Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 19.10.2014 по делу n А33-7335/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, требованиям пожарной безопасности;

- выполнение предписаний органов государственного пожарного надзора;

- проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, имуществу организаций и граждан, государственному или муниципальному имуществу, угрозы возникновения пожара.

В соответствии со статьей 6 административного регламента органы государственного пожарного надзора и должностные лица органов государственного пожарного надзора в соответствии с компетенцией: организуют и проводят проверки органов власти, организаций и граждан и принимают предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по результатам проверок в отношении: руководителей органов власти; собственников имущества; лиц, уполномоченных владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководителей организаций; лиц, в установленном порядке назначенных ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностных лиц в пределах их компетенции; граждан.

Согласно статье 37 административного регламента проверка в отношении организаций и граждан проводится на основании распоряжения о проведении плановой (внеплановой) проверки объекта защиты (далее - распоряжение о проведении проверки) органа государственного пожарного надзора установленной формы, а в отношении органов власти и физических лиц - правообладателей проводится на основании распоряжения, в котором указываются:

1) наименование органа государственного пожарного надзора;

2) фамилии, имена, отчества (последнее - при наличии), должности должностного лица (должностных лиц) органа государственного пожарного надзора уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;

наименование органов власти или физических лиц - правообладателей, проверка которых проводится, место их нахождения;

цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;

правовые основания проведения проверки;

сроки проведения проверки;

перечень документов, представление которых необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;

даты начала и окончания проведения проверки.

В силу статьи 29 административного регламента деятельность должностных лиц органов государственного пожарного надзора осуществляется, в том числе, в соответствии с ежегодными планами проведения проверок объектов защиты, правообладателями которых являются юридические лица и индивидуальные предприниматели (далее - ежегодный план); ежегодными планами проведения проверок объектов защиты физических лиц правообладателей, за исключением объектов защиты - жилых помещений (далее ежегодный план проверок физических лиц - правообладателей соответственно).

При этом, исходя из положения абзаца 3 статьи 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ в ежегодном плане проведения плановых проверок, приказе (распоряжении) органа государственного пожарного надзора о назначении проверки, акте проверки дополнительно указываются наименование и место нахождения объекта защиты, в отношении которого соответственно планируется проведение мероприятий по контролю и фактически были проведены указанные мероприятия, наименование его правообладателя (правообладателей).

Анализ названных положений законодательства позволяет сделать вывод о том, что при проведении органом государственного пожарного надзора плановой проверки проверяется соблюдение лицом, непосредственно использующим (эксплуатирующим) объект защиты, включенный в план проведения проверок, требований пожарной безопасности на данном объекте. В этой связи и меры государственного принуждения, направленные на пресечение и устранение выявленных в ходе проведенной проверки нарушений требований пожарной безопасности, предусмотренные статьей 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ могут быть применены органом государственного пожарного надзора только в отношении лица, которое использует (эксплуатирует) проверенный объект защиты. К числу таких мер в силу пунктом 1 части 1 статьи  17 указанного Федерального закона относится, в том числе выдача предписания об устранении выявленных нарушений. По смыслу названной правовой нормы такое предписание может быть выдано юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, в отношении которого была назначена и проведена проверка.

Суд апелляционной инстанции полагает, что административным органом ошибочно отождествлено понятие «предмет проверки», указанное в части 1 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ и Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ, поскольку в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ фактически указано не на объект (предмет) проверки, а на лицо, в отношении которого производится проверка, тогда как в Федеральном законе от 21.12.1994 № 69-ФЗ фактически конкретизирован непосредственный объект (предмет) проверки; указанные понятия не являются тождественными и не могут подменять друг друга, поскольку объект защиты сам по себе требования пожарной безопасности не соблюдает и не нарушает; требования пожарной безопасности соблюдаются (нарушаются) непосредственно  лицом, в отношении которого производится проверка, на конкретных объектах, которые подлежат проверке.

Иное толкование данных норм может привести к тому, что орган государственной (муниципальной) власти, злоупотребляя своими правами, а также пренебрегая принципами и нормами, установленные Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ и статьей 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ, направленными на защиту прав и законных интересов лиц, в отношении которых проводится проверка (осуществляется государственный  (муниципальный) контроль (надзор), фактически будет управомочен осуществлять постоянный контроль одних и тех же юридических лиц, что создаст препятствия данным лицам в осуществлении предпринимательской (иной) деятельности.

Учитывая вышеизложенное, суд апелляционной инстанции отклоняет довод административного органа о том, что административным органом проведены 65 самостоятельных проверок университета (объектов защиты, эксплуатируемых университетом), поскольку из фактически административным органом произведена одна проверка деятельности заявителя, в рамках которой им (административным органом) проверено 65 объектов защиты.

Таким образом, в период с 13.012.014 по 03.02.2014 административным органом в отношении университета проведена одна проверка.

