Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2014 по делу n А19-4396/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что требования заявителя могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:

1) несоответствие оспариваемых представления и предписания  закону или иному нормативному правовому акту;

2) нарушение прав и законных интересов заявителя этими представлением и предписанием.

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств, требования заявителя удовлетворению не подлежат.

Проанализировав соответствующие нормы Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Минфина России от 11.07.2005 № 89н, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что территориальные органы Росфиннадзора при осуществлении функций по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере вправе проводить проверки и по их результатам выносить обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.

Под представлением понимается документ органа государственного финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Под предписанием понимается документ органа государственного финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации.

На основании пункта 2 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации (действовавшей до 4 августа 2013 года, то есть и в период возникновения спорных правоотношений) руководители Росфиннадзора и его территориальных органов при наличии оснований, установленных статьей 283 этого Кодекса, выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.

Статья 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации (действовавшая до 4 августа 2013 года, то есть и в период возникновения спорных правоотношений) предусматривала открытый перечень оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства, отсылая к нормам соответствующих федеральных законов.

В рассматриваемом случае ТУ Росфиннадзора пришел к выводу о нарушении Учреждением положений статьи 24 Закона о занятости, ряд норм которого являются бюджетно-правовыми,  пункта 2 Положения об организации общественных работ, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 1997 года № 875, пункта 23 Порядка реализации мероприятий программы дополнительных мер по снижению направленности на рынке труда Иркутской области на 2010 год, утвержденного постановление Правительство Иркутской области от 19 февраля 2010 года № 20-пп.

Согласно подпункту д) пункта 2 Постановления Правительства РФ от 14.12.2009 N 1011 "О предоставлении в 2011 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации" (далее Правила № 1011) субсидии предоставляются на софинансирование региональных программ, утвержденных в установленном порядке и предусматривающих, в частности, такие дополнительные мероприятия, как организация общественных работ, временного трудоустройства работников системообразующих и градообразующих предприятий, находящихся под угрозой увольнения, а также признанных в установленном порядке безработными граждан и граждан, ищущих работу, проживающих в монопрофильных населенных пунктах с напряженной ситуацией на рынке труда (далее - организация общественных и временных работ).

Из буквального толкования приведенной нормы следует, что в пункте 2 Правил № 1011 различаются дополнительные мероприятия по организации общественных работ и дополнительные мероприятия по организации временных работ, то есть временному трудоустройству работников системообразующих и градообразующих предприятий, находящихся под угрозой увольнения, а также признанных в установленном порядке безработными граждан и граждан, ищущих работу, проживающих в монопрофильных населенных пунктах с напряженной ситуацией на рынке труда.

В рассматриваемом случае Центром занятости были заключены договоры на организацию именно общественных работ, а не на организацию временных работ.

Согласно пункту 1 статьи 24 Закона о занятости органы службы занятости организуют в целях обеспечения временной занятости населения проведение оплачиваемых общественных работ. Под общественными работами понимается трудовая деятельность, имеющая социально полезную направленность и организуемая в качестве дополнительной социальной поддержки граждан, ищущих работу. К общественным работам не относится деятельность, связанная с необходимостью срочной ликвидации последствий аварий, стихийных бедствий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций и требующая специальной подготовки работников, а также их квалифицированных и ответственных действий в кратчайшие сроки.

Аналогичное понятие общественных работ содержится в Положении № 875.

В соответствии с пунктом 2 статьи 24 Закона о занятости право на участие в общественных работах имеют граждане, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, безработные граждане. Преимущественным правом на участие в общественных работах пользуются безработные граждане, не получающие пособия по безработице, безработные граждане, состоящие на учете в органах службы занятости свыше шести месяцев.

С лицами, желающими участвовать в общественных работах, заключается срочный трудовой договор. Срочный трудовой договор об участии гражданина в общественных работах может быть расторгнут им досрочно при устройстве на постоянную или временную работу.

Таким образом, в силу прямого указания закона правом на участие в общественных работах обладают граждане, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, безработные граждане. При этом с такими лицами должен быть заключен срочный договор на участие в общественных работах.

Из материалов дела следует, что Центром занятости в 2011 году был заключен 21 договор «О совместной деятельности по организации и проведению общественных работ» на сумму 9597,6 тыс. руб. а именно:

-  10 договоров на организацию общественных работ для признанных в установленном порядке безработными граждан в количестве 24 человек и граждан ищущих работу в количестве 197 человек на общую сумму 3129,2 тыс.руб;

- 11 договоров с ООО «Фотон» № 7с/10 от 09.03.2010, ООО СК «Фотон» № 8с/10 от 09.03.2010, ООО «Ирказ общественное питание» № 9с/10 от 09.03.2010, ООО «ВСзЖБК» Юс/10 от 09.03.2010, ООО  "Шелеховская строительно-монтажная компания +" № Пс/10 от 09.03.2010, ОАО «Иркутскагроремонт» № 12с/10 от 09.03.2010, ООО "СУАЛ-ПМ" № 13с/10 от 09.03.2010, ООО «Фотон» 49с/10 от 19.07.2010, ООО «Ирказ общественное питание» № 51 с/10 от 19.07.2010, ООО «Ирказ общественное питание» № 88с/10 от 27.10.2010, ООО "СУАЛ-ПМ" № 91с/10 от 06.12.2010 на сумму 6468,4 тыс. руб. на возмещение расходов на выплату заработной платы участникам общественных работ в количестве 420 человек, находящихся под угрозой увольнения, не являющихся безработными и незарегистрированными в целях поиска подходящей работы.

