Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 21.06.2015 по делу n А33-2826/2015. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

для него порядок выделения финансовых средств на ликвидацию чрезвычайных ситуаций; во-вторых, что в случае возникновения чрезвычайной ситуации Комбинат использует бюджетные финансовые средства открытого финансирования текущего года, находящиеся на счетах комбината по эксплуатационно-техническим и операционным расходам. Таким образом задача – решение вопроса финансирования предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций - решена.

Указанное, по мнению апелляционного суда, так же свидетельствует о беспредметности и неисполнимости оспариваемого предписания.

Так же следует принимать во внимание, что Комбинат является федеральным государственным казенным учреждением.

Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает, что казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы; при этом бюджетная смета - документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения;

В соответствии с изменениями в Устав Комбината (л.д. 28), Комбинат не имеет  права на использование доходов от предпринимательской деятельности, не ведет ее, приносящая доход деятельность осуществляется им только в рамках его уставной деятельности, при этом все доходы зачисляются бюджет.

Таким образом, самостоятельных средств, которые бы позволили создать резерв, у Комбината нет; законодательство не предоставляет Комбинату возможности их формирования.

Комбинат осуществляет только те виды деятельности, которые определены учредительными документами. Исполнение обязательств комбината обеспечивается в рамках лимитов бюджетных обязательств, определённых и доведенных до него Минэкономразвития России через Федеральное агентство по государственным резервам.

Таким образом, Комбинат не имеет собственных средств; его бюджетная смета не предусматривает выделения финансирования на создание финансового резерва финансовых средств на ликвидацию чрезвычайных ситуаций; Комбинат не вправе отступить от бюджетной сметы – иное означает нарушение бюджетного законодательства.

Соответственно, исходя из полномочий Комбината, предписание не исполнимо, поскольку предполагает изменение законодательства либо порядка финансирования Комбината, что находится вне сферы его компетенции.

Исходя из Писем Министерства Финансов РФ от 22.09.2010 № 02-04-09/3723 и № 02-03-010/47653 от 07.11.2013, следует, что федеральный бюджет, в соответствии со статьей 13 Бюджетного кодекса Российской Федерации предназначен для исполнения расходных обязательств Российской Федерации. При этом использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств РФ, не допускается.

Положениями статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусмотрено, что в расходной части бюджетов бюджетной системы РФ (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных организаций) - резервного фонда Правительства РФ, резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, резервных фондов местных администраций.

Средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

В федеральном бюджете создан резервный фонд Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, в том числе на финансовое обеспечение мер по ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального, межрегионального и регионального характера (Постановление Правительства РФ от 10.11.1996 № 1340 «О порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»).

Таким образом, законодательно решен вопрос финансирования работ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий; выдача предписания Комбинату не требовалась.

В ходе судебного заседания Управление МЧС по Красноярскому краю указало, что Комбинатом не исполнены требования статьи 10 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»; на это же указывает суд первой инстанции.

Согласно статье 1 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» промышленная безопасность опасных производственных объектов представляет собой состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий.

Статья 10 названного закона устанавливает требования промышленной безопасности по готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на опасном производственном объекте, в том числе в пункте 1 указано, что в целях обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана иметь резервы финансовых средств и материальных ресурсов для локализации и ликвидации последствий аварий в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем, в выданном предписании не содержится указания на Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», ненормативный акт проверяется судом только исходя из его содержания и потому вопрос о соблюдении данного закона Комбинатом не входит в предмет настоящего дела не входит.

Представитель Управления в ходе судебного заседания не привел правового обоснования наличия у МЧС полномочий на проверку соблюдения данного закона.

В силу статьи 16 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ, под федеральным государственным надзором в области промышленной безопасности понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений осуществляющими деятельность в области промышленной безопасности. Федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности осуществляется федеральными органами исполнительной власти в области промышленной безопасности согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 15.11.2012 № 1170 утверждено Положение о федеральном государственном надзоре в области промышленной безопасности, сказано, что федеральный государственный надзор осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и иными уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» контроль и надзор за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах возложены на Ростехнадзор.

Особенностью такого ненормативного правового акта, как предписание, является то, что данный вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путем совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определенных действий.

Соответственно, вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

Поскольку обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, приведенные в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, четкими, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования с тем, чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло четко установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения.

Предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий административного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно соответствовать требованию исполнимости, то есть содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которого возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Несоблюдение требования об исполнимости предписания ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере.

Таким образом, выданное Комбинату предписание является неисполнимым, нарушает его права и подлежит признанию недействительным.

В связи с этим решение суда первой инстанции должно быть отменено, как основанное на неверном применении норм материального права.

Согласно пункту 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, освобождаются: прокуроры и иные органы, обращающиеся в арбитражные суды в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов (подпункт 1); государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков (подпункт 1.1).

В пункте 32 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 № 46 «О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах» указано, что судам нужно учитывать, что в подпункте 1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ к органам, обращающимся в арбитражные суды в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов, относятся такие органы, которым право на обращение в арбитражный суд в защиту публичных интересов предоставлено федеральным законом (часть 1 статьи 53 АПК РФ).

Под иными органами в смысле подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ понимаются субъекты, не входящие в структуру и систему органов государственной власти или местного самоуправления, но выполняющие публично-правовые функции. Таковыми являются, в частности, Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Центральный банк Российской Федерации. Названные органы освобождаются от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в случае, когда они выступают в судебном процессе в защиту государственных и (или) общественных интересов.

Необходимо также учитывать, что если государственное или муниципальное учреждение выполняет отдельные функции государственного органа (органа местного самоуправления) и при этом его участие в арбитражном процессе обусловлено осуществлением указанных функций и, соответственно, защитой государственных, общественных интересов, оно освобождается от уплаты государственной пошлины по делу.

В настоящем деле у суда отсутствуют основания полагать, что спор связан с выполнением Комбинатом государственных функций, напротив, Комбинат основывал свою позицию на то, что создание финансового резерва не входит в его полномочия, не поручено ему создавшим его государственным органом и не финансируется из федерального бюджета. В указанной ситуации апелляционный суд полагает, что Комбинат обязан оплатить государственную пошлину, поскольку он действует от своего имени и в защиту своих интересов, а не в защиту государственных интересов.

При обращении в суд первой инстанции Комбинат оплатил 2000 рублей государственной пошлины на основании платежного поручения №46928 от 17.02.2015,  при обращении с апелляционной жалобой – 2000 рублей на основании платежного поручения от 28.04.2015 №375571. Определением от 14.05.2015 500 рублей государственной пошлины, излишне уплаченной по платежному поручению №375571, возвращены Комбинату.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по оплате государственной пошлины  за рассмотрение апелляционной жалобы подлежат отнесению на ответчика.

Освобождение ответчика от уплаты государственной пошлины на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации не влияет на порядок взыскания судебных расходов на основании части 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение  Арбитражного суда Красноярского края от «14» апреля 2015 года по делу № А33-2826/2015 отменить, принять новый судебный акт.

Заявленное требование удовлетворить.

Предписание Главного управления МЧС России по Красноярскому краю от 20.01.2015 №2/ЧС признать незаконным и отменить.

Взыскать с Главного управления МЧС России по Красноярскому краю в пользу Федерального государственного казенного учреждения комбинат «Борьба» Управления Федерального агентства по государственным резервам по Сибирскому федеральному округу 3500 рублей расходов по оплате государственной пошлины.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный