Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 30.03.2015 по делу n А33-20086/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии с частью 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В соответствии с частью 1 статьи 28.3, статьей 23.22 КоАП РФ, пунктом 3 Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием охраной недр, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.05.2005 № 293, пунктами 4, 5.1.3 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 400, Перечнем должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, ее территориальных органов и учреждений, находящихся в ее ведении, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержденным Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 29.04.2005 № 115, протокол об административном правонарушении от 20.08.2014 № НАТ-258/2 составлен, дело об административном правонарушении рассмотрено и оспариваемое постановление вынесено уполномоченными должностными лицами в пределах их полномочий.

В соответствии со статьей 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ установлена административная ответственность.

Частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ установлена административная ответственность за пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта.

В соответствии со статьей 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением   в   виде   лицензии,   включающей   установленной   формы   бланк   с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

В силу пункта 10 части 2 статьи 22 Закона о недрах пользователь недр обязан выполнять условия, установленные лицензией или соглашением о разделе продукции, своевременно вносить платежи за пользование недрами.

Частью 2 статьи 7.3 КоАП Российской Федерации установлено, что пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

Исходя из буквального толкования приведенных норм права, как правильно посчитал суд первой инстанции, привлечение общества к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 7.3 КоАП Российской Федерации, возможно только при условии фактического пользования недрами.

Виды пользования недрами определены в статье 6 Закона о недрах, согласно которой недра предоставляются в пользование для:

1) регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Таким образом, для квалификации правонарушения в соответствии с частью 2 статьи 7.3 Кодекса необходимо наличие одновременно двух условий - это непосредственно пользование недрами (осуществление какого-либо или каких-либо видов пользования, предусмотренных статьей 6 Закона о недрах) и совершение при этом каких-либо действий или бездействия, повлекших нарушение условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами.

В силу положений статьи 11 Закона о недрах лицензия является лишь документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Следовательно, неиспользование владельцем лицензии предоставленного ему права пользования недрами как раз исключает возможность вменения ему нарушения, связанного с осуществлением пользования. Само по себе право на пользование недрами без их фактического использования не свидетельствует о возможности привлечения к административной ответственности.

Суд первой инстанции счел, что Департамент не доказал, что общество осуществляло фактическое пользование недрами.

В акте проверки от 25.07.2014 указано, что в проверяемый период общество не приступило к работам по эксплуатации золотоносных россыпей на реках Левая Тора, Каменка и Нора и, тем самым, не осуществляет пользование недрами на лицензионном участке.

При таких условиях суд первой инстанции пришел к правильным выводам о том, что административным органом не доказано наличие в действиях общества объективной стороны административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 7.3 КоАП Российской Федерации.

Доводы заявителя апелляционной жалобы о том, что суд первой инстанции не дал оценку ежеквартальным отчётам о выполнении условий пользования недрами по лицензии КРР 02192 БР (геологическое изучение, разведка и добыча россыпного золота на реке Тора) за период с III квартала 2011 года по IV квартал 2014 года,  пояснительной записке общества о результатах геологоразведочных работ в 2012 году, проверены, однако учтены быть не могут.

Во-первых, данным доказательствам в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении самим административным органом оценка не давалась, факт совершения действий по использованию участка недр не устанавливался; указанные обстоятельства ни в акте проверки, ни в протоколе об административном правонарушении не отражались. То есть эти данные не были учтены при принятии постановления, в нарушение статей 4.1, 24.1, 26.1, части 2 статьи 29.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Суд же не пересматривает дело об административном правонарушении с учетом новых доказательств, а дает оценку законности и обоснованности постановления в том виде, в котором оно было принято.

Во-вторых, оценивая содержание отчетов и записки (т. 2, л.д. 91-111) апелляционный суд считает необходимым отметить следующее.

Исходя из дословного прочтения статьи 6 Закона о недрах, следует различать «региональное геологическое изучение» и «геологическое изучение».

Региональное геологическое изучение можно определить как «процесс получения информации о недрах, включающий в себя работы по поиску, оценке проявлений промышленно-ценных полезных ископаемых, а также по геологическому изучению и оценке пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр».

При этом разделом 1 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденным постановлением Верховного совета Российской Федерации от 15.07.1992 № 3314-1 предусмотрено, что получения лицензии не требуется на право ведения: региональных геолого-геофизических работ, геологической съемки, инженерно-геологических изысканий, научно-исследовательских, палеонтологических и других работ, направленных на общее изучение недр, геологических работ по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, контролю за режимом подземных вод, а также иных работ, проводимых без существенного нарушения целостности недр. Разрешение на проведение указанных работ выдает Геолком России или его территориальное подразделение, а условия их проведения согласовываются исполнителями этих работ с органами местного самоуправления.

Таким образом, деятельность по региональному недропользованию в целом не входит в сферу лицензионных отношений. И, соответственно, какие либо нарушения в этой области не могут вменяться обществу в рамках настоящего спора о несоблюдении условий лицензии.

Второй вид пользования недрами, предусмотренный соответствующим законом – «геологическое изучение» – подготовительные действия для добычи полезных ископаемых, включает в себя поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений. Геологическое изучение, что прямо следует из статьи закона, не связано с добычей полезных ископаемых.

Лицензия, которая выдана обществу, дает право на геологическое изучение, разведку и добычу россыпного золота.

То есть геологическое изучение должно предшествовать всякому иному виду пользования.

Последовательность и полноту геологического изучения недр с целью обеспечения рационального использования, воспроизводства и охраны минерально-сырьевых ресурсов устанавливает Положение о порядке проведения геологоразведочных работ по этапам и стадиям (твердые полезные ископаемые), утвержденное распоряжением Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 05.07.1999 № 83-р (далее - Положение от 05.07.1999 № 83-р).

Пунктом 1.4 Положения от 05.07.1999 № 83-р установлено, что в зависимости от целей процесс геологического изучения недр подразделяется на 3 этапа и 5 стадий:

Этап I. Работы общегеологического и минерагенического назначения.

Стадия 1. Региональное геологическое изучение недр и прогнозирование полезных ископаемых.

Этап II. Поиски и оценка месторождений.

Стадия 2. Поисковые работы.

Стадия 3. Оценочные работы.

Этап III. Разведка и освоение месторождения.

Стадия 4. Разведка месторождения.

Стадия 5. Эксплуатационная разведка.

Но в акте проверки № НАТ-258 от 25.07.2014 указано, что в проверяемый период общество не приступило к работам по эксплуатации золотоносных россыпей на реках Левая Тора, Каменка и Нора, и тем самым не осуществляет пользование недрами на лицензионном участке.

Обществу, как было ранее сказано, вменяется несоблюдение подпунктов «б», «в» пункта 3 условий пользования недрами (УПН), являющихся неотъемлемой частью лицензии серии КРР 02131 БР.

Согласно подпункту «б» пункта 3 УПН «недропользователь должен обеспечить не позднее 01.06.2012 начало поисковых и оценочных работ на Лицензионном участке».

Согласно подпункту «в» пункта 3 УПН «недропользователь должен обеспечить не позднее 01.03.2014 завершение поисковых и оценочных работ на Лицензионном участке с предоставлением геологического отчета с подсчетом прогнозных ресурсов категории Р1 и запасов категории С2 полезных ископаемых на рассмотрение в Красноярскнедра..».

Таким образом, из документов, собранных административным органом в ходе проверки, не следует, что Общество вообще приступало к каким либо активным действиям на участке.

Как верно в связи с этим указал суд первой инстанции, по смыслу вышеприведенной нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, вменяемое обществу правонарушение подразумевает активное поведение лица и может быть совершено только в форме действий. Бездействие, выразившееся в невыполнении условий лицензионного соглашения, без факта непосредственного пользования обладателем лицензии недрами, не образует объективную сторону административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ.

В-третьих, из отчетов и записки (т. 2, л.д. 91-111), на которые ссылается административный орган, так же не следует, что совершались какие-либо действия из регламентированных Положением от 05.07.1999 № 83-р.

В данных документах общество несколько раз отображает одни и те же обстоятельства, что:

- объект зарегистрирован в государственном реестре работ; проект геологоразведочных работ получил положительное заключение государственной экспертизы, начаты опережающие мероприятия по топографо-геодезическому обеспечению.  При этом в чем заключаются эти работы, не ясно. Таким образом, ни одно из указанных мероприятий без расшифровки содержания конкретных действий под понятие «пользование недрами» не попадает;

- в отчетный период на лицензионном объекте собственно геологоразведочные работы не велись, выполнялись лишь подготовительные мероприятия