В силу части 12 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ о проведении данной проверки (с 13.01.2014) Отделу надлежало известить заявителя не позднее трех рабочих дней до ее проведения (т.е. 30.12.2013).

Результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя (часть 1 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ).

К грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных, в том числе частью 12 статьи 9 настоящего Федерального закона (пункт 1 части 2 статьи 20). С учетом изложенных обстоятельств, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о непредставлении ответчиком доказательств своевременного уведомления университета о начале проверки, что свидетельствует о грубом нарушении установленных Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ требований к организации и проведению проверок.

При таких обстоятельствах составленные в ходе проведения проверки предписания, выданные по результатам проведения указанной проверки, обоснованно признаны судом первой инстанции недействительными.

Указание ответчика о том, что поскольку оспариваемые предписания являются приложением к актам проверки, которые, тем не менее, судом не признаны недействительными, то у суда не было оснований признавать данные предписания недействительными, не принимается судом апелляционной как не основанные на законе. Кроме того, суд апелляционной инстанции учитывает, что признавая оспариваемые предписания недействительными, суд первой инстанции исходил из заявленных университетом требований, расширить (изменить) которые суд по собственной инициативе не вправе.

В апелляционной жалобе административный орган также указывает на то, что при проведении плановой проверки им соблюден, установленный действующим законодательством, период проверки (по истечении трех лет с момента окончания последней проверки).

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Как указывалось выше, в силу пункта 4 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении перечисленных в данной норме видов государственного контроля, к которым отнесен и федеральный государственный пожарный надзор.

Согласно абзацу 1 статьи 6.1 указанного Федерального закона к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок организаций, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей.

Согласно стать 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня окончания проведения последней плановой проверки.

В соответствии с частью 1 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.

Следовательно, датой окончания проведения плановой проверки следует признать дату составления акта проверки.

Как следует из материалов дела, предыдущая проверка, проводимая административным органом в отношении университета, окончена 02.02.2011, что подтверждается актом проверки.

Таким образом, суд апелляционной инстанции полагает, что проверка в отношении заявителя могла быть проведена не ранее 02.02.2014.

Указание административного органа о том, что право на проведения проверки возникло у него 28.12.2013, что подтверждается решением Арбитражного суда Красноярского края от 02.09.2011 по делу № А33-7199/2011, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 21.12.2011, которым результаты проверки были признаны недействительными, не принимается судом апелляционной инстанции как не основанное на законе. Проведение административным органом проверки с нарушением требований действующего законодательства, что привело к призванию порочности актов, вынесенных на основании данной проверки, не свидетельствует о том, что датой окончания проверки является иная, нежели указанная в акте проверки – документе, завершающим процедуру проведения проверки.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что указанное нарушение административного органа в рассматриваемом случае нельзя признать грубым нарушением в соответствии со статьей 20 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, поскольку исходя из системного толкования статьи 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ, части 2 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, а также с учетом целей и задач административного органа при проведении проверки, суд апелляционной инстанции полагает, что существенным значением будет являться не только непосредственная дата окончания последней проверки, но период проверки (год), когда у административного органа возникнет право на проведение данной проверки. В рассматриваемом случае суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что поскольку последняя проверка административным органом в отношении университета проведена в 2011 году, то право на проведения новой плановой проверки, соответственно, возникло у данного органа в          2014 году. Тот факт, что проверка проведена административным органом с 13.01.2014, тогда как трехгодичный период с последней проверки истек только с 02.02.2014, не может свидетельствовать о существенном нарушении прав и законных интересов лица, в отношении которого проводится проверка, поскольку в данном году (2014) у ответчика возникло право на проведение проверки в отношении университета.

Тем не менее, поскольку судом установлено, что при проведении плановой проверки административным органом нарушен порядок уведомления заявителя о проведении проверки, установленный частью 12 статьи 9 настоящего Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, что в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 20 указанного закона, является грубым нарушением установленных Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ требований к организации и проведению проверок, то суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, оспариваемые предписания, выданные по результатам проведения указанной проверки, являются  недействительными.

Установив, что административным органом существенно нарушена процедура проведения плановой проверки в отношении заявителя, суд первой инстанции, с учетом положения части 3 статьи 26.2 КоАП РФ, также обоснованно пришел к выводу о том, что акты проверки от 03.02.2014, протоколы об административном правонарушении, зафиксировавшие со ссылкой на указанные документы нарушения, выявленные при проведении данной проверки, нельзя признать допустимыми доказательствами по делу об административном правонарушении.

Довод административного органа о том, что акты проверок нельзя признать ненадлежащими доказательствами по делу об административном правонарушении, не принимается судом апелляционной инстанции, как несоответствующий вышеуказанным правовым обстоятельствам.

Поскольку административным органом в материалы дела не представлено иных доказательств, подтверждающих совершения университетом вменяемого административного правонарушения, то суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что административным органом не доказано событие административного правонарушения, предусмотренного частями 1, 3, 4  статьи 20.4 КоАП РФ.

При