Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 27.04.2015 по делу n А74-6405/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

1 статьи 4 Федерального закона от 03.11.2006 №174-ФЗ «Об автономных учреждениях» предусмотрено, что основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано.

Согласно уставам учреждений, утвержденным постановлением Правительства Республики Хакасия от 27.12.2007 № 447 (в редакции, действующей в спорный период), предметом деятельности специализированного автономного учреждения являются выполнение работ по тушению лесных пожаров и осуществление отдельных мер пожарной безопасности в лесах.

По мнению управления, поскольку для тушения лесных пожаров в Республике Хакасия были созданы специализированные автономные учреждения, то к расчетам затрат на тушение лесных пожаров применяется указанная в Рекомендациях 2009 оговорка, то есть при расчете расходов на тушение лесных пожаров учитываются только прямые расходы без учета накладных расходов и прибыли.

Суд апелляционной инстанции поддерживает вывода суда первой инстанции об ошибочности позиции управления, по следующим основаниям.

В связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ внесены изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации, в том числе Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 03.11.2006 №174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон об автономных учреждениях), которыми изменен тип специализированных автономных учреждений и принципы их финансового обеспечения.

В соответствии со статьями 65, 69, 69.1, 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в составе расходов бюджетов выделяют бюджетные ассигнования, к которым относят бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.

Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств.

В части 2 статьи 4 Закона об автономных учреждениях установлено, что государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности.

Частью 4 статьи 4 Закона об автономных учреждениях предусмотрено, что финансовое обеспечение указанной в частях 1 и 2 настоящей статьи деятельности осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.

Условия и порядок формирования государственного (муниципального) задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, определяются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 5 статьи 4 Закона об автономных учреждениях).

Согласно пункту 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в спорный период) в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ).

В целях реализации Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ Министерством финансов Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти разработаны Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», утвержденные письмом от 16.05.2011 №12-08-22/1959.

Приложением 1.9 к указанным комплексным рекомендациям являются Методические рекомендации для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации Федерального закона от 08.05.2010 № 83-Ф3 в сфере лесных отношений, подготовленные Федеральным агентством лесного хозяйства (далее - Методические рекомендации 2011).

Согласно разделу III Методических рекомендаций 2011 расчет нормативных затрат для специализированных учреждений, выполняющих работы по тушению лесных пожаров и осуществляющих отдельные меры пожарной безопасности в лесах, должен осуществляться в соответствии с выбранным в субъекте Российской Федерации вариантом распределения затрат для целей расчета нормативных затрат (затраты на оказание услуг (выполнение работ) и затраты на содержание имущества либо прямые и косвенные затраты).

Абзацами первым и вторым раздела IV Методических рекомендаций 2011 установлено, что финансовое обеспечение деятельности специализированных государственных бюджетных и автономных учреждений осуществляется на основании государственных заданий, утвержденных правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Государственное задание специализированным государственным бюджетным и автономным учреждениям формируются в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными учредительными документами государственных учреждений субъектов Российской Федерации, не противоречащими Лесному кодексу Российской Федерации (абзац четвертый раздела IV Методических рекомендаций 2011).

В абзацах пятом – восьмом, одиннадцатом, двенадцатом раздела IV Методических рекомендаций 2011 предусмотрено, что размер субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания для специализированных государственных бюджетных и автономных учреждений определяется на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг в рамках государственного задания.

Порядок определения объема и условий предоставления субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В Порядке должно быть отражено формирование затрат на выполнение государственного задания.

Объем финансового обеспечения выполнения государственного задания специализированными учреждениями определяется на основе нормативных затрат на оказание государственной услуги, включающих в себя нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги, и нормативные затраты на общехозяйственные нужды (за исключением затрат, которые учитываются в составе нормативных затрат на содержание имущества).

Предоставление государственному бюджетному или государственному автономному учреждению субсидии в течение финансового года осуществляется на основании соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, заключаемого между государственным бюджетным учреждением или государственным автономным учреждением и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим функции и полномочия учредителя указанных учреждений. Соглашение определяет права, обязанности и ответственность сторон, в том числе объем и периодичность перечисления субсидии, в течение финансового года.

Из положений приведенных норм следует, что с момента принятия Рекомендаций 2009 изменилось правовое положение специализированных автономных учреждений и принципы их финансирования. Федеральным агентством лесного хозяйства России были подготовлены  Методические рекомендации 2011 с учетом действующего правового регулирования в целях реализации вносимых изменений.

При этом Методические рекомендации 2011 предусматривают финансирование специализированных учреждений на основании установленных  нормативных затрат автономного учреждения на оказание государственной услуги по тушению лесных пожаров.

В связи с этим суд первой инстанции правильно указал, что Рекомендации 2009 не подлежат применению в части,  несоответствующей  действующему законодательству.

Указание на то, что при формировании затрат на выполнение государственного задания (выполнение работ) Рекомендации 2009 не применяются, также сдержится в письме Федерального агентства лесного хозяйства от 22.05.2014 № АБ-05-27/58. Названное письмо является ответом Рослесхоза на запрос министерства от 14.04.2014 №01-329-пр о разъяснении по порядку формирования и учета затрат на тушение лесных пожаров, направленного министерством по результатам проведенной управлением проверки.

