Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 23.04.2008 по делу n А74-2545/2007. Отменить решение полностью и принять новый с/а

пользуются процессуальными правами и несут процессуальные обязанности стороны, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Таким образом, с учетом части 4 статьи 4, статьи 45 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по  спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, лицо, обращающееся в арбитражный суд с заявлением о защите своих интересов, именуется заявителем.

Наименование лица, к которому заявлены требования, в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации не указано.

В соответствии с частью 6 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если спорные правоотношения прямо не урегулированы федеральным законодательством, к таким отношениям арбитражный суд применяет нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона).

В силу аналогии закона (части 3 статьи 44 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), а также с учетом части 1 статьи 189, части 1 статьи 197 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, сторона, к которой заявлены требования по спору, возникающему из административных и иных публичных отношений, является ответчиком.

Согласно части 1 статьи 197 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов - исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе. Следовательно, общие процессуальные нормы, регламентирующие порядок рассмотрения дел, подлежащие применению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов органов местного самоуправления.

Согласно части 1 статьи 47 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если при подготовке дела к судебному разбирательству или во время судебного разбирательства в суде первой инстанции будет установлено, что иск предъявлен не к тому лицу, которое должно отвечать по иску, арбитражный суд может по ходатайству или с согласия истца допустить замену ненадлежащего ответчика надлежащим. Часть 2 предусматривает, что если истец не согласен на замену ответчика другим лицом, суд может с согласия истца привлечь это лицо в качестве второго ответчика.

В силу части 4  статьи 47 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о замене ненадлежащего ответчика надлежащим или привлечении надлежащего ответчика в качестве второго ответчика арбитражный суд выносит определение. Если истец не согласен на замену ответчика другим лицом или на привлечение этого лица в качестве второго ответчика, арбитражный суд рассматривает дело по предъявленному иску (часть 5 статьи 47 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Требование заявлено к Администрации г. Абакана о признании незаконным решения от 01 августа 2007 года № 3646 об отказе в предоставлении в аренду обществу с ограниченной ответственностью «Насруллаев» земельного участка. Однако, спорное решение администрация не выносила, его вынес Департамент градостроительства, архитектуры и землеустройства администрации города Абакана. Таким образом, при подготовке дела в суде первой инстанции установлено, что  требование заявлено не к тому лицу, которое должно отвечать по делу. Это влекло процессуальные последствия в виде:

- выявления судом воли заявителя (в виде ходатайства о замене ненадлежащего ответчика надлежащим, либо согласия на такое процессуальное действие на привлечение надлежащего лица в качестве второго ответчика, либо несогласия на замену ответчика другим лицом и на привлечение второго ответчика);

- вынесения определения судом о замене ненадлежащего ответчика надлежащим либо о привлечении надлежащего лица (Департамента градостроительства, архитектуры и землеустройства администрации города Абакана) в качестве второго ответчика.

Однако, суд первой инстанции не произвел процессуальные действия по замене ненадлежащего ответчика надлежащим. Определением от 29.10.2007 (л.д. 37-38) указал, что лицом, чье решение обжалуется, следует считать Департамент градостроительства, архитектуры и землеустройства администрации города Абакана (ссылки на статью 47 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в мотивировочной и резолютивной части отсутствуют).

Такого процессуального действия как «следует считать», Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации не предусмотрено. Таким образом, процессуальный статус Департамента градостроительства, архитектуры и землеустройства администрации города Абакана в рамках настоящего дела не определен. Кроме того, в материалах дела отсутствуют доказательства наличия ходатайства заявителя, либо его согласия на замену ненадлежащего ответчика надлежащим, либо на привлечение его в качестве второго ответчика.

Этим же определением от 29.10.2007 (л.д. 37-38) суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве заинтересованного лица администрацию г. Абакана. Основания самостоятельного привлечения Департамента градостроительства, архитектуры и землеустройства администрации города Абакана в качестве ответчика и  Администрации города Абакана в качестве заинтересованного лица в материалах дела отсутствуют.

Учитывая, что Администрация г. Абакана изначально привлечена заявителем в качестве ответчика (лица, к которому предъявлены требования) и в качестве процессуального лица из состава лиц, участвующих в деле, судом не выведена, ее повторное привлечение к участию в деле в качестве заинтересованного лица является процессуально незаконным.

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации не предусматривает вторичное привлечение какого-либо лица к участию в деле и его участие в деле в двух процессуальных статусах: ответчика и заинтересованного лица. Кроме того, процессуальный статус Администрации г. Абакана в качестве «заинтересованного лица» в рамках настоящего дела не ясен. Исходя из содержания нормы статьи 40 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованные лица являются лицами, участвующими в деле, по делам особого производства, по делам по делам о несостоятельности (банкротстве) и в иных, предусмотренных настоящим Кодексом, случаях. Судом не мотивировано, чем предусмотрено в рассматриваемом случае привлечение заинтересованного лица.

Кроме того, привлекая Администрацию г. Абакана в качестве заинтересованного лица, суд ссылается на статью 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, которая регламентирует вступление в дело не «заинтересованных лиц», а третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора на стороне заявителя или ответчика. Это позволяет предположить, что фактически суд привлек Администрацию г. Абакана в качестве третьего лица.

При этом судом не мотивирована необходимость привлечения такого лица к участию в деле (каким образом судебный акт может повлиять на права и обязанности этого лица по отношению к одной из сторон); не определен процессуальный статус такого третьего лица (на стороне заявителя или на стороне ответчика).

