Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 07.05.2009 по делу n А69-155/2009. Принять новый судебный акт (п.2 ст.269, ч.5 ст.270 АПК)

Тыва к административной ответственности.

В соответствии со статьей 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о совершении административного правонарушения составляется протокол.

В протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела (часть 2).

При составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в протоколе (часть 3).

Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола, а также в случае, предусмотренном частью 4.1 настоящей статьи, в нем делается соответствующая запись (часть 5).

Таким образом, положения статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. Следовательно, протокол об административном правонарушении составляется при непосредственном участии в его составлении лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица протокол может быть составлен лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени составления протокола об административном правонарушении.

В пункте 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.03 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указано, что суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, направленных на защиту прав лиц, в  отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности либо для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа.

Из материалов дела следует, что 11.12.2008 главным контролером-ревизором административного органа Сат Сайлык Петровной составлены протоколы об административных правонарушениях в отношении фактов, установленных актом проверки от 17.09.2008 № 73. Из текста протоколов следует, что министр Министерства внутренних дел по Республике Тыва Лесняк В.И. от дачи объяснений, от подписи подтверждения разъяснения прав предусмотренных статьей 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и от получения копии протокола отказался, что подтверждается отметкой  главного контролера-ревизора Сат С.П.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что административный орган не доказал присутствие и участие в составлении протокола законного представителя юридического лица по следующим основаниям:

- лицом, привлеченным к административной ответственности, отрицается факт присутствия Министра внутренних дел по Республике Тыва при составлении протоколов;

- в протоколах не указано на их составление в присутствии Министра внутренних дел по Республике Тыва Лесняк В.И.;

- отметки в протоколах об отказе Министра от дачи объяснений по фактам выявленных нарушений, от подписи при разъяснении прав, предусмотренных статьей 25.1 Кодекса, и от получения копии протоколов выполнены в одностороннем порядке должностным лицом административного органа, не подтверждены подписями понятых либо свидетелей.

Министерство внутренних дел по Республике Тыва отрицает факт получения уведомлений административного органа о месте и времени составлении протоколов об административных правонарушениях. Административный орган не представил доказательств направления уведомлений о времени и месте составления протоколов в адрес Министерства внутренних дел по Республике Тыва, следовательно, не доказал, что законный представитель юридического лица знал о времени и месте составления протоколов, что ему была обеспечена возможность участия в составлении протоколов.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что протоколы об административных правонарушениях составлены в одностороннем порядке, то есть в отсутствие законного представителя лица, привлекаемого к административной ответственности, надлежащим образом не извещенного о времени и месте составления протокола.

В силу пункта 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Составление протоколов об административных правонарушениях в отсутствие законного представителя Министерства внутренних дел по Республике Тыва является грубым нарушением прав лица, привлекаемого к административной ответственности (лишает его возможности воспользоваться своими процессуальными правами и гарантиями защиты, предоставленными статьей 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), которое носит существенный характер, не может быть устранено в судебном заседании.

Кроме того, в соответствии со статьей 28.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо сведений о юридическом лице, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.

Как следует из материалов дела, рассматриваемый факт выявлен административным органом 17 сентября 2008 года (что подтверждается актом проверки от 17.09.2008 № 73), протоколы об административных правонарушениях составлены 11 декабря 2008 года (т.е., с нарушением срока, установленного статьей 28.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) без обоснования невозможности его немедленного составления. Само по себе нарушение срока составления протокола об административных правонарушениях, предусмотренного статьей 28.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не является основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении, если этим протоколом подтверждается факт правонарушения и он составлен в пределах срока давности, установленного статьей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Однако, в соответствии с пунктом 17 Постановления Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 27.01.2003 № 2, в случае установления при рассмотрении дела несоответствия между моментом выявления правонарушения и датой составления протокола, суду следует оценивать это обстоятельство с учетом необходимости обеспечения административным органом лицу, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, гарантий, предусмотренных статьей 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Административным органом не представлено обоснования необходимости нарушения установленного законодательством срока составления протоколов в целях соблюдения прав лица, привлекаемого к административной ответственности. Следовательно, срок составления протоколов нарушен административным органом произвольно, без законных оснований.

Согласно части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью.