Постановлением Правительства Республики Хакасия от 21.07.2011 № 455 утверждено Положение о формировании и финансовом обеспечении выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) государственными учреждениями Республики Хакасия (далее - Положение №455),

В соответствии с пунктами 9, 10, 12 Положения №455 размер субсидии на государственное задание для бюджетного или автономного учреждения рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ) в рамках государственного задания и нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества. Порядок определения указанных затрат утверждается государственным органом, осуществляющим отдельные полномочия и функции учредителя бюджетных или автономных учреждений, по согласованию с Министерством финансов Республики Хакасия, Министерством экономики Республики Хакасия и Государственным комитетом Республики Хакасия по управлению государственным имуществом.

При определении нормативных затрат на оказание государственной услуги (выполнение работы) учитываются:

а) нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги (выполнением работы);

б) нормативные затраты на общехозяйственные нужды (за исключением затрат, которые учитываются в составе нормативных затрат на содержание имущества госучреждения).

Предоставление автономному или бюджетному учреждению субсидии осуществляется на основании соглашения, заключенного с государственным органом, осуществляющим отдельные полномочия и функции учредителя.

В соответствии с Положением № 455 Государственным комитетом по лесу Республики Хакасия приказом от 08.09.2011 № 519 утвержден Порядок определения нормативных затрат на выполнение специализированными автономными учреждениями Республики Хакасия, подведомственным Государственному комитету по лесу Республики Хакасия, государственных работ и нормативных затрат на содержание имущества специализированных автономных учреждений Республики Хакасия (далее – Порядок).

Согласно пункту 1.3 Порядка нормативные затраты на выполнение государственных работ и нормативные затраты на содержание имущества учреждений используется для определения объема финансового обеспечения выполнения государственного задания на выполнение государственных работ учреждениями.

Нормативные затраты определяются отдельно по каждому учреждению в разрезе выполняемых государственных работ (пункт 1.5 Порядка).

В пункте 2.1 Порядка указано, что для определения нормативных затрат на выполнение государственной работы используются следующие методы: сметный, нормативный, структурный и экспертный.

При определении нормативных затрат на выполнение работ по тушению лесных пожаров на землях лесного фонда, тушению пожаров в лесах, не входящих в лесной фонд, пожаров на прилегающих землях других категорий применяется экспертный метод, в рамках которого нормативные затраты определяются на основании экспертной оценки (пункты 2.6, 2.7 Порядка).

В разделе 3 Порядка установлены правила определения нормативных затрат на выполнение государственной работы, в котором отдельным пунктом (3.5) установлен порядок определения нормативных затрат на выполнение работ по тушению лесных пожаров.

Согласно пункту 3.5 Порядка нормативные затраты на выполнение работ по тушению лесных пожаров определяется путем умножения норматива затрат на единицу площади (1 га) лесного пожара на предполагаемую площадь тушения лесных пожаров, при этом нормативные затраты на единицу площади (1 га) рассчитываются исходя из фактических затрат на выполнение данного вида работ за последний отчетный период и фактической площади, пройденной пожарами, скорректированными на индекс инфляции.

Фактическая сумма расходов определяется исходя из фактических расходов учреждения, произведенных при тушении лесных пожаров в лесном фонде на территории лесничества (расходов на оплату труда, начислений на оплату труда, материальных затрат, командировочных, транспортных и т.п. расходов), накладных расходов (организационно-управленческих и административно-хозяйственных расходов, на обслуживание и содержание) в размере 20 % от прямых расходов. Документы, подтверждающие фактические расходы по тушению лесных пожаров, оформляются учреждением в соответствии с Рекомендациями 2009.

Таким образом, пунктом 3.5 Порядка предусмотрено, что окончательный размер финансирования специализированных учреждений определяется исходя из фактических расходов, произведенных при тушении лесных пожаров, и накладных расходов.

Из акта проверки и материалов дела следует, что приказами Государственного комитета по лесу Республики Хакасия для каждого специализированного учреждения утверждались государственные задания на соответствующий год и нормативы затрат на выполнение государственных заданий; на основании государственных заданий с этими учреждениями заключались соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение работ, определенных в соответствии с государственным заданием; приказами Государственного комитета по лесу Республики Хакасия вносились изменения в первоначальные нормативы затрат на выполнение государственного задания и в государственные задания; специализированными учреждениями представлялись справки о прямых затратах на тушение лесных пожаров и накладных расходах (20% от суммы прямых расходов) с приложением подтверждающих документов; финансирование работ по тушению пожаров производилось исходя из фактических расходов на тушение пожаров, увеличенных на сумму накладных (общехозяйственных) расходов.

Оценив и исследовав представленные документы, суд первой инстанции указал, что  первоначальные нормативы затрат на выполнение работ по тушению лесных пожаров рассчитаны по показателям предыдущих периодов, в которые уже включены накладные расходы; окончательные нормативы затрат – рассчитаны исходя из фактических расходов, произведенных в текущем периоде, с учетом