Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 16.10.2008 по делу n А74-590/2008. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

ТРЕТИЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

09 октября 2008 года

Дело №

А74-590/2008-03АП-2443/2008

г. Красноярск

Резолютивная часть постановления объявлена 02 октября 2008 года.

В полном объеме постановление изготовлено 09 октября 2008 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Борисова Г.Н.

судей: Демидовой Н.М., Первухиной Л.Ф.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Станько О.П.,

при участии представителя заявителя Григорьева В.В. по доверенности от 13.03.2008 №59,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия на решение Арбитражного суда Республики Хакасия от  03 июля 2008 года по делу № А74-590/2008, принятое судьей Журба Н.М.,

установил:

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Хакасский государственный университет имени Н.Ф. Катанова» (далее - университет, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Хакасия с  заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия (далее - административный орган, управление) о признании недействительным его предписания №27 от 10.12.2007  .

Решением Арбитражного суда  Республики Хакасия от 03 июля 2008 года заявленные требования удовлетворены.

Административный орган обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с  апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять новый судебный акт.

Из апелляционной жалобы следует, что законодатель в статье 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации умышленно не использует понятие юридического лица  в смысле статьи 48 Гражданского кодекса Российской Федерации, поэтому   суд пришел к ошибочному выводу о том, что проверка Института повышения квалификации и переподготовки кадров (далее – институт), являющегося структурным подразделением университета, должна проводиться с обязательным участием последнего. Управление считает, что директор института действовал на основании доверенности от 11.01.2006, обладал полномочиями  по представлению института в отношениях с органами государственной власти и правомочен подписывать возражения.

Административный орган указывает, что в соответствии с абзацем 3 части 3 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации управление вправе в соответствии пунктом 5.1.1 Приказа Минфина России от 11.07.2005 №89н проверять расходование денежных средств, полученных бюджетным учреждением от предпринимательской деятельности, которые являются разновидностью доходов бюджетов, а также для оценки соблюдения проверяемым лицом бюджетного законодательства применять нормы Трудового кодекса Российской Федерации.

Также управление указывает, что в ходе проверки установлено нарушение Положения об оплате труда в Институте повышения квалификации, утвержденного ректором университета                 16.05.2002, в котором содержится указание на то, что в состав заработной платы и материального стимулирования, помимо прочих, входят выплаты на питание, носящие регулярный характер, однако работники получали не выплаты на питание, а талоны на питание, следовательно, произведенные затраты не соответствовали целям, на которые их следовало отнести.

Кроме того, административный орган считает, что судом при вынесении решения не учтен пункт 4 Указа Президента Российской Федерации №1095 от 25.07.1996 «О мерах по  обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации».

Учреждение считает оспариваемое решение суда первой инстанции законным и обоснованным по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу.

Административный орган о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы извещен (уведомление от 15.09.2008 №04743), своих представителей на судебное заседание не направил.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

В соответствии с годовым планом контрольной и надзорной работы на 2007 год и на основании приказа от 04.10.2007 временно исполняющего обязанности  руководителя управления  в институте проведена ревизия финансово-хозяйственной деятельности.

По результатам  ревизии был составлен акт №204 от 21.11.2007, с которым были ознакомлены директор и главный бухгалтер института.  В управление 22.11.2007 поступили возражения к акту, подписанные указанными лицами. Директору института 10.12.2007 выдано заключение на возражения, которые не были приняты управлением.

В тот же день директору института выдано предписание  №27 по устранению выявленных нарушений. Пунктами 1 и 2 оспариваемого предписания директору института было вменено нарушение в виде незаконного использования средств, полученных от предпринимательской  и иной приносящей доход деятельности, при исчислении и выплате надбавки за расширение зоны обслуживания и премии работникам, не состоящим в штате института, в сумме 373 083 рублей           (с учетом единого социального налога), и при обеспечении работников института бесплатным питанием в сумме 271 460 рублей. При этом административный орган не отнес данные нарушения к нецелевому использованию денежных средств.

Принимая предписание в указанной части, управление  руководствовалось статьей 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьями 22, 282, 285 Трудового кодекса Российской Федерации, статьей 9 Федерального закона от 21.11.1996 №129-ФЗ, пунктом 5 Постановления Госкомтруда СССР, Минюста СССР и ВЦСПС от 09.03.1989 №81/604-К-3/6-84 «Об утверждении Положения об условиях работы по совместительству», Федеральным законом «Об образовании», постановлением Правительства Российской Федерации от 14.10.1992 №785, приказами Федерального агентства  по образованию от 30.12.2004 №404 и от 12.01.2006. №4, коллективным договором  университета, действовавшим в 2004-2007 годы.

