Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 07.06.2015 по делу n А33-26379/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действия (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из положений статьи 197, 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемых ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий – несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Исходя из положений пункта 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, статьи 22, пункта 3 части 1 статьи 23, пункта 1 статьи 39, пунктам 2, 4 статьи 41 Закона о защите конкуренции, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что оспариваемые решение и предписание вынесены уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования Департамента Арбитражный суд Красноярского края пришел к выводу о наличии в действиях Департамента нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и, следовательно, законности и обоснованности решения антимонопольного органа от 12.09.2014 по делу № 171-15-14.

Суд апелляционной инстанции соглашается с указанным выводом суда первой инстанции исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Для признания действий (бездействия) органов местного самоуправления нарушающими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции необходимо доказать, что данные действия (бездействие) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, и они не основаны на конкретной норме федерального закона, разрешившей данному органу осуществить действия (бездействие).

В данном случае спорные отношения между Департаментом и хозяйствующими субъектами, который оценивал антимонопольный орган, связаны с предоставлением хозяйствующим субъектам земельных участков с предварительным согласованием места размещения объектов, и регулируются нормами Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 Земельного кодекса Российской Федерации.

Суд первой инстанции со ссылкой на Положение о департаменте градостроительства администрации города, утвержденное распоряжением администрации г. Красноярска от 17.08.2010 № 114-р, верно указал, что Департамент градостроительства администрации города Красноярска является органом администрации города, созданным в целях реализации полномочий администрации города в области градостроительной политики на территории города.

Пунктом 1 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию:

1) без предварительного согласования мест размещения объектов;

2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Согласно пункту 1 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.

Административным регламентом №234-р  установлен порядок и стандарт предоставления муниципальной услуги по предоставлению земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

В соответствии с подпунктами 14, 15 названного Административного регламента срок предоставления муниципальной услуги при обращении с заявлением о предоставлении земельного участка для строительства составляет 14 дней с даты поступления обращения.

Подпунктом 17 Административного регламента № 234-р установлено, что документами, представление которых необходимо при обращении с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта, являются:

1) в случае обращения с заявлением физического лица:

- копия документа, удостоверяющего личность заявителя;

- копия документа, удостоверяющего права (полномочия) представителя, если с заявлением обращается представитель заявителя;

2) в случае обращения с заявлением юридического лица:

- копии учредительных документов;

- копия документа, удостоверяющего права (полномочия) представителя, если с заявлением обращается представитель заявителя.

К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.

Как видно из указанного перечня, законодательство не предусматривает представления каких либо иных документов, в том числе каких-либо экспертных заключений.

Как следует из материалов дела, ООО «Фабрика Хартман» обратилось в Департамент с заявлением о предоставлении земельного участка с предварительным согласованием от 05.10.2012 (л.д.58).

Письмами от 19.10.2012 №3376-ек (л.д.59) и 10.12.2012 (л.д.60) Департаментом было предложено представить ООО «Фабрика Хартман» спорное экспертное заключение.

ООО «Фабрика Хартман» указанное экспертное заключение было предоставлено в Департамент.

Письмом от 09.08.2013 №2334-ек Департамент уведомил ООО «Фабрика Хартман» о том, что в отношении испрашиваемого земельного участка за период подготовки акта о выборе земельного участка поступило обращение иного лица с заявлением о выборе и предварительном согласовании испрашиваемого земельного участка в связи с чем Департаментом принято решение о формировании испрашиваемого земельного участка на торги.

ИП Петров М.И. также обратился в Департамент с заявлением о предоставлении земельного участка с предварительным согласованием от 25.10.2012 (л.д.80).

ИП Петрову М.И. письмами от 17.01.2013 №П-10240-ек (л.д.27) и 15.07.2013 №П-369-дг (л.д.85) Департаментом также было предложено представить спорное экспертное заключение.

Экспертное заключение было представлено ИП Петровым М.И. в адрес Департамента.

Довод апелляционной жалобы Департамента о том, что Департамент не указывал на необходимость предоставления спорных заключений отклоняется судом апелляционной инстанции, как противоречащий материалам дела.

Суд апелляционной инстанции согласен с вводом суда первой инстанции, что указанными выше письмами Департамент указал обществу и ИП Петрову М.И. на необходимость предоставления спорного заключения для получения решения о предоставлении запрашиваемого земельного участка. Этот вывод прямо следует из содержания писем, и из того, что они следовали на обращение.

Данное обстоятельство также подтверждается письмом Департамента от 05.09.2013 №16/7720-дг (л.д.73-74).

При этом, как следует из материалов дела ООО «Атланта» и ЗАО «ПСК Союз», распоряжения о предварительном согласовании места размещения объектов были выданы Департаментом в отсутствие у них экспертных заключений (л.д.21, л.д.22).

Таким образом, для одних хозяйствующих субъектов подготовка документов для предварительного согласования места размещения объекта осуществлялась без наличия заключения эксперта, а для других не осуществлялась, пока данные субъекты не представят экспертные заключения.

Указанные обстоятельства подтверждают, во-первых, тот факт, что заключение эксперта в действительности не является необходимым для выбора и предварительного согласования места размещения объекта; во-вторых, что Департамент действительно неодинаково оценивал заявки разных субъектов при одних и тех же обстоятельствах.

Апелляционный суд не соглашается с доводом Департамента о том, что необходимость санитарно-эпидемиологических заключений предусмотрена законодательно.

Часть 3 статьи 12 Федерального закона №52-ФЗ в редакции Федерального закона от 18.12.2006 № 232-ФЗ содержала требования о том, что предоставление земельных участков для строительства допускается при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии предполагаемого использования земельных участков санитарным правилам.

Однако данная норма утратила силу с 21.10.2011 – даты вступления в силу Федерального закона от 19.07.2011 № 248-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией положений Федерального закона «О техническом регулировании».

После этого такой нормы в законодательстве Российской Федерации нет.

Исходя из Письма Минэкономразвития РФ от 15.04.2011 № Д23-1558 данное требование Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» противоречит смыслу градостроительного зонирования территории, предусматривающего, что разрешенное использование земельного участка определяется в силу его отнесения к определенной территориальной зоне вне зависимости от наличия того или иного заключения органа исполнительной власти (статья 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Апелляционный суд учитывает данную правовую позицию, поскольку она соответствует последующему правовому регулированию.

Части 1 и 2 статьи 12 Федерального закона №52-ФЗ устанавливают, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила (в редакции Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

До внесения изменений в период когда сложились спорные правоотношения часть 2 данной статьи устанавливала, что при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.

Таким образом, в период совершения Департаментом спорных действий законодательство не предполагало предоставления лицом, обращающимся за предоставлением земельного участка каких-либо заключений, а устанавливало, что все требования санитарно-эпидемиологического законодательства должны учитываться до этого момента - при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, выборе земельных участков под строительство.

Кроме того, в течение всего этого периода действовало правило, согласно которому