Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 12.11.2014 по делу n А19-15951/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

В соответствии с пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. При этом отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими.

Порядок предоставления земельного участка для целей, не связанных со строительством, урегулирован положениями статьи 34 ЗК РФ, в силу пункта 2 которой лица, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, вправе подать соответствующее заявление в уполномоченный исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 ЗК РФ. В указанном заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю (пункт 3 статьи 34).

Пунктом 4 статьи 34 ЗК РФ предусмотрено, что орган местного самоуправления на основании такого заявления либо обращения исполнительного органа государственной власти, предусмотренного статьей 29 ЗК РФ, с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте.

В соответствии с пунктом 5 статьи 34 ЗК РФ исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, в двухнедельный срок со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка принимает решение о предоставлении этого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка заявителю, указанному в пункте 4 настоящей статьи, и направляет ему копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка.

В соответствии со статьей 5 Закона Иркутской области от 21.12.2006 № 99-оз «Об отдельных вопросах использования и охраны земель в Иркутской области» (в редакции, действовавшей в спорный период – на момент издания распоряжения 15.07.2013 № 944-02-000380/13), полномочия по распоряжению земельными участками, находящимися на территории муниципального образования «Город Иркутск», государственная собственность на которые не разграничена, для целей не связанных со строительством, были отнесены к компетенции органов местного самоуправления муниципального образования «Город Иркутск».

Порядок прохождения документов при предоставлении земельных участков юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям для целей, не связанных со строительством был определен в Приложении № 3 к решению Думы г. Иркутска от 21.05.2009 № 004-20-611060/9 «Об утверждении порядка прохождения документов при предоставлении земельных участков на территории г. Иркутска» (утратил силу с 12.11.2013 в связи с принятием Решения Думы г. Иркутска от 01.11.2013 № 005-20-500871/3).

Согласно пункту 1 указанного Порядка земельные участки, части земельных участков, расположенные на территории г. Иркутска, находящиеся в муниципальной собственности г. Иркутска, предоставляются физическим и юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, для организации открытых автостоянок, благоустройства и иных целей, не связанных со строительством, за исключением предоставления гражданам земельных участков для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства, садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан земельных участков, относящихся к имуществу общего пользования, гаражным потребительским кооперативам земельных участков, предназначенных для обеспечения в пределах территории гаражного потребительского кооператива потребностей членов гаражного потребительского кооператива в проходе, проезде, электроснабжении, теплоснабжении, охране и иных потребностей (дороги, общие ограждения, площадки для сбора мусора, противопожарные сооружения и тому подобное (далее – для целей, не связанных со строительством).

Комитет по градостроительной политике администрации г. Иркутска в течение месяца с момента регистрации заявления с учетом зонирования территории города определяет возможность предоставления земельного участка для испрашиваемой цели и при наличии такой возможности обеспечивает изготовление схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории, утверждает ее распоряжением заместителя мэра-председателя комитета по градостроительной политике администрации г. Иркутска и выдает заявителю (пункт 3.1 Порядка).

В месячный срок с момента представления заявителем кадастрового паспорта земельного участка комитет по градостроительной политике администрации г. Иркутска обеспечивает подготовку и согласование проекта постановления администрации города Иркутска о предоставлении его для цели, не связанной со строительством (пункт 3.1.4 Порядка).

Согласование проекта постановления Администрации города Иркутска о предоставлении земельного участка для цели, не связанной со строительством, осуществляется в течение месячного срока, предусмотренного пунктом 4.4 настоящего Порядка.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, на основании заявления предпринимателя Худояна И.М. о предоставлении земельного участка на праве аренды для благоустройства территории, сроком на 5 лет, Комитетом по градостроительной политике администрации г. Иркутска распоряжением от 31.10.2008 № 944-02-000228/8 утверждена схема расположения испрашиваемого земельного участка.

Распоряжением Комитета по градостроительной политике администрации г. Иркутска от 15.07.2013 № 944-02-000380/13 указанное распоряжение было отменено с указанием «в целях устранения нарушения прав неограниченного круга лиц на доступ к землям общего пользования на основании статей 11, 16, 29 Земельного кодекса Федерации, Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статей 42, 44, 45 Устава города Иркутска».

Рассматривая требования заявителя в части признания незаконным распоряжения 15.07.2013 № 944-02-000380/13 «Об отмене распоряжения заместителя мэра-председателя комитета по градостроительной политике администрации г. Иркутска от 31.10.2008 № 944-02-000228/8», суд первой инстанции обоснованно пришел к следующему.

Обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы закреплена частью 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Статьей 48 названного закона предусмотрено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Из смысла приведенных норм следует, что орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону. Отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным, и не нарушать законных прав граждан и организаций.

Из правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 06.07.2004 № 1424/04, также следует, что отмена ненормативного правового акта органа местного самоуправления осуществляется в порядке самоконтроля в связи с допущенными нарушениями закона при издании ранее принятого акта.

При этом реализация органами местного самоуправления названного полномочия не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов. Орган местного самоуправления должен доказать, что отмененный (измененный) им ненормативный акт не соответствовал нормам действующего законодательства, а отменяющий (изменяющий) акт органа местного самоуправления должен соответствовать действующему законодательству и не нарушать законных прав и интересов граждан и организаций, произвольно ограничивая их субъективные права.

Таким образом, как правильно указал суд первой инстанции, основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый правовой акт. Однако такая отмена, как и любые действия и акты органа местного самоуправления, не может произвольно ограничивать субъективные права. Полномочий на немотивированную отмену ранее принятых постановлений органам местного самоуправления не предоставлено.

В этом случае полномочный орган или должностное лицо обязаны обосновать необходимость отмены правового акта и указать в чем заключается его несоответствие закону. Иное толкование указанной нормы допускало бы возможность произвольного прекращения права без судебной процедуры путем отмены муниципального правового акта, наделяющего данным правом, что противоречит статьям 19 (часть 1), 46 (часть 1), 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем, как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Администрацией не представлено доказательств того, что отмененный им ненормативный акт на момент его издания не соответствовал нормам действующего законодательства. Обоснование необходимости отмены распоряжения от 31.10.2008. № 944-02-000228/8 «Об утверждении схемы расположения земельного участка, расположенного в Свердловском районе г. Иркутска по ул. Вампилова» с указанием на нормы и того, в чем заключается его несоответствие закону, оспариваемое распоряжение от 15.07.2013 № 944-02-000380/13 не содержит. Напротив, судом установлено, что процедура при обращении с заявлением предпринимателем соблюдена, необходимые согласования и заключения соответствующих органов получены, распоряжение от 31.10.2008 № 944-02-000228/8 «Об утверждении проекта границ земельного участка, расположенного в Свердловском районе г. Иркутска по ул. Вампилова» принято уполномоченным органом в соответствии с действовавшим на тот момент законодательством.

В ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции представителем Администрации пояснено, что испрашиваемый земельный участок в соответствии с проектом планировки северной части Свердловского округа, утвержденным постановлением Администрации г. Иркутска от 18.04.2012 № 031-06-730/12, расположен в границах красных линий, в границах территории общего пользования.

Вместе с тем, как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Администрацией не представлено доказательств того, что на момент издания распоряжения от 31.10.2008 № 944-02-000228/8 испрашиваемый земельный участок был расположен в границах красных линий, в границах территории общего пользования.

Как указывает Администрация, в соответствии с документами территориального планирования, документацией по планировке территории, испрашиваемый земельный участок частично находится в зоне размещения парков, скверов, бульваров, в расчетной водоохранной зоне.

В соответствии с подпунктам 11, 12 пункта 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации красные линии – это линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. Территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары).

Согласно части 4 статьи 28 ЗК РФ не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением случаев установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков.

В соответствии с пунктом 8 статьи 28 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» отчуждению не подлежат земельные участки в составе земель общего пользования (площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водные объекты, пляжи и другие объекты).

Пункт 12 статьи 85 ЗК РФ также содержит запрет на приватизацию земельных участков общего пользования, занятых площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами.

Таким образом, как правильно указал суд первой инстанции, земельный участок из земель общего пользования не может быть предоставлен в собственность. В отношении предоставления в аренду территорий общего пользования действующее законодательство запретов не содержит.

В соответствии со статей 22 ЗК РФ изъятые из оборота земельные участки не могут быть переданы в аренду, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Таким образом, является правильным вывод суда первой инстанции, что нахождение участка на землях общего пользования не влечет невозможность предоставления его в аренду.

Доказательств, подтверждающих, что испрашиваемый земельный участок относится к землям, изъятым из оборота в соответствии с пунктом 4 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, администрацией не представлено.

Согласно пункту 1 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя РФ от 29.10.2002 № 150 (зарегистрирована в Минюсте РФ 12.02.2003 № 4227), требования настоящей Инструкции обязательны для соблюдения организациями