Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 27.01.2015 по делу n А58-1368/2014. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

лицензии на пользование участком недр.

Согласно статье 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Статьей 12 Закона о недрах предусмотрено, что лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать, в том числе данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами, сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность), условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей среды.

Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменения этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.

Частью 2 статьи 22 Закона о недрах предусмотрено, что пользователь недр обязан обеспечить, в том числе: соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья (пункт 1); соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами (пункт 7); выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции (пункт 10).

В силу статьи 23.2 Закона о недрах разработка месторождений полезных ископаемых и пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляются в соответствии с утвержденными техническими проектами. Технические проекты и вносимые в них изменения до утверждения подлежат согласованию с комиссией, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются представители органов государственного горного надзора и органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Согласно статье 7 Закона о недрах предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта в соответствии со статьей 23.2 данного Закона документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части.

Порядок предоставления лицензии на право пользования недрами урегулирован Положением о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденным Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 № 3314-1 (далее – Положение о лицензировании пользования недрами), а особенности лицензирования при добыче подземных вод - Инструкцией Роскомнедра от 14.04.1994 «По применению «Положения о порядке лицензирования пользования недрами (далее - Инструкция).

В соответствии с пунктом 1.2.1.1 Инструкция применяется при предоставлении лицензий на право пользования недрами при добыче питьевых и технических подземных вод для их использования в системах хозяйственно-питьевого и производственного водоснабжения, орошения земель и обводнения пастбищ.

Из пункта 3.4.1 Инструкции следует, что на первом этапе в установленные лицензией сроки ее владелец осуществляет разведку недр, доводя изученность месторождения до степени, позволяющей освоить разведанные запасы в соответствии с требованиями действующих нормативных документов, и ведет подготовку проекта (технологической схемы) разработки недр. Завершением этого этапа является экспертиза запасов с их утверждением соответствующим уполномоченным государственным органом и последующей постановкой запасов подземных вод на государственный учет, составление и согласование проекта (технологической схемы) разработки недр.

Согласно пункту 8.4.1 Инструкции на первом этапе пользования недрами, осуществляемом после получения лицензии, недропользователь проводит необходимые дополнительные гидрогеологические исследования и составляет проект бурения скважины, неотъемлемым разделом которого является оценка воздействия на окружающую среду. Этот проект проходит необходимую экспертизу запасов, экологическую экспертизу и другие согласования.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2010 № 118 утверждено Положение о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами (далее – Положение № 118).

В соответствии с Положением № 118 проектная документация до утверждения пользователем недр подлежит согласованию с комиссией, создаваемой Федеральным агентством по недропользованию или его территориальным органом (пункт 5).

Комиссия осуществляет согласование проектной документации, в частности, в отношении добычи полезных ископаемых (пункт 8).

Комиссия осуществляет согласование проектной документации в отношении подземных вод: при пользовании недрами для добычи питьевых и технических подземных вод - проект водозабора; при пользовании недрами для разведки и добычи, а также для геологического изучения, разведки и добычи минеральных, теплоэнергетических и промышленных подземных вод, осуществляемых по совмещенной лицензии, - проект опытно-промышленной разработки месторождения, технологическая схема разработки месторождения (участка) и проект разработки месторождения (участка) (пункт 9).

Проектная документация на добычу подземных вод для собственных производственных и технологических нужд при осуществлении пользователями недр разведки и добычи иных видов полезных ископаемых или по совмещенной лицензии для геологического изучения, разведки и добычи иных видов полезных ископаемых в границах предоставленных им горных отводов и (или) геологических отводов согласовывается в составе проектной документации на разработку соответствующего вида полезного ископаемого или в виде самостоятельного проекта (пункт 10).

Основные требования к проектной документации, порядок и сроки ее согласования установлены в разделах III и IV Положения № 118.

Требования к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений подземных вод утверждены приказом Минприроды России от 22.10.2010 № 463.

Этим нормативным правовым актом предусмотрено, что проект водозабора при пользовании недрами для добычи питьевых и технических подземных вод должен предусматривать, в частности, мероприятия по обеспечению промышленной безопасности при эксплуатации водозабора и мероприятия по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности при пользовании недрами (мероприятия по охране атмосферного воздуха, мероприятия по охране водных объектов, мероприятия по охране недр, обоснование нормативов потерь, мероприятия по охране земельных ресурсов, растительного и животного мира и т.д.).

Таким образом, действующим законодательством о недропользовании установлена обязанность недропользователей по осуществлению добычи подземных вод исключительно в соответствии с утвержденными техническими проектами, разработанными и согласованными в установленном порядке, а также получившими положительное заключение государственной экспертизы.