В соответствии с частью 1 статьи 207 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренные настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе и федеральном законе об административных правонарушениях.

В силу части 1 статьи 29.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении может быть вынесено постановление:

1) о назначении административного наказания;

2) о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Не соблюдение процедуры привлечения к административной ответственности, свидетельствует о неправомерности привлечения к административной ответственности Министерства внутренних дел по Республике Тыва и незаконности вынесения постановлений о назначении административного наказания о назначении административного наказания от 18.12.2008 № 12-02/1-2/180-08/ЮЛ, № 12-02/1-2/181-08/ЮЛ, № 12-02/1-2/185-08/ЮЛ, № 12-02/1-2/186-08/ЮЛ, № 12-02/1-2/189-08/ЮЛ, № 12-02/1-2/190-08/ЮЛ, № 12-02/1-2/192-08/ЮЛ, № 12-02/1-2/193-08/ЮЛ, № 12-02/1-2/194-08/ЮЛ.

Оценка состава допущенных административных правонарушений при нарушении процедуры привлечения к административной ответственности не имеют правового значения. Нарушение процедуры составления протокола об административном правонарушении исключает привлечение к административной ответственности независимо от наличия либо отсутствия состава правонарушения.

Однако, судом апелляционной инстанции при рассмотрении материалов дела установлено отсутствие в действиях Министерства внутренних дел по Республике состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Все кассовые операции, указанные в вышеперечисленных постановлениях о назначении административных наказаний, и квалифицированные как нецелевое использование бюджетных средств, являются следствием ошибки, допущенной и.о. кассира при отражении в Журнале операций «Касса» кассового расхода по коду ЦС 2020000 BP 221 ЭКР 212 вместо ЦС 2020000 BP 472 ЭКР 212 и по коду ЦС 2020000 BP 239 ЭКР 211 вместо ЦС 2020000 BP 472 ЭКР 212.

Ошибка и.о. кассира была допущена 28.05.2007 при составлении кассового отчета за указанный день. И.о. кассира в классификаторе программы «Парус» из 260 кодов расхода бюджетной классификации автоматически выбрала код бюджетной классификации расходов по компенсации за продпаек (ЦС 2020000 BP 221 ЭКР 212) вместо кода бюджетной классификации по выплатам на оздоровительный отдых детям сотрудников органов внутренних дел (ЦС 2020000 BP 472 ЭКР 212) на сумму 187,2 тысяч рублей и вместо кода бюджетной классификации расходов по выплатам на оздоровительный отдых детям сотрудников органов внутренних дел (ЦС 2020000 BP 472 ЭКР 212) на сумму 144,00 тысячи рублей выбрала код бюджетной классификации расходов по оплате денежного довольствия сотрудникам органов внутренних дел (ЦС 2020000 BP 239 ЭКР 211). Таким образом, автоматически был искажен остаток по коду бюджетной классификации по выплатам на оздоровительный отдых детям сотрудников органов внутренних дел (ЦС 2020000 BP 472 ЭКР 212).

Фактически, при формировании кассового отчета и неверном выборе кода бюджетной классификации расходов, отражающего целевое использование средств федерального бюджета, программа «Парус», не показывает допущенной ошибки, т.е. лицо, формирующее кассовый отчет может сделать огромное количество ошибок и не увидеть их на бумажном носителе в самом кассовом отчете. В кассовом отчете, распечатанном из программы «Парус», видна только приходная (дебетовая) сторона бухгалтерской проводки, а расходная (кредитовая) часть бухгалтерской проводки, отражающая именно целевое использование бюджетных средств расходы по кодам бюджетной классификации, не видна. Их можно увидеть в Журнале операций «Касса», который составляется только за отчетный месяц (в данном случае за май 2007 года).

Министерство внутренних дел по Республике Тыва направило запрос в Министерство Финансов Российской Федерации. Позиция Министерства финансов Российской Федерации по ошибке и.о. кассира разъяснена в письме от 23.12.2008 № 02-07-10/4055, согласно которому, если в первичных документах информация была указана в полном соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, то ошибочное отражение и.о. кассира в Журнале операций «Касса» не является нарушением, которое квалифицируется как нецелевое использование бюджетных средств.

В первичных документах