Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 13.10.2015 по делу n А78-8118/2015. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта Российской Федерации необходимого для их осуществления имущества.

Для кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Федеральное казначейство открывает в Центральном банке Российской Федерации с учетом положений статей 38.2 и 156 настоящего Кодекса счета, через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством либо органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с соглашением, предусмотренным частью пятой настоящей статьи.

Согласно статье 38.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с абзацем 31 статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации единый счет бюджета – это счет (совокупность счетов для федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации), открытый (открытых) Федеральному казначейству в учреждении Центрального банка Российской Федерации отдельно по каждому бюджету бюджетной системы Российской Федерации для учета средств бюджета и осуществления операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.

Согласно пункту 1 статьи 241.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации при кассовом обслуживании исполнения бюджетов:

учет операций со средствами бюджетов осуществляется на единых счетах бюджетов, открытых в соответствии с настоящим Кодексом органам Федерального казначейства отдельно для каждого бюджета в учреждениях Центрального банка Российской Федерации;

управление средствами на единых счетах бюджетов осуществляют финансовые органы, органы управления государственными внебюджетными фондами или иные уполномоченные органы в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами;

кассовые выплаты из бюджета осуществляются органом Федерального казначейства на основании платежных документов, представленных в орган Федерального казначейства, в порядке очередности их представления и в пределах фактического наличия остатка средств на едином счете бюджета;

все операции по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета на едином счете бюджета проводятся и учитываются органом Федерального казначейства по кодам бюджетной классификации Российской Федерации;

органы Федерального казначейства представляют финансовым органам информацию о кассовых операциях по исполнению соответствующих бюджетов, а также информацию о кассовых операциях по исполнению иных бюджетов, входящих в консолидированный бюджет соответствующей территории;

Согласно абзацу 10 пункта 1 статьи 166.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с настоящим Кодексом устанавливает Федеральное казначейство.

В соответствии со статьями 166.1 и 241.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации приказом Федерального казначейства от 10 октября 2008 года № 8н утвержден Порядок кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядок осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов.

Пунктом 2.2.2. Порядка кассового обслуживания установлено, что для осуществления кассовых выплат с лицевого счета бюджета, открытого финансовому органу, финансовый орган представляет в орган Федерального казначейства по месту обслуживания расчетные документы в электронном виде или на бумажном носителе в соответствии с документом, определяющим порядок и условия обмена информацией между финансовым органом субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и органом Федерального казначейства при кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), заключенным между соответствующим финансовым органом и органом Федерального казначейства.

Если представленный расчетный документ соответствует требованиям, установленным пунктом 2.2.3 настоящего Порядка, орган Федерального казначейства проверяет наличие на счете соответствующего бюджета остатка средств для его исполнения (далее – свободный остаток средств), для расчета которого остаток средств на едином счете бюджета, в пределах которого осуществляются кассовые выплаты из бюджета, подлежит уменьшению на сумму невыясненных поступлений (пункт 2.2.4.).

Согласно пункту 2.2.5. Порядка кассового обслуживания при осуществлении получателем средств бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) кассовых выплат, источником финансового обеспечения которых являются межбюджетные трансферты, предоставляемые из федерального бюджета в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджету субъекта Российской Федерации, в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период (далее – субсидии (субвенции), орган Федерального казначейства проверяет Заявку на:

соответствие кодов классификации расходов бюджетов, указанных в Заявке, кодам бюджетной классификации, действующим в текущем финансовом году на момент представления Заявки;

соответствие указанных в Заявке кодов классификации операций сектора государственного управления (далее – КОСГУ), относящихся к расходам бюджетов, текстовому назначению платежа, исходя из содержания текста назначения платежа, в соответствии с указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации;

непревышение указанных в Заявке сумм остатков предельных объемов финансирования по соответствующему коду бюджетной классификации и коду цели, используемому органом Федерального казначейства для учета операций с субсидиями (субвенциями) (далее – код цели), учтенных на лицевом счете клиента;

соответствие требованиям федеральных законов и (или) принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, устанавливающих цели и условия предоставления соответствующих субсидий (субвенций) и предусматривающих проведение такой проверки органами Федерального казначейства.

Как уже указывалось выше и следует из материалов дела, согласно разделу 1 Справки ф. 0531820 (приложение № 20 к Порядку кассового обслуживания) за 30.12.2014 остаток нераспределенных средств федерального бюджета, полученных в 2014 году в виде целевых трансфертов (субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов) на конец дня 30.12.2014 составил 1 426 070 656,40 рублей.

Остаток нераспределенных средств федерального бюджета, полученных в 2014 году в виде целевых трансфертов, на начало дня 31.12.2015 также составил 1 426 070 656,40 рублей. Согласно пункту 9.21. раздела IX «Указания по заполнению форм документов, представленных в приложениях к Порядку» указанный остаток представляет собой нераспределенный Министерством Финансов Забайкальского края остаток субсидий (субвенций), полученных из федерального бюджета в целях финансирования государственных программ края, на конец дня в разрезе кодов целей.

Согласно разделу 3 Ведомости по движению свободного остатка средств бюджета (ф. 0531819), утвержденной Приложением № 19 к Порядку кассового обслуживания, за 30.12.2014 остаток средств на едином счете бюджета Забайкальского края на конец дня составил 204 060 163,23 рублей.

Исходя из данных раздела 3 Ведомости по движению свободного остатка средств бюджета (ф. 0531819) за 31.12.2014 зачислено на счет 585 522 272,05 рублей.

С учетом остатка на начало дня 31.12.2014 (или конец дня 30.12.2014) сумма средств, которыми располагало Министерство 31.12.2014 на едином счете бюджета края, составила 204 060 163,23 рублей + 585 522 272,05 рублей = 789 582 435,28 рублей.

Однако в силу приведенных норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, Порядка кассового обслуживания и Порядка составления и ведения кассового плана бюджета Забайкальского края и установленных по делу обстоятельств следует, что остаток средств на едином счете бюджета Забайкальского края даже при условии полного отсутствия на нем средств от иных доходов бюджета Забайкальского края в соответствии со статьей 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации не может быть меньше нераспределенного Министерством Финансов Забайкальского края остатка субсидий (субвенций), полученных из федерального бюджета.

В рассматриваемом случае наличие по состоянию на 31.12.2014 нераспределенного Министерством Финансов Забайкальского края остатка субсидий (субвенций), полученных из федерального бюджета в 2014 году в целях финансирования государственных программ края, при отсутствии соответствующих средств на едином счете бюджета края свидетельствует о нецелевом использовании бюджетных средств, выразившемся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации в целях, не соответствующих определенным договором (соглашением), являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

В силу указанного являются ошибочными доводы Министерства и соответствующие выводы суда первой инстанции о том, что нормами действующего бюджетного законодательства не запрещено использование средств межбюджетных трансфертов для осуществления кассовых выплат из бюджета края в пределах общего остатка средств на едином счете бюджета, без учета источников поступления денежных средств и целей их предоставления по следующим основаниям, как основанные на неправильном истолковании закона.

Вместе с тем данные выводы суда первой инстанции не привели к принятию неправильного решения в силу следующего.

Согласно позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Президиума от 11.05.2005 № 16246/04 по делу № А02-2527/2004, нецелевое использование бюджетных средств не может быть отнесено к категории длящихся правонарушений, поскольку его объективная сторона характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по расходованию средств и завершенностью в момент осуществления операции. Множественность таких операций свидетельствует о неоднократности совершения самостоятельных правонарушений.

Как следует из содержания оспариваемого постановления, в нарушение требований пунктов 4 и 6 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ в нем отсутствуют сведения по состоянию на 30.12.2015 включительно о конкретных платежно-расчетных операциях по нецелевому расходованию средств и времени их совершения.

В качестве такой платежно-расчетной операции административный орган указывает на то, что 31.12.2014 осуществлялось финансирование расходов, не связанных с целями предоставления федеральных целевых трансфертов, несмотря на наличие на едином счете бюджета Забайкальского края только тех средств, источниками которых являются средства федеральных целевых трансфертов.

Данные выводы административного органа суд апелляционной инстанции признает ошибочными, как также основанные на неправильном истолковании закона.

В силу пункту 1 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации к доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

К налоговым доходам бюджетов относятся доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним (пункт 2).

К неналоговым доходам бюджетов относятся:

доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, используемых Федеральным фондом содействия развитию жилищного строительства в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»;

доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением движимого имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, используемых Федеральным фондом содействия развитию жилищного строительства в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»;

доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;

средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

средства самообложения граждан;

иные неналоговые доходы (пункт 3).

В соответствии со статьей 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся, в том числе субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Как уже указывалось выше, исходя из данных раздела 3 Ведомости по движению свободного остатка средств бюджета (ф. 0531819) за 31.12.2014 зачислено на счет 585 522 272,05 рублей.

С учетом остатка на начало дня 31.12.2014 (или конец дня 30.12.2014) сумма средств,