Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 28.10.2014 по делу n А33-4204/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемого бездействия органов, осуществляющих публичные полномочия незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемое бездействие органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,

- оспариваемое бездействие органов, осуществляющих публичные полномочия, нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В случае оспаривания бездействия органа заявителю следует доказать, что орган был обязан совершить данное действие – в настоящем случае принять административный регламент.

Обязанность доказывания отсутствия обязанности по совершению оспариваемого бездействия  возлагается на орган допустивший бездействие. При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц (в данном случае) возлагается на Прокурора.

Кроме того, принятие акта, бездействие по непринятию которого оспаривается, должно входить в компетенцию органа, к которому предъявлены соответствующие требования.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1.1. Положения о министерстве транспорта Красноярского края, утвержденного постановлением Правительства Красноярского края от 06.07.2010 № 377-п (далее – Положение от 06.07.2010 № 377-п), Министерство является органом исполнительной власти Красноярского края, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на транспортные услуги.

Подпунктами 1, 2 и 9 пункта 3.1 Положения от 06.07.2010 № 377-п установлено, что в компетенцию министерства входит осуществление нормативного правового регулирования по следующим вопросам:

государственное регулирование цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа речным транспортом в местном сообщении и на переправах, воздушным транспортом на местных авиалиниях;

государственное регулирование цен (тарифов) на перевозки грузов, пассажиров и багажа морским, речным транспортом, пассажиров и багажа воздушным транспортом в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

утверждение административных регламентов, регулирующих процедуру деятельности министерства.

Как следует из материалов дела, Прокурор оспаривает бездействие Министерства, выразившееся в непринятии административных регламентов о предоставлении государственной услуги по установлению тарифов на перевозку грузов, пассажиров и багажа водным и воздушным транспортом на территории края и просит суд обязать ответчика разработать и принять административные регламенты о предоставлении государственной услуги по установлению тарифов на перевозку грузов, пассажиров и багаж водным и воздушным транспортом на территории края, включающие разделы, закрепляющие порядок рассмотрения заявлений организаций об установлении тарифов.

Заявленное требование заявитель обосновывает, в том числе тем, что решения об установлении тарифов на воздушные перевозки пассажиров воздушным транспортом на местных авиалиниях, в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях на территории Красноярского края (в том числе по заявлению ГП КК «КрасАвиа» от 25.03.2013 тариф установлен в течение одного месяца с момента подачи заявления и материалов приказом от 26.04.2013 № 5/44; по заявлению ООО ПКФ «Катэкавиа» от 29.04.2013 - по истечении более 3-х месяцев приказом от 09.08.2013№ 5/111; заявление ООО «АэроГео» рассматривалось 2 месяца), а также перевозку пассажиров внутренним водным транспортом принимаются в различные сроки от 3-х недель до 3-х месяцев, что противоречит требованиям Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ и приводит к ограничению конкуренции, а также нарушает права неопределенного круга организаций и предпринимателей.

В соответствии с пунктом «ж» статьи 71 Конституции Российской Федерации основы ценовой политики находятся в исключительном ведении Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 28.02.1995 № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» установлена необходимость государственного регулирования цен и тарифов на продукцию, товары и услуги, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

Регулируемые государством цены (тарифы) подлежат применению на внутреннем рынке Российской Федерации всеми предприятиями и организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, если иное не установлено актами законодательства Российской Федерации (пункт 1 Указа).

Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 28.02.1995 № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» Правительству Российской Федерации поручено устанавливать порядок государственного регулирования цен (тарифов) на продукцию производственно-технического назначения, товары народного потребления и услуги.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28.02.1995 № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 № 239 утвержден Перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с данным Перечнем перевозки пассажиров и багажа на местных авиалиниях и речным транспортом в местном сообщении и на переправах и перевозки грузов, пассажиров и багажа морским, речным и воздушным транспортом в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях относятся к виду услуг, тарифы на которые подлежат государственному регулированию, осуществляемому органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в компетенцию Министерства входит установление тарифов.  Как следует из материалов дела, эта обязанность Министерством исполняется – тарифы принимаются.

Заявитель полагает, что Министерство должно принять акт, который будет регулировать порядок установления тарифов.

Действующим законодательством порядок установления и методика расчета указанных тарифов органами исполнительной власти Российской Федерации не установлены.

Согласно подпункту 55 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Из вышеприведенных норм следует, что обязанность по установлению порядка государственного регулирования цен (тарифов) на продукцию производственно-технического назначения, товары народного потребления и услуги (в том числе услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций) не может быть возложена на ответчика по настоящему делу.

Полномочие по установлению порядка государственного регулирования цен (тарифов) Правительством Российской Федерации не делегировалось органам власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, субъектам Российской Федерации предоставлено лишь право устанавливать подлежащие государственному регулированию цены (тарифы) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации; но не определять порядок их установления.

Соответственно, требуемые от Министерства заявителем действия находятся вне сферы его компетенции, что исключает возможность их совершения.

Кроме того, следует обратить внимание на следующие обстоятельства.

По пункту 5 статьи 19 Устава Красноярского края по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации край принимает в соответствии с федеральными законами Устав, законы и иные нормативные правовые акты края.

Пунктами 4.1 и 4.2 Перечня регулируемых цен и тарифов на продукцию, товары и услуги в крае (приложения 1), утвержденного Постановлением администрации Красноярского края от 24.09.2001 № 670-п «О государственном регулировании цен (тарифов) в крае» (далее - Постановление от 24.09.2001 № 670-п), определено, что перевозки пассажиров и багажа на местных авиалиниях и речным транспортом в местном сообщении и на переправах, а также перевозки грузов, пассажиров и багажа морским, речным транспортом, перевозки пассажиров и багажа воздушным транспортом в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях регулируются министерством транспорта Красноярского края.

Государственное регулирование цен (тарифов) на перевозки грузов воздушным транспортом на местных авиалиниях, в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях на территории Красноярского края в соответствии с Положением от 06.07.2010 № 377-п осуществляет Правительство Красноярского края.

Таким образом, Министерство не вправе устанавливать часть тарифов, порядок принятия которых должен, по мнению Прокурора регулироваться административным регламентом, бездействие по принятию которого оспаривается.

Бездействие, по мнению заявителя, выражается в непринятии административного регламента, который должен регулировать порядок установления тарифов.

По мнению суда апелляционной инстанции, порядок установления тарифов в принципе не может регулироваться административным регламентом.

Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» установил, что органы исполнительной власти выполняют четыре вида функций: а) по принятию нормативных правовых актов; б) по контролю и надзору (осуществление действий по контролю и надзору за исполнением общеобязательных правил поведения; выдача органами  разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов); в) по управлению государственным имуществом; д) по оказанию государственных услуг.

Исходя из постановления Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», административные регламенты регулируют порядок исполнения государственных функций при осуществлении государственного контроля (надзора) (пункт 1 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций) либо при предоставлении государственных услуг (пункт 1 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг).

Таким образом, процесс принятия нормативных актов, как функция органов власти, административными регламентами не регулируется.

Установление тарифов же является нормотворчеством, поскольку акты об установлении тарифов являются нормативными (а не индивидуальными (ненормативными)).

К указанному выводу апелляционный суд, вслед за судом первой инстанции, приходит в связи со следующим.

Согласно подпункту 3 пункта 3.1. Положения от 06.07.2010 № 377-п в компетенцию Министерства входит осуществление нормативного правового регулирования по вопросам государственного регулирования цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа речным транспортом в местном сообщении и на переправах, воздушным транспортом на местных авиалиниях и на перевозки грузов, пассажиров и багажа морским, речным транспортом, пассажиров и багажа воздушным транспортом в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

По пункту 1 статьи 29 Закона Красноярского края от 10.07.2008 № 6-1930 «О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края» (далее - Закон от 10.07.2008 № 6-1930) и пункту 1 статьи 138 Устава Красноярского края органы исполнительной власти края по вопросам своей компетенции издают приказы.

При этом издаваемые Министерством приказы об установлении тарифов обладают признаками нормативного правового акта.

Согласно Постановлению Государственной Думы от 11.11.1996 № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, под правовой нормой - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Исходя из Определения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.08.2009 № ВАС-8738/09, приведенное определение нормативного правового акта и правовой нормы рекомендуется для использования при подготовке нормативных правовых актов Министерством юстиции Российской Федерации, которое уполномочено Правительством Российской Федерации давать разъяснения о применении утвержденных им Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Пунктами 1 и 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009, определено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

В соответствии с пунктом 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых