Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 11.05.2010 по делу n А74-4190/2009. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

образом, для признания оспариваемых ненормативных правовых актов недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий – несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд первой инстанции правомерно установил, что оспариваемое предписание отвечает признакам ненормативного правового акта: издано в документальной форме с соблюдением необходимых реквизитов (наименование должностного лица, дата, подпись), выражает властное предписание индивидуального характера (об устранении выявленных нарушений, сообщении о результатах рассмотрения представления и принятых мерах), предполагает, в случае его неисполнения, применение мер государственного принуждения (привлечение к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации). Названное предписание обязывает совершить определенные действия, связанные с осуществляемой учреждением деятельностью, то есть, затрагивает интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

В соответствии со статьями 157, 268, 281-284 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктами 1, 4 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. Согласно пунктам 1, 5.1.1, 5.14.1, 5.14.7, 5.14.8 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Минфина Российской Федерации от 11.07.2005 № 89н, Административным регламентом исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденным Приказом Минфина России от 04 сентября 2007 года № 75н, территориальные органы имеют право направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы, в том числе, обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

Следовательно, предписание от 28.08.2009 № 24 вынесено уполномоченным должностным лицом в пределах компетенции.

Признавая недействительным предписание Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия от 28.08.2009 № 24, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу об отсутствии в действиях администрации муниципального образования Алтайский район признаков незаконного или нецелевого назначения использования федеральных бюджетных средств.

В силу статьи 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации участниками бюджетного процесса являются, в том числе, органы государственного (муниципального) финансового контроля, получатели бюджетных средств.

Согласно пункту 1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 № 89н, территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляют функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере и функции по валютному контролю.

В силу статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации в основе использования денежных средств находится принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств, либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

В соответствии со статьей 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

Согласно статье 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:

предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

блокировка расходов;

изъятие бюджетных средств;

приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени;

иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

Согласно статье 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Нецелевое использование бюджетных средств является одним из оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства (статья 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, в силу статей 281, 282, 283, 284, 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации меры принуждения подлежат применению к нарушителю бюджетного законодательства.

Пунктом 4 Указа Президента Российской Федерации от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» установлено, что средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2002 № 858 утверждена Федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2010 года». Согласно указанной программе в целях улучшения жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности и не обладающих достаточными собственными средствами, предусмотрено формирование финансовых, организационных и кредитно-финансовых механизмов строительства (приобретения) жилья, включая механизмы ипотечного жилищного кредитования; создание механизмов, способствующих привлечению внебюджетных средств в жилищное строительство в сельской местности.

Средства федерального бюджета в целях реализации этой программы выделяются на безвозвратной основе бюджетам субъектов Российской Федерации на условиях софинансирования, осуществляемого в порядке межбюджетных отношений.

В рамках программы Министерство сельского хозяйства Российской Федерации совместно с Министерством регионального развития Российской Федерации обеспечивает формирование нормативной правовой базы для эффективного решения жилищной проблемы в сельской местности в соответствии с соглашением между ними и с учетом предложений Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, оказывает методологическую и консультативную помощь субъектам Российской Федерации в решении вопросов разработки и внедрения механизмов жилищного кредитования, обеспечивает проведение мониторинга преобразований в жилищной сфере села в целях осуществления анализа ситуации, обобщения и распространения опыта регионов и эффективных методов реализации жилищной политики в сельской местности.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации и Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству в соответствии с соглашением между ними обеспечивают выполнение мероприятий по развитию жилищного строительства в сельской местности.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с соглашением между Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают выполнение мероприятий по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности, в том числе молодых семей и молодых специалистов.

В 2008 году субсидии на приобретение жилья для граждан Российской Федерации, проживающих в сельской местности, а также для молодых семей и молодых специалистов в сельской местности предоставлялись в соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2008 № 144 «О порядке предоставления за счет средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на проведение мероприятий по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности».

Пунктом 5 названных Правил предусмотрено, что предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации осуществляется на основании заключенных Министерством сельского хозяйства Российской Федерации с органами, уполномоченными высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации на взаимодействие с Министерством (далее - уполномоченные органы), договоров (соглашений) о порядке и условиях предоставления субсидий.

