Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 29.12.2008 по делу n А33-4015/2008. Изменить решение

органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Для признания оспариваемого акта незаконным необходимо наличие двух условий - несоответствие его закону или иным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность и обоснованность вынесенного судом первой инстанции решения, суд апелляционной инстанции установил основания для изменения в обжалуемой части судебного акта.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов организациями или органами, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации, определены Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции».

В    соответствии     со     статьей     15    Федерального     закона «О     защите     конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Суд первой инстанции, приходя к выводу о соответствии закону оспариваемых решения и предписания в части абзаца 3 пункта 3 Постановления № 2547 и абзаца 2 пункта 3.8 Положения, исходил из того, что введение конкурсной процедуры отбора перевозчиков и наделение заместителя главы города полномочиями по объявлению конкурсов является неправомерным и ограничивает права предпринимателей на осуществление данного вида деятельности.

Суд апелляционной инстанции полагает указанный вывод суда ошибочным.

Согласно статье 6 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» от 10.12.1995 № 196-ФЗ органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

Подпунктом 20 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что организация транспортного обслуживания населения находится в ведении муниципальных образований и отнесена к вопросам местного значения.

В соответствии с пунктом 6 статьи 72 Закона Российской Федерации от 06.07.1991 N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" городская администрация руководит транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности; осуществляет контроль за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города; утверждает маршруты и графики движения местного транспорта; привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории города; обеспечивает учет автомобилей и других видов механических транспортных средств в городе; организует и контролирует обслуживание пассажиров на вокзалах, пристанях и в аэропортах.

Согласно подпункту 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относит создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Пунктом 7 статьи 10 Устава муниципального образования город Норильск, утвержденного Решением Норильского Городского Совета № 386 от 24.02.2000 (в редакции 2008 г.) предусмотрено, что к вопросам местного значения относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах г. Норильска (т.2, л. 43,49).

Таким образом, организационные и контролирующие функции в сфере транспортного обслуживания населения муниципального образования возложены на органы местного самоуправления. При этом формы, в которых органы местного самоуправления осуществляют создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения, законодателем не определены.

В соответствии со статьей 7 Закона Красноярского края от 22.12.1998 N 5-230 "Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Красноярском крае» в целях обеспечения безопасности дорожного движения уполномоченные органы исполнительной власти края, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции устанавливают предельное количество транспортных средств, осуществляющих перевозки по одному маршруту. В необходимых случаях определение перевозчика и транспортных средств для обслуживания таких маршрутов может осуществляться путем объявления конкурса между перевозчиками.

Как усматривается из пункта 4.1 Положения о порядке открытия, изменения и прекращения действия регулярных автобусных маршрутов на территории муниципального образования город Норильск, утвержденного Постановлением администрации города Норильска от 05.10.2007 № 2547, основным принципом открытия, изменения и прекращения действия (закрытия) регулярных автобусных маршрутов является создание безопасных и наиболее благоприятных условий по перевозке пассажиров и багажа по городским маршрутам муниципального образования город Норильск.

С учетом изложенных норм, суд апелляционных инстанции приходит к выводу о том, что проведение конкурсов среди перевозчиков отвечает целям обеспечения безопасности дорожного движения, координации работы перевозчиков, обеспечения регулярности движения транспортных средств в пределах муниципального образования.

Таким образом, введение конкурсной процедуры отбора перевозчиков и наделение заместителя главы города полномочиями по объявлению конкурсов не противоречит действующему законодательству, обусловлено координирующей и организаторской функциями органа местного самоуправления в деятельности по транспортному обслуживанию населения, в связи с чем имеются основания для признания решения и предписания антимонопольного органа недействительными в части, касающейся абзаца 3 пункта 3 Постановления № 2547 и абзаца 2 пункта 3.8 Положения.

В связи с изложенным, суд апелляционной инстанции полагает не противоречащим законодательству заключение с победителями конкурсов соглашений на осуществление пассажирских перевозок.

Таким образом, оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа в части пункта 2, абзацев 1 и 2 пункта 4 Постановления № 2547, пунктов 3.15, 3.16 Положения также следует признать недействительными.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции полагает обоснованными выводы УФАС по Красноярскому краю и суда первой инстанции о незаконности установленного в абзаце 4 пункта 3.14 Положения условия о выдаче разрешения на осуществление коммерческих перевозок по регулярным автобусным маршрутам.

Возможность осуществления деятельности по перевозке пассажиров определяется законодательством о лицензировании, которым установлен исчерпывающий перечень документов, предоставляемых перевозчиком для получения лицензии.

Согласно статье 2 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензия - специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

Установление абзацем 4 пункта 3.14 Положения о порядке открытия, изменения и прекращения действия регулярных автобусных маршрутов на территории муниципального образования город Норильск, утвержденного Постановлением администрации города Норильска от 05.10.2007 № 2547, условия о получении разрешения на осуществление пассажирских перевозок по регулярным автобусным маршрутам на территории города Норильска возлагает на перевозчиков дополнительные не предусмотренные законодательством обязанности по получению не предусмотренного законом документа и может привести к ограничению конкуренции при осуществлении данного вида деятельности.

Доводы заявителя об информативном характере разрешения, размещаемого на лобовом стекле автобуса, обоснованно отклонен судом первой инстанции, поскольку действующее законодательство не возлагает такую обязанность на перевозчиков.

Довод апелляционной жалобы о том, что выдача разрешений на осуществление пассажирских перевозок по регулярным автобусным маршрутам обусловлено функцией администрации города Норильска по организации, регулированию и контролю пассажирских перевозок, ее полномочиями по установлению правил пассажирских перевозок, отклоняется судом апелляционной инстанции как несостоятельный.

Таким образом, выводы антимонопольного органа относительно абзаца 4 пункта 3.14 Положения соответствуют закону.

В силу вышеизложенного также соответствует закону и вывод антимонопольного органа относительно абзаца 3 пункта 4 постановления № 2547 в части наделения начальника Управления городского и жилищно-коммунального хозяйства Администрации города Норильска полномочиями по подписанию разрешений на осуществление пассажирских перевозок  по регулярному автобусному маршруту.

Суд апелляционной инстанции считает, что установленное подпунктами ж, з, и, к пункта 2.7 Положения требование о представлении при подаче заявления об открытии автобусного маршрута указанных документов противоречит закону.

Согласно подпунктами ж, з, и пункта 2.7 Положения при подаче заявления на открытие      автобусного      маршрута      необходимо      представить      копию документа,

подтверждающего соответствие квалификации руководителя, работников лица, подающего заявления, требованиям законодательства и иным нормативным актам Российской Федерации, предусматривающих необходимость специальной подготовки указанных лиц; копию договора на оказание услуг предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров; копию договора страхования жизни и здоровья пассажира как потребителя транспортных услуг; документы, подтверждающие наличие материально-технической базы перевозчика.

Приведенный перечень документов на право осуществления пассажирских перевозок определен лицензионным законодательством.

В силу пункта 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.10.2006 N 637, лицензионными требованиями и условиями при осуществлении перевозок пассажиров являются:

а) наличие у лицензиата (соискателя лицензии) на праве собственности или на ином законном основании транспортных средств, соответствующих по назначению, конструкции, внешнему и внутреннему оборудованию техническим требованиям в отношении перевозок пассажиров и допущенных в установленном порядке к участию в дорожном движении;

б) соблюдение лицензиатом установленных законами и иными нормативными правовыми актами в области автомобильного транспорта требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров;

в) соблюдение лицензиатом установленных статьей 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" основных требований по обеспечению безопасности дорожного движения при осуществлении им деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств, используемых для перевозок пассажиров;

г) наличие у лицензиата (соискателя лицензии) должностного лица, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения, прошедшего в установленном порядке аттестацию на право занимать соответствующую должность;

д) соответствие должностных лиц и специалистов лицензиата (соискателя лицензии) квалификационным требованиям, предъявляемым при осуществлении перевозок пассажиров автомобильным транспортом, утверждаемым Министерством транспорта Российской Федерации;

е) наличие у лицензиата (соискателя лицензии) водителей, имеющих необходимые квалификацию и стаж работы и прошедших медицинское освидетельствование;

ж) наличие у лицензиата (соискателя лицензии) договора обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств;

з) наличие на каждом транспортном средстве, используемом для перевозок пассажиров, документов, предусмотренных Правилами дорожного движения Российской Федерации;

и) наличие у лицензиата (соискателя лицензии) в штате работников необходимой квалификации, а также помещений и оборудования, позволяющих осуществлять техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, или договоров со специализированными организациями на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств.

Соблюдение требований лицензионного, транспортного законодательства обеспечивается федеральным органом по надзору в сфере автомобильного    транспорта.

Федеральным    законом    «Об    общих    принципах   организации местного самоуправления в Российской Федерации» администрация города правом требования у перевозчика таких документов не наделена.

Следовательно, вывод антимонопольного органа относительно неправомерности требования о представлении перевозчиками для открытия маршрута документов перечисленных в подпунктах ж, з, и, к пункта