Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 17.07.2014 по делу n Г. КРАСНОЯРСК. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

В соответствии с частью 1 статьи 22 Федерального закона «О защите конкуренции» антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

В силу статьи 23 Федерального закона «О защите конкуренции» антимонопольный орган, в том числе:

- возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства (пункт 1 части 1);

- выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции (подпункт «б», пункта 1 части 1);

- устанавливает доминирующее положение хозяйствующего субъекта при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства (часть 10).

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что  оспариваемое решение и предписание вынесены в рамках полномочий антимонопольного органа.

Суд первой инстанции установил, что порядок рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, предусмотренный Федеральным законом «О защите конкуренции», а также Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по установлению доминирующего положения хозяйствующего субъекта при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией, утвержденным приказом Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации от 17.01.2007 №5, ответчиком соблюден. Апелляционная жалоба  доводов о нарушении процедуры не содержит, оснований для опровержения данного вывода у суда нет.

Конституцией Российской Федерации (статья 8) гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей, имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2 части 1).

В оспариваемом решении антимонопольный орган пришел к выводу о том, что администрация Советского района необоснованно отказала обществу «Галинка» в выдаче разрешения на размещение временного сооружения - автостоянки, по адресу: Красноярск, ул.Сергея Лазо, 28, что создало необоснованные препятствия в осуществлении предпринимательской деятельности, что в свою очередь привело (могло привести) к ограничению конкуренции, а, следовательно, свидетельствует о нарушении администрацией Советского района пункта 2 части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции».

Антимонопольный орган в оспариваемом решении указал также на то, что нарушение прав и законных интересов общества «Галинка» произошло в результате неправомерных действий структурного подразделения администрации г.Красноярска (администрации Советского района), на момент вынесения решения ни одному из территориальных подразделений администрации г.Красноярска не были переданы полномочия по выдаче разрешений на размещение  временных сооружений в ранее действующем порядке, и только администрация г.Красноярска, как орган, имеющий функции и полномочия по рассмотрению данных вопросов, сможет реализовать свои полномочия и восстановить нарушенные права и законные интересы общества.

Кроме того, антимонопольный орган отметил, что, изменяя порядок выдачи разрешения на размещение временных сооружений, администрация г.Красноярска не предусмотрела «переходные» положения, а именно: не указала механизм взаимодействия между органами, имеющими в различные периоды полномочия на выдачу, продление разрешений на размещение временных сооружений (Управлением архитектуры, администрациями районов, Департаментом градостроительства), в том числе порядок и сроки передачи обращений граждан между указанными органами, а также механизма восстановления нарушенных прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, которые были нарушены в результате неправомерного отказа уполномоченными органами в выдаче/ продлении разрешения на размещение временных сооружений.

Антимонопольный орган пришел к выводу о том, что неурегулированность данных вопросов, а также позиция администрации города Красноярска о невозможности рассмотрения уполномоченным органом заявлений хозяйствующих  субъектов, поданных до 02.04.2012 в ранее установленном порядке, свидетельствует о создании для хозяйствующих субъектов необоснованных препятствий в осуществлении предпринимательской деятельности, поскольку отсутствие прямого регулирования данных вопросов  привело (может привести) к нарушению прав и законных интересов предпринимателей  в сфере предпринимательской деятельности и невозможности их восстановления.

Суд первой инстанции пришел к выводу о законности пункта 2 решения и предписания от 14.11.2013 по делу №305-15-13. Суд апелляционной инстанции соглашается с позицией суда первой инстанции на основании следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

В соответствии со статьей 51 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. При этом органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Согласно статье 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Соответственно, урегулирование порядка, сроков и установления механизма взаимодействия между органами при решении вопроса о выдаче/продлении разрешения на размещение временных сооружений, а также механизма восстановления нарушенных прав и законных интересов должно иметь место в нормативных актах органа местного самоуправления.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уставом муниципального образования должны определяться виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.

В соответствии со статьей 58 Устава города Красноярска (принят Решением Красноярского городского Совета от 24.12.1997 № В-62),  в пределах полномочий Главы города и администрации города, установленных федеральными законами, законами края, настоящим Уставом, решениями городского Совета, издаются соответственно постановления и распоряжения администрации города, подписываемые Главой города, а также распоряжения администрации города, подписываемые заместителями Главы города (часть 1). Указанные правовые акты вступают в силу со дня их подписания, если в самом акте не предусмотрено иное. Данные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, публикуются в срок до 15 дней со дня их издания и вступают в силу со дня их официального опубликования (часть 2).

Администрацией города Красноярска принято постановление от 09.02.2010 № 55 «Об утверждении Положения о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска».

10 октября 2011 года ООО «Галинка» обратилось в Управление архитектуры администрации г. Красноярска (далее - Управление архитектуры) с заявлением о продлении срока разрешения о размещении временного сооружения - автостоянки.

Согласно пункту 1.10 Положения № 55 (в редакции постановления администрации города Красноярска от 23.05.2011 № 177 «О внесении изменений в постановление администрации города от 09.02.2010 № 55», действовавшей на момент обращения ООО «Галинка» в Управление архитектуры (10.10.2011)) органом, уполномоченным на принятие заявлений и подготовку проектов распоряжений о разрешении на размещение временных сооружений, в том числе, автостоянок, являлось Управление архитектуры.

Постановлением администрации г. Красноярска от 02.04.2012 № 136 в постановление администрации города от 09.02.2010 № 55 были внесены изменения, пункт 1.10 изложен в следующей редакции: «1.10. Органом, уполномоченным на принятие заявлений о размещении временных сооружений и принятие решений об отказе в размещении временных сооружений, заключение и расторжение договоров на размещение временных сооружений, является администрация района в городе, на территории которого размещается временное сооружение (далее - Уполномоченный орган)» (пункт 8).

Кроме того, размещение временных сооружений стало определяться в соответствии со схемой размещения временных сооружений на территории города Красноярска, схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории города Красноярска.

Согласно пунктам 1.9-1.11 Положения № 55 (в редакции от 02.04.2012) уполномоченный орган (администрация района) рассматривает вопрос о возможности размещения временного сооружения на заявленном земельном участке, после чего уполномоченный орган осуществляет продажу права на размещение временного сооружения путем проведения аукциона.

Документ вступил в силу со 2 апреля 2012 года.

В целях упорядочения процесса размещения временных сооружений и, в том числе соблюдения прав и законных интересов тех лиц, которые обратились за размещением временного сооружения по ранее действующему порядку, администрацией города Красноярска было принято постановление от 04.07.2012 № 289 «О внесении изменений в постановление администрации г.Красноярска № 136 от 02.04.2012».

В соответствии с пунктом 2.2 вышеуказанного постановления руководителям администраций районов в г. Красноярске надлежит рассматривать заявления о размещении временных сооружений, поданные до вступления в силу настоящего постановления, в ранее установленном порядке для размещения временных сооружений на территории г. Красноярска.

Постановление № 289 было опубликовано в газете «Городские новости» № 98 10.07.2012. Соответственно,  постановление № 289 начало действовать 10.07.2012.

С принятием постановления администрации города Красноярска от 19.09.2012 № 404                    «О внесении изменений в постановление администрации города от 02.04.2012 № 136» утратил силу пункт 2.2 постановления администрации города Красноярска от 02.04.2012 № 136                    «О внесении изменений в постановление администрации города от 09.02.2010 № 55» – то есть тот, который устанавливал обязанность администраций районов рассмотреть заявления о размещении временных сооружений, поданные до дня вступления в силу настоящего постановления, в ранее установленном порядке для размещения временных сооружений на территории города Красноярска.

В соответствии с пунктом 2 постановления администрации города Красноярска от 19.09.2012 № 404 данный документ вступил в силу с 1 октября 2012 года.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом антимонопольного органа и суда первой инстанции о том, что администрации Советского района г. Красноярска в период с 10.07.2012 по 01.10.2012 надлежало рассматривать обращения хозяйствующих субъектов, поданных до 02.04.2012 в соответствии с порядком, действовавшим до внесения изменений в Положение № 55 от 09.02.2010.

Управление архитектуры перенаправило документы по продлению срока разрешения на размещение временного сооружения ООО «Галинка» в уполномоченный на тот момент орган - администрацию Советского района города Красноярска, однако в установленные законом сроки уполномоченным органом (администрацией Советского района города Красноярска) не издано соответствующее распоряжение (не заключен договор на размещение временного сооружения).

Как правильно указал суд первой инстанции, ввиду того, что уполномоченным органом (администрацией Советского района города Красноярска) в установленные сроки по существу не рассмотрено обращение ООО «Галинка» от 10.10.2011, переданное в соответствии с действующим законодательством Управлением архитектуры в администрацию района, следовательно, обращение общества от 02.08.2012