Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 25.02.2008 по делу n А33-7246/2007. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

в суд заявления о признании таких действий (бездействия) незаконными.

В соответствии со статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение о признании незаконными действий (бездействия) принимается арбитражным судом в том случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемые действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания оспариваемых действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий – несоответствие их закону или иным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявления открытого акционерного общества «Авиакомпания «Красноярские авиалинии», посчитал, что общество не привело нормативно обоснованных доводов, позволяющих прийти к выводу о наличии у органа миграционного контроля обязанности по принятию граждан, которым отказано во въезде в Российской Федерации при прохождении пограничного контроля, для организации их депортации или административного выдворения; из полномочий органов административного контроля такие обязанности не вытекают.

Согласно статье 3 Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» порядок пересечения Государственной границы Российской Федерации при осуществлении выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию регулируется Законом Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» и настоящим Федеральным законом.

Статьей 6 Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» предусмотрено, что иностранные граждане или лица без гражданства обязаны при въезде в Российскую Федерацию и выезде из Российской Федерации предъявить действительные документы, удостоверяющие их личность и признаваемые Российской Федерацией в этом качестве, и визу, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Согласно указанной статье, контроль за наличием виз или иных разрешений на въезд лиц в иностранное государство является обязанностью транспортной компании (перевозчика пассажиров), если иное не предусмотрено международным договором.

Соглашением между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Киргизской Республики, Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан от 30.11.2000 установлен безвизовый режим поездок граждан указанных республик.

Статьей 27 Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» установлены случаи, в которых иностранному лицу или лицу без гражданства не разрешается въезд в Российскую Федерацию, в том числе, если в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства подвергались административному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортировались – в течение пяти лет со дня административного выдворения за пределы Российской Федерации или депортации.

Согласно статье 9 Закона Российской Федерации от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», под пунктом пропуска через Государственную границу понимается территория (акватория) в пределах железнодорожной, автомобильной станции или вокзала, морского, речного порта, аэропорта, военного аэродрома, открытых для международных сообщений (международных полетов), а также иной специально выделенный в непосредственной близости от Государственной границы участок местности, где в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляется пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных. Пределы пунктов пропуска через Государственную границу и перечень пунктов пропуска через Государственную границу, определяются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В силу статьи 11 Закона Российской Федерации от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств и прочие производится в установленных и открытых в соответствии со статьей 12 настоящего Закона пунктах пропуска через Государственную границу и заключается в признании законности пересечения Государственной границы лицами, транспортными средствами, прибывшими на территорию Российской Федерации.

Основанием для пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств и прочие является наличие действительных документов на право въезда лиц в Российской Федерации. Не подлежат пропуску через Государственную границу иностранные граждане и лица без гражданства, которым в соответствии с законодательством Российской Федерации не разрешен въезд в Российской Федерации.

В соответствии со статьей 14 Закона Российской Федерации от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» иностранные граждане и лица без гражданства, не имеющие статуса лиц, проживающих или пребывающих на территории Российской Федерации, пересекшие Государственную границу с территории иностранного государства, при наличии в их действиях признаков преступления или административного правонарушения, привлекаются к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации. В случаях, когда в отношении указанных выше нарушителей Государственной границы отсутствуют основания для возбуждения уголовных дел или производства по делам об административных правонарушениях и они не пользуются правом получения политического убежища, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, пограничные органы в официальном порядке передают нарушителей властям иностранного государства, с территории которого они пересекли Государственную границу. Если передача нарушителей властям иностранного государства не предусмотрена договором Российской Федерации с этим государством, пограничные органы выдворяют их за пределы Российской Федерации в определяемых пограничными органами местах. О выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации из пунктов пропуска через Государственную границу уведомляются власти государства, на (или через) территорию которого они выдворяются, если это предусмотрено договором Российской Федерации с соответствующим государством.

Согласно полномочиям пограничных органов, закрепленным в статье 30 Закона о Государственной границе, последние в целях охраны Государственной границы:

-   осуществляют контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих на территорию Российской Федерации (в том числе лиц, ищущих убежище), их идентификацию (сличение документов, удостоверяющих личность, с личностью предъявителя) и учет в пунктах пропуска через Государственную границу. Порядок такого учета и порядок взаимодействия органов пограничного контроля и органов иммиграционного контроля по вопросам учета иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих на территорию Российской Федерации, определяется Правительством Российской Федерации;

-   осуществляют административное задержание лиц, совершивших нарушение режима Государственной границы, пограничного режима или режима в пунктах пропуска через Государственную границу, на срок до трех часов для составления протокола, а в необходимых случаях для установления личности и выяснения обстоятельств правонарушения – до трех суток с сообщением об этом письменно прокурору (с санкции прокурора – до десяти суток);

-   содержат лиц, подвергнутых административному задержанию в помещениях пограничных органов, специально оборудованных для этих целей.

Таким образом, Закон о Государственной границе определяет порядок пропуска через Государственную границу. Исполнение данного порядка возложено на органы пограничного контроля. На органы пограничного контроля возложено определение наличия оснований у иностранного гражданина (лица без гражданства) для пересечения Государственной границы Российской Федерации. При отсутствии законных оснований для пересечения границы органы пограничного контроля органы пограничного контроля не пропускают указанных лиц на территорию Российской Федерации.

Согласно статье 2 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» под миграционным учетом иностранных граждан и лиц без гражданства понимается деятельность по фиксации и обобщению предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений об иностранных гражданах и о лицах без гражданства и о перемещениях иностранных граждан и лиц без гражданства. Органом миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.

Основанием для постановки на миграционный учет, согласно части 2 статьи 8 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» является, в том числе, факт въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию.

Согласно Положению о Федеральной миграционной службе, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 19.07.2004 № 928, основными задачами Федеральной миграционной службы  России являются:

- оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации;

-   осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации;

-   осуществление миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;

-   осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации и другие.

Из указанных положений следует, что деятельность Федеральной миграционной службы направлена на осуществление мероприятий, связанных с пребыванием на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России на законных основаниях.

Во взаимосвязи с основными задачами Федеральной миграционной службы в пункте 6 Положения сформулированы полномочия службы, в том числе, возможность принимать, согласно подпункту 6, в соответствии с законодательством Российской Федерации решения:

-   о депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также осуществляет меры по их депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации;

-   о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также об установлении запрета на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства.

В соответствии с Положением об Управлении Федеральной миграционной службы по Красноярскому краю, утвержденным Приказом ФМС России от 02.12.2005 № 195, основными задачами территориального органа являются в числе прочих оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российской Федерации, проживания и временного пребывания в Российской Федерации, осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации. Согласно пункту 13.2. Положения, территориальный орган осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства виз на въезд в Российской Федерации, их продление, аннулирование и восстановление, разрешений на временное проживание в Российской Федерации, проставление отметки о запрещении въезда в Российской Федерации в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина и другие. Согласно пунктов 13.5.-13.7. Положения, территориальный орган осуществляет в установленном порядке мероприятия по административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, оформляет и направляет в ФМС России в установленном порядке материалы, подтверждающие обстоятельства, являющиеся основанием для принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, осуществляет в пределах своей компетенции меры по недопущению въезда в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации.

С учетом основных задач, возложенных на Федеральную миграционную службу, суд первой инстанции сделал верный вывод о том, что сфера деятельности территориального органа Федеральной миграционной службы, в том числе в части административного выдворения, распространяется на граждан, уже въехавших на территорию России и незаконно на ней пребывающих.

На лиц, не пропущенных на территорию России при прохождении пограничного контроля, сфера деятельности органа миграционного контроля, исходя из положений действующего в настоящее время законодательства, не распространяется.

Данный вывод подтверждается статьей 31 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», согласно которой федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции и его территориальными органами осуществляется депортация иностранных граждан в случаях истечения срока пребывания (проживания) на территории Российской Федерации или аннулирования вида на жительство, а также статьей 25.10 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российской Федерации», из которой следует, что она распространяется на лиц, въехавших на территорию Российской Федерации с нарушением установленных правил. При этом депортация иностранного гражданина или лица без гражданства осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальным органом во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, и его территориальными органами.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.10.2002 № 769 утверждены Правила расходования средств на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан за пределы Российской Федерации при невозможности установления приглашающей