Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 28.10.2014 по делу n А33-4204/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

ТРЕТИЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

29 октября 2014 года

Дело №

 А33-4204/2014

г. Красноярск

Резолютивная часть постановления объявлена «23» октября 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен          «29» октября 2014 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Морозовой Н.А.,

судей: Белан Н.Н., Иванцовой О.А.,

при ведении протокола судебного заседания Елистратовой О.М.,

при участии: от первого заместителя Западно-Сибирского транспортного прокурора: Маклакова А.В. - старшего прокурора отдела по надзору за исполнением законов на транспорте (с дислокацией в городе Красноярске) Западно-Сибирской транспортной прокуратуры;

от ответчика (Министерства транспорта Красноярского края) - Шаргиной Т.В., представителя по доверенности от 07.10.2014 № 70; Комаровой М.А., представителя по доверенности от 31.12.2013 № 84,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Западно-Сибирского транспортного прокурора

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от 20 августа 2014 года по делу №  А33-4204/2014, принятое судьей Чурилиной Е.М.,

установил:

первый заместитель Западно-Сибирского транспортного прокурора (далее – Прокурор, заявитель) обратился в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Министерству транспорта Красноярского края (ИНН 2466230204, ОГРН 1102468025670, г. Красноярск) (далее – Министерство, ответчик) об оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии административных регламентов о предоставлении государственной услуги по установлению тарифов на перевозку грузов, пассажиров и багажа водным и воздушным транспортом на территории края и обязании разработать и принять административные регламенты о предоставлении государственной услуги по установлению тарифов на перевозку грузов, пассажиров и багаж водным и воздушным транспортом на территории края, включающие разделы, закрепляющие порядок рассмотрения заявлений организаций об установлении тарифов.

Заявление принято к производству суда. Определением от 12.03.2014 возбуждено производство по делу.

Решением от 20.08.2014 суд отказал первому заместителю Западно-Сибирского транспортного прокурора в удовлетворении заявления о признании незаконным бездействия Министерства транспорта Красноярского края, выразившегося в непринятии административных регламентов о предоставлении государственной услуги по установлению тарифов на перевозку грузов, пассажиров и багажа водным и воздушным транспортом на территории края; обязании разработать и принять административные регламенты о предоставлении Министерством транспорта Красноярского края государственной услуги по установлению тарифов на перевозку грузов, пассажиров и багажа водным и воздушным транспортом на территории края, включающие разделы, закрепляющие порядок рассмотрения заявлений организаций об установлении тарифов.

Не согласившись с вынесенным решением, Западно-Сибирский транспортный прокурор обратился с апелляционной жалобой, просит решение отменить и удовлетворить требование, по следующим основаниям:

- Суд пришел к неверному выводу о том, что деятельность по государственному регулированию цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа речным транспортом в местном сообщении и на переправах, воздушным транспортом на местных авиалиниях, а так же перевозки пассажиров, грузов и багажа морским, речным транспортом, пассажиров и багажа воздушным транспортом в районах Крайнего Севера и приравненных в ним местностям не является предоставлением государственных услуг и, следовательно, не нуждается в правовой регламентации посредством разработки и принятия административных регламентов.

- Важнейшим признаком, относящим деятельность органа государственной власти к деятельности по предоставлению государственной услуги, является наличие обращения физического или юридического лица по вопросу реализации указанной функции в интересах заявителя.

- Министерством транспорта на основании обращений хозяйствующих субъектов был установлен ряд тарифов. Министерством не приведено ни одного факта, когда такие решения принимались бы им самостоятельно. Такие решения принимались им на основании заявлений, соответственно, в рамках предоставления государственных услуг.

- Целью обращения прокурора в арбитражный суд было обязание органа публичной власти разработать единые правила для всех заявителей в сфере установления тарифов на перевозки внутренним водным и воздушным транспортом, в отсутствие таких правил нарушается принцип равенства прав и обязанностей участников гражданского оборота.

Министерство с апелляционной жалобой не согласно, просит оставить ее без удовлетворения, а решение – без изменения.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении апелляционной жалобы судом установлены следующие обстоятельства.

Министерство транспорта Красноярского края зарегистрировано в Едином государственном реестре юридических лиц за основным государственным регистрационным номером 1102468025670.