Согласно статье 2 Закона о занятости занятыми считаются граждане, работающие по трудовому договору, в том числе выполняющие работу за вознаграждение на условиях полного либо неполного рабочего времени, а также имеющие иную оплачиваемую работу (службу), включая сезонные, временные работы, за исключением общественных работ (кроме граждан, участвующих в общественных работах и указанных в пункте 3 статьи 4 данного Закона).

Безработными признаются трудоспособные граждане, которые не имеют работы и заработка, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищут работу и готовы приступить к ней. При этом в качестве заработка не учитываются выплаты выходного пособия и сохраняемого среднего заработка гражданам, уволенным в связи с ликвидацией организации либо прекращением деятельности индивидуальным предпринимателем, сокращением численности или штата работников организации, индивидуального предпринимателя (пункт 1 статьи 3 Закона о занятости).

В соответствии с пунктом 8 Положения № 875 органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления по предложению и при участии органов службы занятости ежегодно принимают решения об организации общественных работ и определяют объемы и виды общественных работ, исходя из необходимости развития социальной инфраструктуры конкретной территории с учетом количества и состава незанятого населения, проводят работу по информированию незанятого населения о порядке организации общественных работ и условиях участия в этих работах.

Исходя из системного толковании приведенных норм, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что правом на участие в общественных работах обладают только незанятые граждане, которые не имеют работы; ищущие работу, то есть граждане, находящиеся в поисках работы; безработные.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что в рассматриваемом случае граждане, не являясь безработными, находились под угрозой увольнения и поэтому были зарегистрированы в целях поиска подходящей работы, в результате чего приобрели право на участие в общественных работах, признается необоснованным, поскольку предметом заключенных договоров являлась организация именно общественных работ, а не организация временных работ.

Работники, находящиеся под угрозой увольнения, по смыслу Закона о занятости являются занятыми гражданами и, следовательно, участвовать в общественных работах не могут. В то же время, как уже отмечалось выше, в рассматриваемом случае в общественных работах участвовали,  в том числе, работники организаций работодателей.

Регистрация данных работников в Учреждении в целях поиска подходящей работы сама по себе не означает, что они приобретают право на участие в общественных работах.

Кроме того, стороны не оспаривают, что работники указанных организаций-работодателей были зарегистрированы в Центре занятости в целях поиска подходящей работы, но при этом не числились как лица, подлежащие увольнению. Доказательств обратного в материалах дела не имеется и заявителем не представлено.

Нахождение работников под угрозой увольнения и их регистрация в связи с этим в целях поиска подходящей работы, по мнению суда, имеет правовое значение в случае организации временных (а не общественных) работ.

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на положения Административного регламента предоставления государственной услуги по организации проведения оплачиваемых общественных работ, утвержденного приказом Минздравсоцразвития РФ от 07.06.2007 N 401 (далее Административный регламент) не подтверждает его позицию. Действительно, в пункте 3 Административного регламента указано, что государственная услуга по организации проведения оплачиваемых общественных работ направлена на обеспечение права граждан на труд и на вознаграждение за труд, удовлетворение потребности граждан, зарегистрированных в государственных учреждениях службы занятости населения в целях поиска подходящей работы и в качестве безработных граждан, в работе и заработке.

Данная норма, по сути, повторяет соответствующие нормы Закона о занятости и Положения № 875, системное толкование которых, как уже отмечалось выше, не позволяет согласиться с позицией заявителя апелляционной жалобы.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что органом финансового контроля сделан обоснованный вывод о том, что в нарушение пунктов 1, 2 статьи 24 Закона о занятости и пункта 2 Положение № 875 Центром занятости были заключены, в том числе, договоры с работодателями об организации общественных работ работников, находящихся под угрозой увольнения, не предусматривающие участие в общественных работах безработных граждан и граждан, находящихся в поисках подходящей работы, и возмещены им затраты по оплате труда работников-участников общественных работ, не являющихся безработными или находящихся в поисках работы.

Кроме того, согласно пункту 5 Положения № 875 и пункту 5 Административного регламента общественные работы призваны обеспечивать: осуществление потребностей территорий и организаций в выполнении работ, носящих временный или сезонный характер; сохранение мотивации к труду у лиц, имеющих длительный перерыв в работе или не имеющих опыта работы.

В пункте 6 Положения № 875 и пункте 6 Административного регламента определены основные направления, по которым могут быть организованы общественные работы:

- строительство автомобильных дорог, их ремонт и содержание, прокладка водопроводных, газовых, канализационных и других коммуникаций;

- проведение сельскохозяйственных мелиоративных (ирригационных) работ, работ в лесном хозяйстве;

- заготовка, переработка и хранение сельскохозяйственной продукции;

- строительство жилья, реконструкция жилого фонда, объектов социально-культурного назначения, восстановление историко-архитектурных памятников, комплексов, заповедных зон;

- обслуживание пассажирского транспорта, работа организаций связи;

- эксплуатация жилищно-коммунального хозяйства и бытовое обслуживание населения;

- озеленение и благоустройство территорий, развитие лесопаркового хозяйства, зон отдыха и туризма;

- уход за престарелыми, инвалидами и больными;

- обеспечение оздоровления и отдыха детей в период каникул, обслуживание санаторно-курортных зон;

- организация сбора и переработки вторичного сырья и отходов;

- проведение мероприятий общественно-культурного назначения (перепись населения, спортивные соревнования, фестивали и т.д.);

- другие направления трудовой деятельности.

Между тем, из анализа условий договоров, заключенных