Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 14.07.2015 по делу n А69-4541/2014. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

подпункту 7.2 пункта 1 статьи 82 Лесного кодекса Российской Федерации организация осуществления мер пожарной безопасности в лесах, расположенных на земельных участках, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Охрана лесов, в том числе тушение лесных пожаров, а также защита, воспроизводство на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов на указанных землях относятся к государственным полномочиям Российской Федерации, переданным субъектам Российской Федерации (подпункт 4 пункта 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации).

При этом в силу части 3 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета.

Поскольку средства выделяются из федерального бюджета, то Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, в лице ее территориальных органов предоставлено право контроля за их расходованием.

Согласно пункту 3 статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2006 №837 утверждены Правила расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений (далее - Правила).

Указанные Правила устанавливают порядок расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений (далее - субвенции).

Пунктом 2 Правил предусмотрено, что субвенции предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных в установленном порядке Агентству на соответствующий год на финансовое обеспечение полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - переданные полномочия), в том числе - организация использования лесов, их охраны (в том числе осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров), защиты (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе создание и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия, несут ответственность за целевое осуществление расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, которые связаны с реализацией переданных полномочий и источником финансового обеспечения которых являются субвенции, и достоверность отчетов, представляемых в соответствии с пунктом 6 настоящих Правил (пункт 8 Правил).

Из содержания указанных норм материального права следует, что тушение лесных пожаров отнесено к компетенции специализированных органов государственной власти, их территориальных подразделений и органов местного самоуправления и финансируется из средств федерального бюджета.

Государственный комитет по лесному хозяйству Республики Тыва осуществляет свою деятельность на основании Положения о Государственном комитете по лесному хозяйству Республики Тыва от 23.07.2009 №361 (т.1, л.д.17-25).

Государственный комитет по лесному хозяйству Республики Тыва является исполнительным органом государственной власти Республики Тыва, осуществляющим полномочия в области лесных отношений, в том числе переданные Российской Федерацией, функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, федеральному государственному лесному надзору (лесной охране) и федеральному государственному пожарному надзору в лесах, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере лесного хозяйства.

Государственный комитет по лесному хозяйству Республики Тыва осуществляет возложенные на него полномочия непосредственно или через подведомственные государственные учреждения и другие организации, находящиеся в его ведении.

В соответствии с постановлением Правительства Республики Тыва от 23.07.2009 №361 «Положения о Государственном комитете по лесному хозяйству Республики Тыва» подведомственными учреждению являются 10 государственных учреждений лесничеств Республики Тыва, 10 автономных учреждений – специализированных лесохозяйственных учреждений и Государственное автономное учреждение Республики Тыва «Тувинская база авиационной охраны лесов от пожаров» (далее – ГАУ РТ «Авиалесохрана»).

В соответствии с Уставом ГАУ РТ «Авиалесоохрана» «Учреждение является некоммерческой организацией, созданной для обеспечения выполнения работ по охране, защите лесного фонда Республики Тыва» (пункт 1.3 Устава) (т.1, л.д.82).

В соответствии с подпунктом «б» пункта 2.2 Устава предметом деятельности является тушение лесных пожаров, также тушение лесных пожаров является основной задачей учреждения (пункт 2.5.2 Устава) (т.1, л.д.84).

На основании изучения Устава Государственного автономного учреждения Республики Тыва «Авиалесоохрана» суд приходит к выводу, что данное учреждение является специализированным государственным учреждением созданным для организации и выполнения работ по тушению лесных пожаров (т.1, л.д.81-101).

В спорный период Государственным комитетом по лесному хозяйству Республики Тыва заключен ряд государственных контрактов, в том числе государственные контракты от 25.03.2013 №5  и от 29.04.2013 №13 с ГАУ РТ  «Авиалесоохрана» на оказание услуги по охране лесов от пожаров на землях лесного фонда Республики Тыва.

При проведении проверки формирования и учета затрат на тушение лесных пожаров за счет субвенций, предоставленных бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений и документов, подтверждающих произведенные затраты за 2012 и 2013 годы, в ГАУ РТ «Авиалесохрана» административным органом установлено, что в нарушение части 3 статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 6.2 Раздела 6 государственного контракта от 25.03.2013 №5 и от 29.04.2013 №13 (т.4, л.д.104-119), согласно которому «оплата услуг по тушению лесных пожаров на землях лесного фонда Республики Тыва производится только за тушение лесных пожаров, ликвидированных в отчетный период…..со дня подписания ежемесячных актов сдачи-приемки оказанных услуг на основании счета и счет-фактур», пункта 2 раздела 4 Рекомендации по порядку и учета затрат на тушение лесных пожаров за счет субвенций из федерального бюджета, предоставляемых на осуществление органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных отдельных полномочий Российской Федерации, доведенные письмом от 10.11.2009 №АС-05-54/7018 (далее – Рекомендации от 10.11.2009 №АС-05-54/7018), согласно которому «в случае если органом государственной власти субъекта Российской Федерации для организации и выполнения работ по тушению лесных пожаров созданы специализированные государственные учреждения, то в таких учреждениях к расходам на тушение лесных пожаров относятся только прямые расходы без учета накладных расходов и прибыли», условий Соглашения от 02.03.2012 (т.2, л.д.53-89) и Дополнительных соглашений от 26.03.2012 (т.2, л.д.90-97) и от 25.04.2012 (т.2, л.д.98-123) к вышеуказанному Соглашению от 02.03.2012, бухгалтерией ГАУ РТ «Авиалесохрана» к затратам на тушение лесных пожаров неправомерно включены общехозяйственные (накладные) расходы (оплата труда работников фактически не участвующих в тушении лесных пожаров) на общую сумму 20 109 592 рубля 74 копейки, в том числе в 2012 году – 14 964 189 рублей 03 копейки, в 2013 году – 5 145 103 рубля 71 копейка, из них: оплата труда работников административно-управленческого аппарата ГАУ РТ «Авиалесохрана», оплата труда 4 авиационных отделений за работу во вне пожароопасный период и оплата труда работников 3 пожарно-химических станций за работу во внепожароопасный период, что является неправомерным включением общехозяйственных (накладных) расходов в затраты на тушение лесных пожаров, что привело к неправомерному расходованию субвенций из федерального бюджета на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений.

В соответствии с частью 8 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации Федеральным лесным агентством  утверждены Рекомендации по порядку формирования и учета затрат на тушение лесных пожаров за счет субвенций из федерального бюджета, предоставляемых на осуществление органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, доведены письмом от 10.11.2009 №АС-05-54/7018.

В соответствии с действующим в период разработки Рекомендаций от 10.11.2009 №АС-05-54/7018 законодательством, в том числе частью 2 статьи 19 Лесного кодекса Российской Федерации, органы государственной власти размещали заказы на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», при условии, что иное не установлено названным Кодексом. То есть работа по тушению лесных пожаров производилась либо на основании государственных контрактов (договоров), заключенных по результатам закупок, либо специализированными учреждениями по прямому сметному финансированию.

Разделом III Рекомендаций от 10.11.2009 №АС-05-54/7018 определено, что в целях настоящих Рекомендаций расходами признаются обоснованные и документально подтвержденные затраты, произведенные исполнителем работ по тушению лесных пожаров на землях лесного фонда.

В разделе IV Рекомендаций от 10.11.2009 №АС-05-54/7018 закреплен порядок формирования и учета затрат на тушение лесных пожаров, согласно которому основным документом, дающим право органу государственной власти субъекта Российской Федерации осуществлять расходы, связанные с тушением лесных пожаров, является государственный контракт (договор).

При определении цены государственного контракта учитывается, что накладные расходы (организационно-управленческие и административно-хозяйственные расходы, расходы на обслуживание и содержание, включая расходы на добровольное страхование основных средств, используемых при тушении лесных пожаров) в стоимости государственного контракта не должны превышать 20% от суммы прямых расходов. В случае если органом государственной власти субъекта Российской Федерации для организации и выполнения работ по тушению лесных пожаров созданы специализированные государственные учреждения, то в таких учреждениях к расходам на тушение лесных пожаров относятся только прямые расходы без учета накладных расходов и прибыли.

Частью 1 статьи 4 Федерального закона от 03.11.2006 №174-ФЗ «Об автономных учреждениях» предусмотрено, что основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано.

В соответствии с Уставом ГАУ РТ «Авиалесоохрана» «Учреждение является некоммерческой организацией, созданной для обеспечения выполнения работ по охране, защите лесного фонда Республики Тыва» (пункт 1.3 Устава).

В соответствии с подпунктом «б» пункта 2.2 Устава предметом деятельности является тушение лесных пожаров, также тушение лесных пожаров является основной задачей учреждения (пункт 2.5.2 Устава).

На основании изучения Устава Государственного автономного учреждения Республики Тыва «Авиалесоохрана» суд приходит к выводу, что данное учреждение является специализированным государственным учреждением созданным для организации и выполнения работ по тушению лесных пожаров.

По мнению управления, поскольку ГАУ РТ  «Авиалесоохрана» является специализированным автономным учреждением, то к расчетам затрат на тушение лесных пожаров применяется указанная в Рекомендациях  от 10.11.2009 №АС-05-54/7018 оговорка, то есть при расчете расходов на тушение лесных пожаров учитываются только прямые расходы без учета накладных расходов и прибыли.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу об ошибочности позиции управления, по следующим основаниям.

Управлением не учтено последующее изменение правового регулирования, касающегося деятельности автономных учреждений, и не верно применены нормы, поскольку их толкование дано без учета всей совокупности правовых актов, регулирующих спорные отношения.

В связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ внесены изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации, в том числе Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 03.11.2006 №174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон об автономных учреждениях), которыми изменен тип специализированных автономных учреждений и принципы их финансового обеспечения.

В соответствии со статьями 65, 69, 69.1, 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в составе расходов бюджетов выделяют бюджетные ассигнования, к которым относят бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.

Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств.

В части 2 статьи 4 Закона об автономных учреждениях установлено, что государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности.

Частью 4 статьи 4 Закона об автономных учреждениях предусмотрено, что финансовое обеспечение указанной в частях 1 и 2 настоящей статьи деятельности осуществляется в виде субсидий из