В декабре 2013 года Западно-Сибирской транспортной прокуратурой проведена проверка по исполнению Министерством законодательства, регламентирующего вопросы государственного регулирования цен (тарифов) на услуги по перевозке пассажиров, багажа и грузов водным и воздушным транспортом в Красноярском крае.

Полагая, что Министерством транспорта Красноярского края в нарушение требований законодательства, в том числе статьи 12 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ) не разработаны и не утверждены административные регламенты о предоставлении государственной услуги по установлению тарифов на перевозку грузов, пассажиров и багажа водным и воздушным транспортом на территории края; не принятие указанных регламентов нарушает права субъектов предпринимательской деятельности на равный доступ на товарный рынок услуг по перевозке пассажиров, грузов и багажа воздушным транспортом, внутренним водным транспортом, заявитель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Заявителем по настоящему спору является первый заместитель Западно-Сибирского транспортного прокурора, ответчиком –  Министерство транспорта Красноярского края.

Министерство транспорта Красноярского края является  органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Статья 10 Конституции Российской Федерации провозглашает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

По смыслу приведенной правовой нормы органы указанных ветвей власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга. На этом основании суд не может обязать орган законодательной или исполнительной власти принять или дополнить какой-либо нормативный акт (вопрос 19 раздела «Вопросы по делам, возникающим из публичных правоотношений» Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации от 07.06.2006, 14.06.2006 «Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2006 года»).

Вместе с тем, статья 46 Конституции Российской Федерации устанавливает, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В силу взаимосвязанных положений статей 17, 18, 46 (части 1 и 2), 52, 118 (часть 1), 120 (часть 1) и 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации право на судебную защиту, будучи основным неотчуждаемым правом человека, одновременно выступает гарантией всех других прав и свобод, оно признается и гарантируется согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и обеспечивается на основе закрепленных в Конституции Российской Федерации принципов правосудия, осуществляемого только судом (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25.03.2014 № 8-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 401.3, 401.5, 401.8 и 401.17 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан С.С. Агаева, А.Ш. Бакаяна и других»).

Согласно статье 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов.

Согласно пункту 4 статьи 27 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. На основании пункта 3 статьи 35 названного Закона прокурор в соответствии с процессуальным законодательством вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

Таким образом, Прокуратура вправе выступать в защиту неопределенного круга лиц (общественного интереса) в том числе и в случае бездействия государственного органа по непринятию нормативного акта, суд же должен рассмотреть это требование, но не вправе обязать орган принять нормативный акт.

При ином толковании указанных правовых норм органы прокуратуры будут лишены возможности реализовывать возложенные на них функции, а неопределенный круг лиц, в интересах которого прокурором было заявлено требование, - защиты своих нарушенных прав и законных интересов.

В рассматриваемом случае Прокурор оспаривает именно бездействие – таким образом, его требование процессуально пригодно к рассмотрению судом; Прокурор действует в пределах своих полномочий. Второе требование - о понуждении принять акт, не подлежит удовлетворению.

Прокурор обратился с требованием об оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии административных регламентов.

Согласно пункту 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», регламентом является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти.

В соответствии с пунктом 1 Рекомендаций по разработке порядка разработки и утверждения исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые одобрены Правительственной комиссией по проведению административной реформы 23.11.2010 № 109, административный регламент исполнения государственной функции - нормативный правовой акт органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур и административных действий органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) за соблюдением юридическими лицами и физическими лицами обязательных требований и норм, установленных законодательством Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Таким образом, административный регламент является нормативным актом, соответственно Прокурор обратился с заявлением об оспаривании бездействия по непринятию нормативного акта.

Статья 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предоставляла сторонам только право на оспаривание нормативных актов – то есть тех, которые приняты.

Федеральным законом от 28.06.2014 № 186-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» в указанную статью и главу были внесены изменения, согласно которым,  в порядке предусмотренном нормами Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Судом по интеллектуальным правам рассматриваются дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии.

Вместе с тем, данное изменение не коснулось общего правила – оспорены могут быть только те акты, которые уже приняты, по мотиву их несоответствия иным нормативным актам.

Главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации регулируется порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.

Иные главы Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не предоставляют право оспаривать бездействие органа государственной власти.

Соответственно, рассмотрение заявленного Прокурором требования не возможно в ином порядке, кроме установленного главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заявитель выбрал верный процессуальный способ защиты, суд первой инстанции правомерно рассмотрел требование в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из содержания статей 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального