Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 16.07.2014 по делу n Г. КРАСНОЯРСК. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

места под установку временного мобильного сооружения, имеющее адресные ориентиры: Республика Тыва, г. Кызыла, по ул. Кочетова напротив кинотеатра «Найырал» сроком действия до 01 января 2011года, 31 декабря 2011 года и 01 января 2012 года.

По истечении срока действия договоров о предоставлении места под установку временного мобильного сооружения индивидуальные предприниматели обращались в Министерство земельных и имущественных отношений Республики Тыва с заявлениями о предоставлении земельных участков в аренду.

Письмами от 22 июля 2011 года, 14декабря 2011 года, 30 декабря 2011 года, 29 февраля 2012 года, и 26 апреля 2013 года и 29 мая 2013 года Министерство земельных и имущественных отношений Республики Тыва отказало в предоставлении земельных участков в аренду в связи с тем, что торговые объекты, принадлежащие предпринимателям, отсутствуют в Схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Кызыла.

 Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктами 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331,  Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.

Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Тывинское УФАС России является территориальным органом Федеральной антимонопольной службы.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства органами местного самоуправления, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по их прекращению и привлекает к ответственности за такие нарушения.

В соответствии со статьей 23 Закона о защите конкуренции к полномочиям антимонопольного органа отнесены возбуждение и рассмотрение дела о нарушениях антимонопольного законодательства, выдача хозяйствующим субъектам обязательных для исполнения предписаний.

В силу частей 2 и 4 статьи 41 Закона о защите конкуренции по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия на своем заседании принимает решение. На основании решения комиссия выдает предписание.

Оспариваемые решение и предписания  вынесены антимонопольным органом в пределах предоставленных полномочий. Нарушений процедуры возбуждения и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства судом апелляционной инстанции не установлено, об их наличии не заявлено.

Как следует из оспариваемого решения антимонопольного органа, Мэрии г. Кызыл   вменено нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, подпункта «д» пункта 4 статьи 15 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» в части не включения в Схему размещения нестационарных торговых объектов, торговых объектов расположенных по адресу: г. Кызыл, ул. Кочетова, напротив кинотеатра «Найырал», а также в совершении действий по необоснованному препятствованию в осуществлении предпринимательской деятельности лицам с использованием нестационарных торговых объектов, расположенных по указанному выше адресу.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Учитывая изложенное, для признания действий (бездействия) Мэрии г. Кызыла нарушающими антимонопольное законодательство (пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) необходимо доказать, что данные действия (бездействие) необоснованно препятствуют осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами и они не основаны на конкретной норме, разрешившей Мэрии г. Кызыла осуществить действия (бездействие).

В силу подпункта «д» пункта 4 статьи 15 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности запрещается: принятие иных нормативных правовых актов, решений, предусматривающих: дискриминацию хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, в предоставлении доступа к объектам транспорта, инфраструктуры.

Из оспариваемого решения следует, что основанием для признания Мэрии г. Кызыла нарушающей требования антимонопольного законодательства послужило то обстоятельство, что схема размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа  «Город Кызыл Республики Тыва» утверждена постановлением Мэрии г. Кызыла от 18.08.2011 № 1052 без включения в нее торговых павильонов расположенных напротив кинотеатра «Найырал», в то время как эксплуатация торговых объектов по ул. Кочетова в г. Кызыле  напротив кинотеатра «Найырал» была начата предпринимателями до утверждения указанной  схемы. Мэрия г. Кызыла, несмотря на намерение предпринимателей продолжить торговую деятельность исключила торговые объекты предпринимателей из Схемы размещения торговых объектов. При этом  нормативные акты, подтверждающие правомерность действий (бездействия) по невключению спорных объектов в Схему размещения нестационарных торговых объектов Мэрия г. Кызыла не привела. Заявления поданные в Министерство и Мэрию г. Кызыла рассмотрены с нарушением законодательства.

Аналогичные доводы антимонопольный орган приводит в апелляционной жалобе и пояснениям к ней.

Ни из решения антимонопольного органа, ни из текста апелляционной жалобы не усматривается, в чем заключается нарушение подпункта «д» пункта 4 статьи 15 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» - нормативные акты, решения предусматривающие дискриминацию хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, в предоставлении доступа к объектам транспорта, инфраструктуры в решении не описаны, не принимались, спор о доступе к объектам транспорта, инфраструктуры между сторонами взаимоотношений не идет.

Оценив обстоятельства дела применительно ко вменяемому нарушению пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Пунктом 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что к вопросам местного значения городского округа относится в том числе, создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

В силу статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (часть 1).

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3).

Во исполнение указанных положений Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»  постановлением Правительства Республики Тыва от 16.05.2011 № 305 утвержден Порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления муниципальных образований Республики Тыва схем размещения нестационарных торговых объектов на территории Республики Тыва.

В силу пункта 1.3 указанного Порядка разработки и утверждения органами местного самоуправления муниципальных образований Республики Тыва схем размещения нестационарных торговых объектов на территории Республики Тыва схема размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления городского округа.

Таким образом, в силу действующего в спорный период нормативно-правового регулирования Мэрия г. Кызыла обязана была разработать и утвердить схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования г. Кызыл, в соответствии с которой на территории муниципального образования г. Кызыл должны размещаться нестационарные торговые объекты.

При этом правил, по которым бы в эту схему могли включаться объекты или исключаться из нее, в том числе на основании обращений граждан, данный нормативный акт не содержит.

В настоящий момент порядок включения нестационарных торговых объектов в Схему размещения нестационарных торговых объектов, который бы устанавливал, в том числе  основания для отказа во включении в схему, на территории муниципального образования г. Кызыл не разработан.

Антимонопольный орган в апелляционной жалобе указывает, что нарушение со стороны Мэрии г. Кызыла состояло в том, что ею не были надлежащим образом рассмотрены заявления граждан о включении объектов в схему.

Вместе с тем, изучив решение антимонопольного органа и материалы дела о нарушении антимонопольного законодательства, апелляционный суд приходит к выводу о том, что антимонопольный орган при рассмотрении дела не изучал этот вопрос, он не отражен в решении антимонопольного органа.

В решении антимонопольного органа на стр. 5 указано на ненадлежащие, по мнению антимонопольного органа, ответы Мэрии г. Кызыла на заявления граждан. Однако указанные ответы (т. 2, л.д. 64-74) даны в ответ на заявления о продлении договоров аренды на земельные участки (т. 2, л.д. 57-63), ссылки в этих ответах на отсутствие мест в Схеме не свидетельствуют о том, что были рассмотрены заявления предпринимателей о включении в Схему.

В решении антимонопольного органа не приведено ссылок ни на одно из заявлений предпринимателей о включении мест размещения киосков в Схему, равно как и не изложено, какими нормами права регулируется порядок их рассмотрения, имеется ли такой порядок и был ли он нарушен.

В связи с этим апелляционный суд полагает, что дополнение антимонопольным органом своего решения в ходе судебной процедуры его обжалования новыми доводами, которые в нем не изложены, ведет к расширению предмета судебного разбирательства путем включения в предмет доказывания тех обстоятельств, которые не были изучены и положены в основу оспариваемого решения, что противоречит существу судебной процедуры проверки законности конкретного ненормативного акта государственного органа.

В