Перечисление субсидий в бюджеты субъектов Российской Федерации осуществляется Министерством сельского хозяйства Российской Федерации в установленном порядке в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств (пункт 6 Правил).

Согласно пункту 29 Правил уполномоченный орган заключает с кредитными организациями соглашения о порядке обслуживания социальных выплат, в которых предусматриваются основания для заключения с получателем социальной выплаты договора банковского счета, условия зачисления социальной выплаты на банковский счет и ее списания, а также ежеквартальное представление информации о количестве открытых и закрытых банковских счетов по обслуживанию социальных выплат.

Пунктом 38 Правил предусмотрено, что уполномоченные органы на основании заключенных с органами местного самоуправления соглашений вправе передавать органам местного самоуправления выполнение следующих функций по реализации мероприятий: в) заключение с кредитными организациями соглашения, предусмотренного пунктом 29 настоящих Правил, и представление в территориальный орган Федерального казначейства платежных поручений на перечисление социальных выплат на банковские счета получателей социальных выплат в срок, определенный в указанном соглашении, - в случае перечисления субсидий в бюджет соответствующего муниципального образования;

Операции по кассовым расходам бюджетов субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, в 2008 году учитываются на лицевых счетах, открытых получателям средств бюджетов субъектов Российской Федерации в территориальных органах Федерального казначейства, а при передаче субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации в местные бюджеты - на лицевых счетах, открытых получателям средств местных бюджетов в территориальных органах Федерального казначейства (пункт 7 Правил).

В соответствии с приложением № 28 к Федеральному закону от 08.11.2008 № 193-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов», Министерство сельского хозяйства Российской Федерации является главным распорядителем средств федерального бюджета по Федеральной целевой программе «Социальное развитие села до 2010 года».

В соответствии с пунктом 2.1 договора от 21.04.2008 № 489/10, заключенным между Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства и продовольствия Республики Хакасия по выполнению мероприятий, в том числе Федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2010 года» главным распорядителем бюджетных средств является Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. Согласно пункту 2.1.1 указанного договора Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, как главный распорядитель средств федерального бюджета обязалось направить в 2008 году средства федерального бюджета на счета по учету средств бюджета Республики Хакасия (Министерство финансов и экономики Республики Хакасия).

Из материалов дела следует, что расходными уведомлениями Министерства финансов и экономики Республики Хакасия от 08.10.2008 № 809/01090/090, 29.10.2008 № 809/01090/098, 18.12.2008 № 809/01090/119, денежные средства, предусмотренные на финансирование мероприятий программы, поступившие как межбюджетные трансферты на счет, открытый в территориальном органе Федерального казначейства Республики Хакасия, перечислены Министерству сельского хозяйства и продовольствия Республики Хакасия. В расходных уведомлениях от 08.10.2008 № 809/01090/090, 29.10.2008 № 809/01090/098 главным распорядителем бюджетных средств является Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Хакасия, распорядителем бюджетных средств - Министерство финансов Республики Хакасия, в расходном уведомлении Министерства финансов и экономики Республики Хакасия от 18.12.2008 № 809/01090/119 главным распорядителем бюджетных средств является Министерство финансов Республики Хакасия.

19.06.2008 Министерством сельского хозяйства и продовольствия Республики Хакасия заключено с администрацией муниципального образования Алтайский район соглашение № 25 по выполнению мероприятий, в том числе Федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2010 года» Согласно пункту 2.1.1 соглашения Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Хакасия, обязалось перечислять субсидии, поступившие из федерального бюджета в доход бюджета органа местного самоуправления.

Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Хакасия перечислило платежным поручением от 30.10.2008 № 91 на счет администрации муниципального образования Алтайский район (Управление финансов и экономики муниципального образования Алтайский район) 289 591,00 рубль на реализацию Федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2010 года» по Постановлению Правительства Российской Федерации от 05.03.2008 № 114, согласно соглашению от 19.06.2007 № 25, на имя - Серебренникова О.В., субсидию на обеспечение жильем граждан, проживающих в сельской местности.

Платежными поручениями от 25.12.2008 № 13, 19.02.2009 № 6772, 24.02.2009 № 7449 Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Хакасия перечислило на счет администрации муниципального образования Алтайский район (Управление финансов и экономики муниципального образования Алтайский район) 366 703,00