Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 21.06.2015 по делу n А33-2826/2015. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

краю - начальник отдела государственного надзора в области ГО, защиты населения и территорий от ЧС подполковник внутренней службы А.В. Каталакиди уполномочен на проведение проверок в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и выдавать предписания по устранению выявленных нарушений.

Следовательно, предписание выдано уполномоченным лицом в пределах его компетенции.

Суд первой инстанции пришел к выводу о соблюдении порядка проведения проверки. Апелляционная жалоба доводов по этому вопросу не содержит. Факт своевременного вручения – 14.01.2015 директору учреждения распоряжения от 13.01.2015 №2/ЧС, материалами дела подтверждается и заявителем не оспаривается. С учетом этого апелляционный суд поддерживает вывод суда первой инстанции о соблюдении порядка проведения проверки, отсутствии существенных нарушений процедуры.

Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», на нарушение которого указано в предписании, определяет общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды  от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Статья 4 данного закона закрепляет существование единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах.

Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционирует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях.

Во исполнение Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» Постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 № 794 утверждено Положение о Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которое определяет порядок организации и функционирования Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Закона № 68-ФЗ и указанным постановлением единая система объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Таким образом, государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций предназначена для предупреждения чрезвычайных ситуаций, а в случае их возникновения - для обеспечения безопасности и защиты населения, окружающей природной среды и уменьшения материальных потерь, локализации и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Приложением к Положению о Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций утвержден перечень создаваемых федеральными органами исполнительной власти и уполномоченными организациями функциональных подсистем Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций

Перечень указывает на Минэкономразвития России, который должен создать функциональные подсистемы, в том числе, государственного материального резерва.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2004 № 373 утверждено Положение о Федеральном агентстве по государственным резервам, пунктом 2 которого закреплено, что федеральное агентство по государственным резервам находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1.1 Устава Комбината (л.д. 20) Федеральное государственное учреждение комбинат «Борьба» Управления Федерального агентства по государственным резервам по Сибирскому федеральному округу учреждено приказом Российского агентства по государственным резервам от 13.09.1999 №132 «О структуре системы государственного резерва» как государственное учреждение комбинат «Борьба» Красноярского территориального управления Российского агентства по государственным резервам.

Учредителем Комбината является Правительство Российской Федерации. Полномочия учредителя осуществляет Федеральное агентство по государственным резервам.

Комбинат находится в ведении Федерального агентства по государственным резервам и входит в единую федеральную систему государственного материального резерва.

Таким образом, Комбинат специально создан как организация, входящая в государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, как элемент системы государственного материального резерва, и является в таком случае низовым, объектовым звеном такой системы.

Статья 14 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» в подпункте «ж» устанавливает, что все организации имеют обязанности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе обязаны создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» установлено, что для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются и используются:

резервный фонд Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий;

запасы материальных ценностей для обеспечения неотложных работ по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, находящиеся в составе государственного материального резерва;

резервы финансовых и материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти;

резервы финансовых и материальных ресурсов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций (пункт 20).

Ссылаясь на указанную норму,  МЧС полагает, что у Комбината помимо запасов материального резерва, для формирования которых он специально создан, должен быть финансовый резерв.

Выпуск материальных ценностей из государственного материального резерва, предназначенных для обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О государственном материальном резерве» и иными нормативными правовыми актами (пункт 35 Постановления Правительства РФ от 30.12.2003 № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»); данные отношения не являются предметом рассмотрения в настоящем споре.

В пункте 20 Постановления Правительства РФ от 30.12.2003 № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» закреплено, что порядок создания, использования и восполнения резервов финансовых и материальных ресурсов определяется законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и организациями.

Нормативных актов, которые бы закрепляли порядок создания, использования и восполнения резервов финансовых ресурсов на уровне РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления принято не было.

Представленные Управлением МЧС по Красноярскому краю приказ от 25.07.2014 № 620 «Об утверждении Методических рекомендаций по созданию, использованию и восполнению объектового резерва финансовых средств на ликвидацию чрезвычайных ситуаций», Методика по расчету страховых сумм при страховании расходов предприятий на ликвидацию и локализацию чрезвычайных ситуаций, утвержденная директором департамента территориальной политики МЧС России 22.12.2014 не были опубликованы в порядке, установленном для нормативных актов.

Часть 3 статьи 15 Конституции РФ закрепляет, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Таким образом, нормативное регулирование обязанности по созданию резерва финансовых средств на ликвидацию чрезвычайных ситуаций отсутствует.

В силу этого, порядок исполнения выданного предписания от 20.01.2015 №2/ЧС, в котором указано на необходимость создания финансовых резервов для ликвидации чрезвычайных ситуаций в срок до 01.08.2015 не может быть определен.

В Постановлении Президиума ВАС РФ от 09.07.2013 № 2423/13 по делу № А53-19629/2012 указано, что предписание административного органа должно отвечать условию законности. Следовательно, существенным обстоятельством, подлежащим выяснению при рассмотрении дела об оспаривании постановления об административном правонарушении, является установление законности предписания, неисполнение которого вменялось обществу. Таким образом, от установления данного обстоятельства зависит разрешение вопроса о наличии либо отсутствии события административного правонарушения.

Исполнимость предписания является другим важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

В отсутствие правового регулирования Комбинат не может исполнить предписание, соответственно предписание не является исполнимым и потому должно быть отменено.

Оценивая довод Управления МЧС по Красноярскому краю о том, что поскольку наличие обязанности закреплено законодательно, то в любом случае финансовый резерв должен быть создан, апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Федеральный закон № 68-ФЗ определяет общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации (далее - население), всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды (далее - территории) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации).

Названный закон устанавливает, что чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Ликвидация чрезвычайных ситуаций - это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

Целями указанного Федерального закона являются, в том числе, предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций; снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций; ликвидация чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, создание финансовых резервов направлено на скорейшее и эффективное достижение тех целей, которые указаны в законе,  исходя из тех понятий, которые в нем закреплены.

Исходя из этого, апелляционный суд оценивает письмо №09/648 от 28.01.2015 (л.д. 53), которым Управление Федерального агентства по государственным резервам по Сибирскому федеральному округу – то есть орган, стоящий на ступени выше в единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, чем Комбинат, и, соответственно, имеющий право руководить и координировать его действия, в том числе и направленные на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций – указывает следующее:

«Для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций директор комбината имеет право использовать бюджетные финансовые средства открытого финансирования текущего года, находящиеся на счетах комбината по эксплуатационно-техническим и операционным расходам, по согласованию с Управлением.

Финансовые средства должны направляться на финансовое обеспечение непредвиденных расходов на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствии стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций и других неотложных работ по устранению непосредственной опасности для жизни и здоровья людей, а так же личного состава формирований (сил), привлекаемых для проведения надлежащих работ в зоне чрезвычайной ситуации.

При недостаточности имеющихся материальных и финансовых ресурсов комбинат обращается в Управление с просьбой о выделении дополнительных средств.

Управление исходя из видов и масштабов чрезвычайных ситуаций, предполагаемого объема работ по их ликвидации, а так же максимально возможного использования имеющихся сил и средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций перераспределяет между комбинатами финансовые ресурсы с других комбинатов. Финансовые ресурсы Управления состоят из финансовых средств федерального бюджета текущего года.

При недостаточности имеющихся финансовых и материальных ресурсов Управление обращается установленным порядок в Росрезерв с просьбой о выделении дополнительных средств. Которое в свою очередь проводит перераспределение финансовых средств текущего года по всем объектам системы».

Из указанного письма следует, что, во-первых, в соответствии с пунктом 20 Постановления Правительства РФ от 30.12.2003 № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» орган, которому Комбинат подчиняется в своей деятельности, определил