверждены в установленном порядке соответствующие проекты геолого-разведочных работ на участке недр Чугуевского месторождения (п.3).

Вместе с тем, согласно Приказу Росстата № 371 от 17.09.2013 «Об утверждении статистического инструментария для организации Федеральным агентством по недропользованию федерального статистического наблюдения за выполнением геологоразведочных работ» форма № 2-ГР имеет название «Сведения о выполнении геологоразведочных работ», форма № 7-ГР – «Сведения о выполнении геологоразведочных работ по их видам и группам полезных ископаемых».

Как следует из материалов дела, ООО «Приморский цеолит» геологоразведочные работы не проводит.

Согласно пункту 9.1.2 Условий пользования недрами участка Южный Чугуевского месторождения перлитов и цеолитов в Приморском крае (Дополнение № 1 к лицензии ВЛВ №01206 ТЭ от 23.09.2014) недропользователь обязан предоставлять в Территориальный фонд геологической информации Приморнедра ежеквартально (в течение 10 дней по окончании квартала) краткий информационный отчет о выполнении настоящих условий за период с начала года до окончания квартала, в том числе отчетность по формам 2-ГР, 7-ГР. Однако в пункте 4.2.2. Условий пользования недрами уточняется, что информационные отчеты предоставляются о проведенных работах. Условиями пользования недрами не предусмотрено проведение геологоразведочных работ на лицензионном участке ООО «Приморский цеолит», соответственно, как правильно указал суд первой инстанции, недропользователь не обязан разрабатывать и утверждать проекты геологоразведочных работ, а также проводить данные работы и предоставлять отчеты по Формам 2-ГР, 7-ГР.

Согласно пункту 1 Указаний по заполнению форм (Приказ Росстата № 371) сведения по форме федерального статистического наблюдения №2-ГР предоставляют юридические лица независимо от формы собственности, осуществляющие геологоразведочные работы. Геологоразведочные работы, обеспечивающие добычу полезных ископаемых и непосредственно связанные с эксплуатационной деятельностью горнодобывающего предприятия (рудничная, шахтная и промысловая геологическая служба), относятся к основной деятельности рудника (шахты, предприятия) и в отчетность по указанной форме не включаются.

Аналогичную правовую позицию выразил отдел геологии и лицензирования по Приморскому краю (Приморнедра) Департамента по недропользованию по Дальневосточному Федеральному округу в своем письме № 09-6/37 от 22.01.2015, дополнительно пояснив в письме от 26.03.2015 № 09-9/187 о том, что требование, установленное подпунктом а) пункта 9.1.2. Условий пользования недрами (приложение 5 к лицензии ВЛВ № 01206 ТЭ) о предоставлении отчетности по формам 2-ГР и 7-ГР является технической ошибкой, допущенной при подготовке Дополнения №1 к лицензии. В первоначальных условиях пользования недрами (приложение 3 к лицензии ВЛВ №01206 ТЭ) данное требование отсутствовало.

Кроме этого, в соответствии с пунктом 3.17 Основных положений. ГОСТ Р 8.645-2008 «Государственная система обеспечения единства измерений. Метрологическое обеспечение работ по геологическому изучению, использованию и охране недр в Российской Федерации», утвержденного Приказом Ростехрегулирования от 15.10.2008 № 259-ст недропользование: выполнение работ, соответствующих лицензии на право геологического изучения недр, добычи полезных ископаемых, использования и захоронения отходов производства, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Таким образом, своевременное представление статистической отчетности в легальное определение понятия «недропользование» не включено.

В силу подпунктов «б», «д» пункта 4 Постановления Правительства РФ от 12.05.2005 № 293 «Об утверждении Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет государственный геологический надзор в том числе по вопросам выполнения условий недропользования, содержащихся в лицензиях на пользование недрами, технических проектах и иной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами; соблюдения установленного порядка представления государственной отчетности, а также геологической и иной информации о недрах в фонды геологической информации.

Судебная коллегия считает, что следует разграничивать такие вопросы надзора, как выполнение условий недропользования, содержащихся в лицензиях на пользование недрами, технических проектах и иной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, и соблюдение установленного порядка представления государственной отчетности. Вопрос о выполнении условий недропользования, содержащихся в лицензиях на пользование недрами, технических проектах и иной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, является самостоятельным направлением государственного геологического контроля.

Нарушение установленного порядка представления государственной статистической отчетности, не может быть квалифицировано по пункту 2 статьи 7.3 КоАП РФ, а должно быть квалифицированно по статье 13.19 КоАП РФ. При этом объективная сторона данного правонарушения заключается в нарушении порядка представления информации, необходимой для проведения статистических наблюдений, либо в представлении недостоверной, т.е. искаженной статистической информации. При этом имеется в виду представление только той информации, которая предусмотрена законодательством.

Нарушение порядка представления вышеуказанной информации может выражаться либо в непредставлении соответствующих отчетов и других данных, необходимых для проведения государственных статистических наблюдений, либо в нарушении сроков их представления.

Указанный вывод соответствует также правовой позиции Арбитражного суда Дальневосточного округа, изложенной в постановлении от 20.05.2015 № Ф03-1641/2015.

Административный орган в качестве нарушения также указывает, что обществом не оформлены паспорта отвала на размещение пустых пород при ведении вскрышных работ в соответствии с требованиями действующего проекта отработки месторождения.

Согласно пункту 4 Технического проекта отработки карьера «Цеолит» Чугуевского месторождения Приморского края от 27.12.2013 перед началом формирования отвала специалистами карьера должен быть выполнен паспорт отвала.

Между тем как следует из материалов дела вскрышные работы на карьере ООО «Приморский цеолит» не проводились. Месторождение обществу передано с достаточными запасами вскрытых пород предыдущим недропользователем – ООО ППК «Восток». Доказательств, обратного административным органом в материалы дела не представлено.

В техническом проекте указано на то, каким должен быть отвал, его характеристики (стр. 33 технического проекта). Типовой паспорт отвала ООО «Приморский цеолит» разработан и подписан главным инженером.

Административный орган в оспариваемом постановлении указывает на то, что предприятием в нарушение п. 10.2 лицензионных условий лицензии ВЛВ 01206 ТЭ с дополнением №1 не ведется мониторинг состояния окружающей природной среды и производственного экологического контроля в пределах лицензионного участка.

Обязанность согласования Программы мониторинга состояния окружающей среды с Департаментом по недропользованию возникла у ООО «Приморский цеолит» в связи с утверждением дополнения № 1 к лицензионным условиям от 23.09.2014, согласно п. 10.2 которого, пользователь недр обязан проводить мониторинг окружающей среды (атмосферы, недр, водных объектов, почв, биоресурсов) в районе влияния предприятия по добыче полезных ископаемых, в соответствии с программой, согласованной в установленном порядке.

ООО «Приморский цеолит» утверждена «Программа мониторинга состояния окружающей природной среды и производственного экологического контроля в пределах лицензионной площади участка «Южный» Чугуевского месторождения перлитов и цеолитов», которая согласована Департаментом по недропользованию по ДФО 26.11.2014.

Согласно разделу 2 Программы мониторинга