Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 15.06.2014 по делу n Г. КРАСНОЯРСК. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания оспариваемого ненормативного правового акта (действий, бездействия) недействительным необходимо наличие одновременно двух условий – несоответствие его закону  или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

С учетом положений Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ, Постановления Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 № 189 «Вопросы Федеральной антимонопольной службы», Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 15.12.2006 № 324, суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции о наличии у Красноярского УФАС России соответствующих полномочий на принятия оспариваемых ненормативных актов (решения и предписания от 21.06.2013 по делу № 490-15-12).

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции исходил из доказанности антимонопольным органом факта нарушения Департаментом городского хозяйства требований антимонопольного законодательства.

Суд апелляционной инстанции соглашается с указанным выводом суда первой инстанции на следующем основании.

В соответствии со статьей 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

В силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона Российской Федерации от 21.11.2011 № 323-Ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» установлено, что здоровье - это состояние физического, психического и социального благополучия человека, при котором отсутствуют заболевания, а также расстройства функций органов и систем организма.

Согласно подпункту 2 статьи 2 указанного Федерального закона охрана здоровья граждан - это система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического), характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи.

При этом анализ положений действующего законодательства позволяет прийти к выводу о том, что защита личных (гражданских) права человека и гражданина, в том числе права на благоприятную среду обитания и здоровье, является приоритетным направлением государственного регулирования над защитой экономических (имущественных) прав граждан, в том числе, экономическим результатом хозяйственной деятельности граждан.

Как установлено антимонопольным органом в ходе рассмотрения дела, в том числе путем анкетирования населения, наглядность ритуальных изделий, реализуемых в торговых павильонах, расположенных рядом с территорией кладбища «Бадалык», а ровно как и сам вид кладбища, вызывает у людей негативные эмоции, что свидетельствует о негативном влиянии указанных факторов на здоровье граждан.

Учитывая данные обстоятельства, Комиссия Красноярского УФАС России правомерно пришла к выводу о том, что в данном случае, с целью защиты личных прав и законных интересов жителей города Красноярска, администрация г. Красноярска, как орган местного самоуправления, может принять решение о необходимости установления декоративных экранов, функциональное назначение которых будет направлено на обеспечение изолированности наглядности кладбища и ритуальных изделий от жителей города, с целью поддержания благоприятной психологической (эмоциональной) среды обитания граждан и их здоровья.

Статья 130 Конституции Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

В соответствии со статьей 5 Устава города Красноярска, утвержденного Решением Красноярского городского Совета от 24.12.1997 № В-б2, основными целями городского самоуправления являются, в том числе, создание для проживающих в городе благоприятной среды обитания, а также охрана их здоровья.

Согласно пункту 25 части 1 статьи 7 Устава города Красноярска к вопросам местного значения относится организация благоустройства и озеленения территории города.

Разделом 2 Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27.12.2011 № 613, ограждения на территории муниципального образования представляют собой элемент благоустройства территории.

В соответствии со статьей 46 Устава для реализации полномочий, возложенных на администрацию города, образуются органы администраций города, деятельность которых осуществляется в соответствии с положениями об этих органах.

В соответствии с пунктом 2.6 Положения о Департаменте городского хозяйства администрации города Красноярска, утвержденного распоряжением администрации города от 01.07.2011 № 84-р, организация благоустройства территории города является задачей департамента городского хозяйства, для реализации которой Департамент наделен полномочиями по организации, содержанию и капитальному ремонту объектов внешнего благоустройства (пункты 3.3, 3.3.1).

Анализ указанных положений свидетельствует о том, что Департамент городского хозяйства, как структурное подразделение администрации города Красноярска, уполномочен решать вопросы, связанные с организацией, содержанием и капитальным ремонтом объектов внешнего благоустройства, в том числе принимать решения о необходимости установления ограждений (экранов, заборов) на территории г. Красноярска в рамках исполнения полномочий по благоустройству г. Красноярска.

Как следует из материалов дела и не оспаривается сторонами, в период с 2010 по 2012 годы Департаментом городского хозяйства, как уполномоченным органом администрации города Красноярска, проводились работы, направленные на благоустройство территории кладбища «Бадалык». С этой целью в 2010 и 2012 году между Департаментом городского хозяйства и ООО «Вариант 999» в рамках действующего законодательства заключались муниципальные контракты на выполнение работ по установке декоративных экранов в районе кладбища «Бадалык».

Как указывалось выше, анализ действующего законодательства, в том числе Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 21.11.2011 № 323-Ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», Федерального закона 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», позволяет прийти к выводу о том, что защита личных (гражданских) прав человека и гражданина, в том числе права на благоприятную среду обитания и здоровье, является приоритетным направлением государственного регулирования над зашитой экономических (имущественных) прав граждан, в связи чем, администрация г. Красноярска, в том числе в лице своих структурных подразделений, уполномочена принимать решения о возведении декоративных экранов в рамках благоустройства территории рядом с кладбищем с целью обеспечения личных прав и законных интересов граждан.

Вместе с этим, в случае установления объективной необходимости ограничения прав хозяйствующих субъектов на осуществления предпринимательской деятельности путем изолирования их павильонов и реализуемой в них продукции ритуального назначения декоративным экраном от визуального контакта с проезжающими по автодороге гражданам, органы местного самоуправления обязаны действовать в рамках установленного законодательства.

Статья 8 Конституции Российской Федерации гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей, имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Согласно пункту 8 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе, запрещается создание дискриминационных условий деятельности хозяйствующим субъектам.

Анализ указанных норм позволяет прийти к выводу о том, что в случае наличия объективных причин для установления вышеназванных декоративных экранов в рамках благоустройства территории рядом с кладбищем «Бадалык» с целью защиты личных прав и законных интересов граждан, Департамент городского хозяйства как структурное подразделение администрации города Красноярска, уполномоченный на принятие соответствующих решений, обязан был обеспечить при установлении данных конструкций равные условия для хозяйствующих субъектов при осуществлении предпринимательской деятельности, в том числе путем применения единых принципов и параметров при установлении данных декоративных экранов в отношении всех хозяйствующих субъектов, обеспечив тем самым равное положение хозяйствующих субъектов на одном товарном, конкурентном рынке. В случае, если в ходе установки экранов по объективным причинам (не соблюдения требований дорожной безопасности, отсутствие необходимой территории и т.д.) невозможно руководствоваться едиными принципами и параметрами установки экранов, то Департаменту для обеспечения равной конкурентной среды надлежит изыскать иные меры, направленные на защиту личных прав и законных интересов граждан.

Вместе с этим, в ходе рассмотрения антимонопольного дела, в том числе в результате осмотра территории в районе кладбища «Бадалык», Комиссией Красноярского УФАС России установлено, что по инициативе (заданию) Департамента городского хозяйства ООО «Вариантом 999» были установлены декоративные экраны (заборы) вдоль павильонов одних хозяйствующих субъектов (павильоны которых расположены на противоположной стороне дороги напротив центрального входа на кладбище «Бадалык») и частично установлены декоративные экраны в отношении других хозяйствующих субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность со стороны центрального входа на кладбище «Бадалык» (МП «Ритуальные услуги», ООО «Мемориал», ИП Федоров О.А.), что создало неравные конкурентные условия деятельности для субъектов рынка реализации товаров ритуального назначения, осуществляющих деятельность районе кладбища Бадалык, поскольку при таком порядке установления декоративных экранов часть павильонов и реализуемая в них продукция были полностью изолированы от глаз потребителей, тогда как при частичном установлении забора со стороны павильонов МП «Ритуальные услуги», ООО «Мемориал», ИП Федорова О.А., данные павильоны и, соответственно, реализуемая в них продукция, осталась наглядной для потребителей.

Кроме того, визуальный осмотр декоративных ограждений, позволил антимонопольному органу прийти к выводу о том, что при установке вышеуказанных декоративных экранов Департамент городского хозяйства руководствовался различными принципами и параметрами (высота, плотность экрана, конфигурация проходов и т.д.), устанавливаемых на противоположной стороне дороги напротив центрального входа на кладбище «Бадалык», и вдоль торговых павильонов хозяйствующих субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность со стороны входа на кладбище.

В частности, Комиссией было установлено, что вдоль павильонов хозяйствующих субъектов, обратившихся с заявлением в адрес Красноярского УФАС России (ИП Гриневич А.С.ИП Багаев А.Ф., ИП Замяткина Т.А., ИП Белокопытова О.С., ИП Андрийчук А.И., ИП Арзаев А.Г., ИП Мурза А.А., Красноярский филиал ЗАО «Военно-мемориальная компания», ООО «ФАРТ ЭКО», ООО «РИТУАЛСНАБ») установлены трехметровые непроницаемые декоративные экраны синего цвета, установленные единой стеной вдоль павильонов указанных хозяйствующих субъектов (со «змеевидными» проходами к павильонам). Указанные параметры данных декоративных экранов (высота, плотность экрана, конфигурация проемов и т.д.) обеспечили наглядную скрытость от потребителей торговых павильонов, а также реализуемой в них ритуальной продукции.

Декоративные экраны вдоль павильона, расположенного со стороны центрального входа на кладбище (МП «Ритуальные услуги»), представляет собой проницаемые трехметровые серые экраны, установленные со стороны автомобильной дороги. При этом, со стороны непосредственного входа на кладбище какое-либо ограждение отсутствует, проход к павильону доступен. Временное сооружение, а также реализуемая