Кроме того, на л.д. 49-50 содержится заявление заявителя без даты об уточнении требований. Определением от 12.11.2007 о назначении дела к судебному разбирательству (л.д. 53-54) со ссылкой на статью 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд первой инстанции отметил, что заявитель уточнил требования, просит признать незаконным решение Департамента градостроительства, архитектуры и землеустройства администрации города Абакана об отказе в предоставлении в аренду под строительство земельного участка, бездействие Департамента градостроительства, архитектуры и землеустройства администрации города Абакана и Администрации г. Абакана по установлению границ земельного участка.

Однако такое процессуальное действие как уточнение заявленных требований не предусмотрено Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации. Согласно статье 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации истец вправе при рассмотрении дела в арбитражном суде первой инстанции до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, изменить основание или предмет иска, увеличить или уменьшить размер исковых требований.

Из содержания части 5 статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что заявление истца об изменении требований влечет процессуальные последствия в виде их принятия судом, либо непринятия. Как любое процессуальное действие суда, принятие либо непринятие судом заявления об изменении предмета, либо основания иска должно быть мотивировано. В определении от 12.11.2007 мотивировка отсутствует. Фактически суд первой инстанции принял «уточнение» заявленных требований без мотивировки и без определения его фактического содержания.

В результате таких процессуальных действий вместо первоначально заявленного требования об обжаловании ненормативного акта Администрации г. Абакана суд начал рассматривать несколько требований:

- о признании незаконным решения Департамента градостроительства, архитектуры и землеустройства администрации города Абакана об отказе в предоставлении в аренду под строительство земельного участка;

- о признании незаконным бездействия Департамента градостроительства, архитектуры и землеустройства администрации города Абакана и Администрации г. Абакана по установлению границ земельного участка (л.д. 53).

При этом из заявления общества с ограниченной ответственностью «Насруллаев»  такого не следует. Как можно понять из содержания последнего абзаца заявления без даты (л.д. 50), фактически заявитель заменил свое первоначальное требование о признании решения Администрации города Абакана об отказе в предоставлении в аренду под строительство земельного участка незаконным на требование о признании незаконным бездействия Департамента градостроительства, архитектуры и землеустройства администрации города Абакана по установлению границ земельного участка

Тем не менее, суд не только принял к рассмотрению дополнительные требования (фактически не заявленные), но и определил считать органами, чьи решения, действия (бездействие) обжалуются, Администрацию г. Абакана и Департамент градостроительства, архитектуры и землеустройства администрации города Абакана (п.1 Определения от 12.11.2007, л.д.54). Тем самым суд вновь совершил процессуальное действие, не предусмотренное Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

В дальнейшем, в судебном заседании 26.11.2007 заявитель вновь представил заявление без даты об уточнении требований (л.д. 71), просил признать незаконными действия Департамента градостроительства, архитектуры и землеустройства администрации города Абакана, выразившиеся  в требовании о предоставлении правоустанавливающих документов на земельный участок, а также действия, выразившиеся в отказе в предоставлении земельного участка в аренду для строительства,  и обязать Департамент градостроительства, архитектуры и землеустройства администрации города Абакана установить границы земельного участка на местности, подготовить проект постановления о предоставлении земельного участка в аренду, осуществить подготовку соответствующих документов, а также иных текстовых и графических материалов, необходимых для проведения кадастрового учета земельного участка, подготовить проект договора аренды земельного участка  (л.д. 72).

В протоколе от 30.11.2007 (л.д. 74) суд первой инстанции определил предмет и основание судебного разбирательства (после уточнения требований и основания заявления) как признание незаконными бездействия Департамента градостроительства, архитектуры и землеустройства администрации города Абакана и Администрации г. Абакана и обязание Департамента градостроительства, архитектуры и землеустройства администрации города Абакана установить границы земельного участка на местности, подготовить проект постановления о предоставлении земельного участка в аренду, осуществить подготовку соответствующих документов, а также иных текстовых и графических материалов, необходимых для проведения кадастрового учета земельного участка, подготовить проект договора аренды земельного участка. Дело рассмотрено в соответствии с указанными требованиями.

Фактически, в рамках настоящего дела заявителем произведены не «уточнения» требований, а изменения предмета требования (с требования о признании незаконным решения Администрации города Абакана на требование о признании незаконным бездействия Департамента градостроительства, архитектуры и землеустройства администрации города Абакана по установлению границ земельного участка), а затем заявление дополнительных требований о признании незаконными действия Департамента градостроительства, архитектуры и землеустройства администрации города Абакана, выразившиеся  в требовании о предоставлении правоустанавливающих документов на земельный участок, а также действия, выразившиеся в отказе в предоставлении земельного участка в аренду для строительства, а также об обязании Департамента градостроительства, архитектуры и землеустройства администрации города Абакана установить границы земельного участка на местности, подготовить проект постановления о предоставлении земельного участка в аренду, осуществить подготовку соответствующих документов, а также иных текстовых и графических материалов, необходимых для проведения кадастрового учета земельного участка, подготовить проект договора аренды земельного участка  - с самостоятельными предметами и основаниями.

Суд первой инстанции не вправе был принимать и рассматривать новые требования.

Согласно правовой позиции, отраженной в пункте 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации  от 31.10.1996 №13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции», предусмотренное статьей 49 АПК право истца изменить основание или предмет иска, увеличить или уменьшить размер исковых требований может быть использовано истцом до принятия решения судом первой инстанции. Эта норма не применяется при рассмотрении дела в других инстанциях. Указанное право может быть использовано также истцом при новом рассмотрении дела в первой инстанции после отмены решения кассационной или надзорной инстанцией и передачи дела на новое рассмотрение суду первой инстанции.

Изменение предмета иска означает изменение материально-правового требования истца к ответчику. Изменение основания иска означает изменение обстоятельств, на которых истец основывает свое требование к ответчику. Одновременное изменение предмета и основания иска