Перечисленные выше суммы предложено восстановить не позднее 20 дней от даты получения предписания. Бюджет, в который необходимо восстановить суммы, в предписании не указан.

Не согласившись с пунктами 1 и 2 предписания,  директор института Чаиркина Л.Н. обратилась в Абаканский городской суд с заявлением о признании предписания частично незаконным. Определением от 3 марта 2008 года  производство по делу было прекращено  в связи с неподведомственностью спора.

Полагая, что административным органом нарушена процедура проведения ревизии, а выводы, содержащиеся в пункте 1 и 2 предписания от 10.12.2007, не соответствуют закону, нарушают его права и законные интересы, университет обратился в Арбитражный суд Республики Хакасия с заявлением о признании данного предписания недействительным.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьями 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований  и возражений, представить доказательства.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действия (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение о признании ненормативного правового акта недействительным принимается арбитражным судом в том случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие его закону или иным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 №278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

В соответствии с пунктом 3 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации,          пунктами 5.14.1, 5.14.7, 5.14.8 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Минфина России от 11.07.2005 № 89н, пунктом 23 Инструкции о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации, утвержденной Приказом Минфина России от 14.04.2000 № 42н, Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия наделено правом проводить в установленном порядке ревизии и проверки, по результатам которых направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления и обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений, а также осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе, путем добровольного возмещения средств.

При этом суд, с учетом положения статей 48, 49, 53, 55, 120 Гражданского кодекса Российской Федерации, 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации, указал, что понятие «организация», упоминаемое в Положении о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации  от 15.06.2004 №278, Положении о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 № 89н, Бюджетном кодексе Российской Федерации, и в отношении которой могут быть осуществлены контрольные мероприятия, должно соответствовать понятию юридического лица, установленному гражданским законодательством.

Согласно  пунктам 1.1, 1.8 Устава  Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Хакасский государственный университет имени Н.Ф. Катанова» (далее - Устав), университет является юридическим лицом, может иметь филиалы, представительства, структурные подразделения профессионального образования, которые не являются юридическими лицами и действуют на основании положений, определяющих их статус  и функции.

В соответствии с пунктом 1.1 Положения  об Институте повышения квалификации и переподготовки кадров Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Хакасский государственный университет имени Н.Ф. Катанова» (далее - Положение об институте), институт является структурным подразделением учреждения и не имеет статуса юридического лица.

В соответствии с пунктами 16, 28, 42, 46, 47 Инструкции о порядке проведения ревизий и проверок Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, утвержденной Приказом Минфина России от 02.05.2007 №39н (действующей в спорный период), руководитель ревизионной группы должен  предъявить руководителю организации удостоверение на проведение ревизии (проверки); ознакомить его с программой ревизии (проверки); представить участников ревизионной группы; решить организационно-технические вопросы проведения ревизии (проверки); результаты ревизии (проверки) оформляются актом ревизии (проверки), который составляется в двух экземплярах: один экземпляр для проверенной организации,  один экземпляр для административного органа, каждый экземпляр акта ревизии (проверки) подписывается руководителем ревизионной группы и руководителем организации; при наличии у руководителя организации возражений по акту ревизии (проверки) он делает об этом отметку перед своей подписью и вместе с подписанным актом представляет руководителю ревизионной группы письменные возражения, которые  приобщаются к материалам ревизии (проверки); руководитель ревизионной группы должен  в определенный срок рассмотреть обоснованность этих возражений и дать по ним письменное заключение (один экземпляр заключения направляется проверенной организации, один экземпляр заключения приобщается к материалам ревизии (проверки), встречной проверки).

Между тем нормативные правовые акты, регулирующие полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов по проведению ревизий и проверок, не запрещают проведение контрольных мероприятий в отношении структурных подразделений организаций при соблюдении установленного порядка проведения таких ревизий и проверок, обеспечения права организации на ознакомление с документами, на основании которых проводится ревизия,  и результатами ревизии, возможности представить свои возражения на акт ревизии и получить заключение по результатам рассмотрения этих возражений.

С программой проверки ознакомлен только  директор института Чаиркина Л.Н., доказательства ознакомления с программой и удостоверением, актом проверки ректора университета