Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 07.06.2015 по делу n А33-26379/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица, ответственные за выполнение работ по проектированию и строительству объектов, их финансирование и (или) кредитование, в случае выявления нарушения санитарно-эпидемиологических требований или невозможности их выполнения обязаны приостановить либо полностью прекратить проведение указанных работ и их финансирование и (или) кредитование (часть 4 названной статьи), то есть законодатель предусмотрел последствия выявленного нарушения санитарно-эпидемиологических правил.

Таким образом, вопреки части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, Департамент не указал на норму права, разрешающую ему спорные действия.

Точно так же статья 31 Земельного кодекса Российской Федерации, на которую ссылается Департамент, в части 2 закрепляла, что орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

То есть выяснять всю информацию должен был собрать орган, на обратившегося с заявлением субъекта такой обязанности не возлагалось.

На основании изложенного, апелляционный суд поддерживает позицию суда первой инстанции и антимонопольного органа о том, что требования Департамента о предоставлении спорных экспертных заключений являются в силу вышеизложенных норм неправомерными.

Данные факты, как обоснованно указал суд первой инстанции, свидетельствуют о дискриминационном подходе при предоставлении хозяйствующим субъектам земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта.

Кроме того, данные факты являются нарушением порядка предоставления земельных участков, предусмотренного статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации и Административного регламента № 234-р.

Предъявление требований о предоставлении документов и информации, или осуществление действий, предоставление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной или муниципальной услуги, является нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Поскольку действующее законодательство не предъявляет требований к соблюдению санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований ни к заявителям при обращения за выбором земельного участка, ни к органу местного самоуправления при обеспечении выбора земельного участка, то и действия органа местного самоуправления не должны побуждать заявителей к предоставлению документов, непредусмотренных действующим законодательством.

Апелляционный суд соглашается с выводом антимонопольного органа о том, что имело место именно побуждение – поскольку из материалов дела следует, что ООО «Фабрика Хартман» на необходимость предоставления заключения указывалось неоднократно – письмами от 19.10.2012 № 3376-ек (л.д. 59), от 10.12.2012 № 16/6367уг (л.д. 60, 67), от 05.09.2013 №16/7720-дг (л.д.72), и ИП Петрову так же – письмами от 17.01.2013 № П-10240-ек (л.д. 27  и 81), от 15.07.2013 № П-369-дг (л.д. 85).

Таким образом, как верно указал суд первой инстанции, действия заявителя, связанные с побуждением хозяйствующих субъектов, обращающихся с заявлением о выборе земельного участка для строительства, к представлению сведений о соблюдении санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований при осуществлении строительства заявленного объекта, нарушают права и законные интересы хозяйствующих субъектов, возлагают дополнительное бремя, выраженное в необоснованных расходах, что может явиться необоснованным препятствием к осуществлению деятельности последних и привести к ограничению конкуренции.

Принимая во внимание вышеизложенное, апелляционный суд вслед за судом первой инстанции полагает, что антимонопольный орган правомерно признал Департамент нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части осуществлении действий, связанных с созданием дискриминационных условий предоставления хозяйствующим субъектам земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта и побуждением хозяйствующих субъектов, обращающихся с заявлением о выборе земельного участка для строительства, к представлению сведений о соблюдении санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований при осуществлении строительства заявленного объекта, что не соответствует статье 31 Земельного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», нарушает права и законные интересы хозяйствующих субъектов, может явиться необоснованным препятствием осуществлению деятельности последних и привести к ограничению конкуренции.

Ссылка Департамента на Решение Арбитражного суда Красноярского края от 06.08.2014 по делу №А33-5537/2014 является необоснованной, поскольку данным решением оценка деятельности Департамента в рамках антимонопольного законодательства не давалась.

Всякий вступивший  в силу судебный акт может обладать свойством преюдициальности (статья 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), но только для тех лиц, которые участвовали в этом споре и только по фактическим обстоятельствам. Выводы суда и правовые оценки свойством преюдициальности не обладают.

Арбитражный суд Красноярского края верно указал, что данные действия Департамента побуждают обратившихся в департамент заявителей к представлению документов, не предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации и Административным регламентом, что является нарушением прав данных субъектов и влияет на их конкурентоспособность, может привести к ограничению конкуренции, в том числе, не предоставление земельного участка под строительство в установленном порядке при отсутствии формальных оснований, препятствующих такому предоставлению повлечет (может повлечь) несение необоснованных убытков и расходов, а также уход хозяйствующих субъектов с соответствующих товарных рынков, на которых последние осуществляют предпринимательскую деятельность.

Как прямо следует из материалов дела,  после обращения ООО «Фабрика Хартман» обратилось в адрес Департамента с заявлением о выборе земельного участка обществу было предложено представить в адрес Департамента заключение эксперта (экспертной организации) о соответствии заявленного к размещению объекта санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим требованиям. Указанное экспертное заключение было представлено, однако, в предоставлении земельного участка ООО «Фабрика Хартман» было отказано, так как за то время, пока Общество получало заключение, в адрес Департамента поступило обращение иного лица с заявлением о выборе и предварительном согласовании испрашиваемого земельного участка, ввиду чего Департаментом было принято решение о формировании участка на торги.

Исходя из изложенного, суд первой инстанции дал верную оценку решению антимонопольного органа как  законному.

Вместе с тем судом первой инстанции признано незаконным предписание антимонопольного органа, что оспаривается последним.

Предписанием от 15.10.2014 по делу №190-15-14 антимонопольный орган обязал Департамент:

- не допускать фактов побуждения хозяйствующих субъектов, обращающихся с заявлением о выборе земельного участка для строительства к предоставлению в нарушение требований ЗК РФ, Федерального закона №52-ФЗ, Административного регламента №234-р информации о соблюдении санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований при осуществлении строительства заявленного объекта;

- не допускать дискриминационного подхода при рассмотрении заявлений хозяйствующих субъектов о предоставлении земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

Арбитражный суд Красноярского края, удовлетворяя заявленные требования в указанной части и признавая оспариваемое предписание незаконным и нарушающим права и интересы заявителя, пришел к выводам о том, что указанное предписание:

- возлагает на лицо, которому оно выдано, обязанность надлежащим образом исполнять нормы права (Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона №52-ФЗ, Административного регламента №234-р) при этом обязанность соблюдать законодательство Российской Федерации является конституционной обязанностью всякого лица (часть 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации), и исполнение данной обязанности не требует дополнительного подкрепления со стороны антимонопольного органа;

- придавая обязательность исполнения (соблюдения и применения) норм законодательства своим предписанием, антимонопольный орган нарушает принцип разделения властей и принцип осуществления деятельности каждого органа в пределах своей компетенции;

- не позволяет определить критерии, по которым надлежит оценивать его надлежащее исполнение, и период, в течение которого оно должно быть исполнено, в связи с чем, лица, которым выдано такое предписание, не могут сообщить органу об исполнении такого предписания и не смогут определить меры, которые бы входили в круг обязанностей, которые надо исполнить.

Оценивая соответствие содержания предписания требованиям законодательства, апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Предписание об устранении нарушений представляет собой акт уполномоченного должностного лица, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных юридических лиц (организаций).

Предписание должно содержать указание на конкретные обязанности (действия), которые должно совершить лицо, которому выдано такое предписание в целях устранения выявленного нарушения. Предписание об устранении нарушений не может носить абстрактный характер, предписание должно быть исполнимым и содержать четкие и конкретные требования. Выполнение тех или иных действий не должно оставляться на усмотрение лица, получившего предписание, поскольку предписание является властно-распорядительным документом государственного органа, неисполнение которого влечет негативные юридические последствия в виде привлечения к административной ответственности.

Невыполнение в срок законного предписания уполномоченного органа (должностного лица) является основанием для привлечения юридических лиц к административной ответственности.

Следовательно, предписание уполномоченного должностного лица должно содержать только законные требования, то есть на лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть реально исполнимы.

В соответствии с подпунктом «г» пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в рамках предоставленных ему полномочий выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Анализ приведенных положений позволяет сделать вывод о том, что вынесенное в пределах предоставленных антимонопольному органу полномочий решение и выданное на его основании предписание в отношении соответствующих органов должны быть направлены не просто на обеспечение конкуренции и на создание равных условий хозяйствующим субъектам, но и на восстановление прав и законных интересов, нарушенных неправомерными действиями этого органа. При этом порядок восстановления прав и законных интересов лица, нарушение которых выявлено в рамках антимонопольного дела, должен, прежде всего, соответствовать нормам законодательства, регулирующего спорные правоотношения. Избирая конкретный способ восстановления нарушенного права, и обязывая соответствующий орган совершить определенные действия по его восстановлению, антимонопольный орган не вправе ограничиться лишь анализом обстоятельств нарушения, а обязан обеспечить именно законность таких действий этого органа, которые последний должен осуществить в соответствии с вынесенными ненормативными актами в целях восстановления нарушенных прав. Кроме того, предписания антимонопольного органа на момент их выдачи должны обладать характером исполнимости.

При вынесении предписания антимонопольный орган вышел за рамки установленных в своем решении нарушений.

Таким образом, поскольку исходя конкретных обстоятельств дела, антимонопольный орган выдал предписание  об обязанности Департамента соблюдать законодательство Российской Федерации, апелляционный суд согласен с выводами суда первой инстанции о том, что оспариваемое предписание возлагает на Департамент обязанности по соблюдению законодательства.

При таких обстоятельствах, апелляционный суд считает, что антимонопольный орган не доказал правомерность выданного предписания и поддерживает вывод суда первой инстанции.

Таким образом, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным в полном объеме.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не имеется.

При подаче заявления об оспаривании ненормативного правового акта и апелляционных жалоб  заявитель и ответчик на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождены от уплаты государственной пошлины. Следовательно, расходы по оплате государственной пошлины при рассмотрении дела, в том числе апелляционной жалобы не понесены, в связи с чем, не подлежат распределению.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от «05» марта 2015 года по делу № А33-26379/2014 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через суд, принявший