Как отмечалось выше, лицензионным соглашением об условиях недропользования (приложение № 1 к лицензии серии ЯКУ 03193 ВЭ) предусмотрено, что недропользователь обязался не позднее 31 декабря 2012 года:

- разработать, согласовать и утвердить в установленном порядке проектные документы, в том числе проект водозабора, включая раздел об организации и эксплуатации зон санитарной охраны (далее – ЗСО) источников водоснабжения, составленных на основании действующих стандартов, инструкций и иных нормативных документов, при этом проектные документы должны получить положительные заключения необходимых государственных экспертиз (подпункт а) пункта 3.2.2);

- обеспечить соблюдение других требований законодательства Российской Федерации, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), государственных экспертиз, регламентирующих вопросы санитарно-эпидемиологического благополучия населения, рационального использования и охраны недр, охраны окружающей среды, безопасного ведения работ (пункт 4.2).

Факт пользования Обществом недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на право пользование недрами серии ЯКУ 03193 ВЭ и лицензионным соглашением, подтверждается в полном объеме имеющимися в материалах дела доказательствами, в том числе:

- актом проверки № 03-ЗЮ от 28.02.2014 (т. 1 л.д. 54-74);

- протоколом об административном правонарушении № 03-035/2014 от 06.03.2014 (т. 2 л.д. 45-51);

- лицензией на право пользования недрами серии ЯКУ 03193 ВЭ (т. 2 л.д. 71);

- лицензионными соглашениями об условиях недропользования (т. 2 л.д. 72-85).

Так, в ходе проверки было установлено, что согласно статистической отчетности по форме № 4-ЛС за 2013 год по лицензии ЯКУ 03193 ВЭ недропользователем добыто1956,34 тым.м3 воды. Добытая вода используется для питьевого водоснабжения и технического обеспечения водой объектов промышленности на территории МО «город Алдан». Добыча подземных вод осуществляется из скважины, расположенной не на первом водоносном горизонте, в целях централизованного водоснабжения.

Данные обстоятельства Обществом ни при производстве по делу об административном правонарушении, ни в суде первой инстанции не отрицались. Более того, в объяснениях, данных при составлении протоколов об административных правонарушениях, ОАО «Теплоэнергосервис» подтвердило, что на момент проверки технические проекты отсутствовали.

Невыполнение условий недропользования, предусмотренных подпунктом а) пункта 3.2.2 и пунктом 4.2 лицензионных соглашений, Обществом по существу не оспаривается.

Таким образом, ОАО «Теплоэнергосервис» при фактическом пользовании недрами, по лицензии ЯКУ 03193 ВЭ, допустило нарушение условий, предусмотренных лицензиями на пользование недрами, то есть совершило правонарушение, предусмотренное частью 2 статьей 7.3 КоАП РФ, на что правильно указал суд первой инстанции.

Равным образом, верны и суждения суда первой инстанции об истечении срока давности привлечения Общества к административной ответственности за пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных подпунктом а) пункта 3.2.2 лицензионного соглашения к лицензии ЯКУ 03193 ВЭ.

Кроме того, суд апелляционной инстанции находит обоснованными выводы суда первой инстанции относительно правомерности привлечения Общества к административной ответственности по части 2 статьи 7.3 КоАП РФ в связи с нарушением им  пункта 4.2 лицензионных соглашений к лицензии ЯКУ 03193 ВЭ, ввиду следующего.

Как отмечалось выше, по условиям пункта 4.2 лицензионных соглашений недропользователь обязался обеспечить соблюдение других требований законодательства Российской Федерации, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), государственных экспертиз, регламентирующих вопросы санитарно-эпидемиологического благополучия населения, рационального использования и охраны недр, охраны окружающей среды, безопасного ведения работ.

В связи с отсутствием утвержденных технических проектов административным органом был сделан вывод о том, что названное условие Обществом не соблюдалось.

Между тем, исходя из взаимосвязанных положений статьи 23.2 Закона о недрах, Положения № 118, Инструкции и приказа Минприроды России от 22.10.2010 № 463, разработка месторождений полезных ископаемых и пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляются в соответствии с утвержденными техническими проектами (в частности, при добыче подземных вод необходимо предварительно разработать проект бурения и проект водозабора).

Следовательно, фактическое пользование недрами (добыча подземных вод из скважин в целях централизованного водоснабжения) без утвержденных технических проектов (проектов водозабора), то есть в нарушение требований упомянутых нормативных правовых актов, свидетельствует о несоблюдении Обществом на протяжении длительного периода времени (как минимум, 2013 года) условий пользования недрами, определенных пунктом 4.2 лицензионных соглашений.

В пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 года № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указано, что при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.

При этом под длящимся административным правонарушением следует понимать действие (бездействие), выражающееся в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении возложенных на лицо обязанностей и характеризующееся непрерывным осуществлением противоправного деяния.

По сути, аналогичное понятие длящегося административного правонарушения приведено в пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых